Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2891
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2021 in de zaak tussen
[naam 1], [plaats], appellante
(gemachtigde: J. Pot),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,verweerder
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. M.J.H. van der Burgt),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 25 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante (gedeeltelijk) gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld. Verweerder heeft appellante een vergoeding van € 501,- toegekend voor kosten gemaakt in de bezwaarprocedure.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft telefonisch plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op 14 mei 2020. Namens appellante heeft deelgenomen [naam 2], maat, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn toenmalige gemachtigde M.J. Dijkstra.
De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
De nadere zitting heeft plaatsgevonden door een meervoudige kamer op 30 november 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Het College heeft het onderzoek heropend en op grond van artikel 8:47 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd voor het uitbrengen van een deskundigenrapport (zie de heropeningsbeslissing van 22 december 2020, ECLI:NL:CBB:2020:1035).
Geen van de partijen heeft binnen de door het College gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Het College heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Inleiding
1.1 In 2018 is het fosfaatrechtenstelsel in Nederland ingevoerd. Concreet betekent dit dat het voor melkveehouders verboden is om met hun melkvee meer dierlijke meststoffen (in de vorm van kilogrammen fosfaat) te produceren dan dat zij fosfaatrecht hebben. Dit fosfaatrecht wordt vastgesteld op basis van de forfaitaire fosfaatproductie van het melkvee dat op 2 juli 2015 is gehouden. Verweerder heeft dit fosfaatrecht ook voor appellante vastgesteld in het primaire besluit. Totaal kreeg appellante 2.497 kg fosfaatrecht, op basis van de dieraantallen die hij op 2 juli 2015 hield (43 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee). Daarin is ook een korting van 135 kg fosfaatrecht meegenomen, omdat het bedrijf van appellante als niet grondgebonden is aangemerkt doordat haar fosfaatproductie met dit aantal kilo’s hoger is dan haar fosfaatruimte. Nadat het bezwaar van appellante tegen dit primaire besluit gegrond is verklaard, heeft verweerder het fosfaatrecht in het bestreden besluit verhoogd naar 2.540 kg inclusief een korting van 126,40 kg fosfaatrecht. Appellante vindt dat zij wel grondgebonden is en dat geheel geen korting mocht worden opgelegd op haar fosfaatrecht. Zij heeft daarom beroep ingesteld bij het College.
1.2 Het gaat hier dus om de vraag of verweerder terecht een korting van 126,40 kg fosfaatrecht heeft opgelegd aan appellante. Partijen verschillen van standpunt over de fosfaattoestand en de daarbij behorende fosfaatruimte van twee percelen. Als de fosfaatruimte van een perceel toeneemt, kan dit namelijk invloed hebben op de hoogte van de korting op het fosfaatrecht.
Beroepsgronden
2.1 Appellante voert aan dat, hoewel verweerder in bezwaar deels tegemoet is gekomen aan de bezwaren van appellante, het bestreden besluit nog niet aansluit bij de feitelijke situatie van perceel 1 en 12 van appellante.
2.2 Perceel 1 van appellante bestaat uit 2,5 hectare grasland. Volgens het bestreden besluit had dit perceel in 2015 een hoge fosfaattoestand. Appellante betoogt dat de fosfaattoestand van dit perceel echter in de categorie neutraal moet worden geplaatst. Het perceel is namelijk op 18 januari 2013 bemonsterd, toen het nog bouwland was en daaruit volgt een Pw-waarde van 30. Een PAL-waarde is in de analyse van 2013 niet weergegeven. Op 15 november 2016 is wederom een monster genomen van dit perceel, dat inmiddels in 2015 werd gebruikt als grasland. Daaruit blijkt dat de Pw-waarde is gedaald naar 21 en dat de PALwaarde 29 bedraagt. Omdat de Pw-waarde in die periode is gedaald, is het volgens appellante daarom zeer aannemelijk dat de PAL-waarde van perceel 1 ook is gedaald en in 2015 tussen de 27 en 50 lag, waardoor het perceel in de categorie neutraal valt.
2.3 Perceel 12 van appellante bestaat uit 1,5 hectare bouwland. Volgens het bestreden besluit had dit perceel in 2015 een hoge fosfaattoestand. Appellante betoogt dat het perceel in de categorie fosfaatarm moet worden geplaatst. Uit de analyse van een monster van 24 april 2015 volgt namelijk dat het perceel een PAL-waarde van 23 en een Pw-waarde van 16 heeft. Daarbij betoogt appellante ook dat de keuze die zij heeft gemaakt bij het invullen van de gecombineerde opgave 2015 om geen gebruik te willen maken van de hogere fosfaatnorm voor fosfaatarme en fosfaatfixerende gronden, niet leidend dient te zijn voor de toepassing van fosfaatreparatie of fosfaatdifferentiatie. Volgens haar moet de feitelijke situatie leidend zijn, namelijk de omstandigheid dat het perceel een Pw-waarde van 16 heeft.
2.4 Tot slot verzoekt appellante om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Standpunt van verweerder
3.1 Verweerder merkt allereerst op dat hij bij de vaststelling van het fosfaatrecht ten onrechte één op de peildatum afgevoerd kalf (categorie 101) niet in de berekening van het fosfaatrecht heeft betrokken.
3.2 Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante terecht niet is aangemerkt als een grondgebonden bedrijf en dat het fosfaatrecht daarom terecht is gekort.
3.3 Wat betreft perceel 1 heeft appellante geen analyserapport overgelegd van vóór 15 mei 2015 waaruit blijkt wat de PAL-waarde van dit perceel was. Uit het analyserapport van 7 december 2016, met als datum van de monstername 15 november 2016, blijkt een PALwaarde van 29. Gezien het moment van de monstername geeft dit analyserapport echter onvoldoende inzicht in de fosfaattoestand van de bodem in 2015. Nu geen eerdere PALwaarde bekend is, kan verweerder geen vergelijking maken met het verleden om de fosfaattoestand vast te stellen. Dat de Pw-waarde tussen 2013 en 2016 is afgenomen maakt dit niet anders.
3.4 Wat betreft perceel 12 merkt verweerder op dat hij de bezwaargronden van appellante over dit perceel op onjuiste gronden heeft afgewezen. In overeenstemming met de bedoeling van de wetgever moet volgens vaste rechtspraak van het College de werkelijke fosfaattoestand van de bodem op de peildatum als uitgangspunt worden genomen. Deze constatering kan er volgens verweerder echter niet toe leiden dat perceel 12 als fosfaatarm/-fixerend moet worden aangemerkt, omdat er geen juiste bemonsteringsmethode is gehanteerd. Uit het analyserapport volgt dat als bemonsteringsmethode de W-patroon methode is gevolgd met minimaal 40 steken, terwijl uit artikel 33 van Pro de Uitvoeringsregeling in samenhang met bijlage C volgt dat een gestratificeerde aselecte steekproefmethode moet worden toegepast. Wel volstaat het analyserapport voor de classificatie ‘bouwland laag’, waardoor de fosfaatgebruikersnorm van 50 naar 75 kg stijgt. Hierdoor is de fosfaatproductie (2.648,60 kilogram) echter nog steeds groter dan de fosfaatruimte (2.577,30 kilogram) en is derhalve nog steeds geen sprake van grondgebondenheid.
3.5 Verweerder stelt zich op het standpunt dat, als rekening wordt gehouden met het niet meegerekende kalf (categorie 101) en de gewijzigde fosfaatruimte, het fosfaatrecht van appellante moet worden vastgesteld op 2.578 kilogram.
Beoordeling
Perceel 1
4.1 Het College zal allereerst ingaan op perceel 1. In geschil tussen partijen is de vraag of het aannemelijk is dat de PAL-waarde van dit perceel in 2015 in de categorie neutraal valt. Het College heeft ter beantwoording van deze vraag de StAB verzocht een deskundigenrapport uit te brengen. Dit rapport is opgenomen in de bijlage en maakt onderdeel uit van deze uitspraak. In het rapport wordt – kort gezegd – uiteengezet dat er een samenhang bestaat tussen een op een perceel vastgestelde PAL-waarde en een Pw-waarde in die zin dat, behoudens ingrijpende wijzigingen in de fysieke toestand van het perceel, op grond van de ene waarde en op grond van de verhouding tussen de Pal- en PW-waarde – ook in tijd – gevolgtrekkingen kunnen worden gemaakt over de andere waarde.
4.2 In het deskundigenrapport komt de StAB verder tot de eenduidige conclusie dat het in het geval van appellante aannemelijk is dat de PAL-waarde van perceel 1 tussen de 27 en 50 lag. Het College kan de bevindingen in dit rapport volgen en neemt deze conclusie over. Verweerder heeft de bevindingen en conclusie van de StAB ook niet bestreden. Dit betekent dat perceel 1 in 2015 in de categorie neutraal valt. De beroepsgrond van appellante slaagt dus. Onder overweging 5.1 zal het College bespreken welke gevolgen dit heeft.
Perceel 12
4.3 Over de fosfaattoestand van perceel 12, overweegt het College als volgt. Het is niet in geschil dat de fosfaattoestand van dit perceel niet is vastgesteld met behulp van de vereiste gestratificeerde aselecte steekproef. Nu appellante een andere dan de voorgeschreven bemonsteringsmethode heeft gebruikt, is onvoldoende komen vast te staan dat de werkelijke fosfaattoestand van dit perceel “arm” is. Appellante had weliswaar goede redenen om destijds niet voor de duurdere gestratificeerde aselecte steekproefmethode te kiezen, toch moet de bemonsteringsmethode voldoen aan de wettelijke eisen voor de wijze van categorisering van gronden als fosfaatarm. Dat is niet het geval en daarom kan niet worden vastgesteld dat het perceel in de categorie “arm” valt. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet. Omdat verweerder heeft aangegeven dat uit het analyserapport dat appellante heeft overgelegd wel voldoende blijkt dat dit perceel in 2015 in de categorie ‘bouwland laag’ hoort te vallen, betekent dit wel dat de fosfaatruimte van dit perceel wijzigt. Het College zal hieronder in overweging 5.1 bespreken tot welke gevolgen dit leidt.
Redelijke termijn
4.4 Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Voor de verdeling van de schadevergoedingsplicht geldt dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 19 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 1 jaar, 4 maanden, 2 weken en 3 dagen overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding.
4.5 Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten 8 maanden en 6 dagen – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 2 jaar en 7 maanden – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 3 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 3 maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel –14 maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 264,71 (3/17 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.235,29 (14/17 x € 1.500,-) aan appellante.
Conclusie
5.1 Uit het voorgaande volgt dat het beroep van appellante gegrond is. Haar fosfaatrecht is namelijk in strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw vastgesteld. Dit betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd, het primaire besluit wordt herroepen en dat het College zal kijken of het zelf kan voorzien in de zaak. Het College komt tot de conclusie dat dit mogelijk is en stelt het fosfaatrecht (inclusief korting) van appellante vast op 2.603 kg. In overweging 5.2 wordt weergegeven hoe het College op dit aantal uitkomt.
5.2 Verweerder heeft de totale fosfaatruimte van appellante in het bestreden besluit vastgesteld op 2.539,80 kg. Deze totale fosfaatruimte neemt met 62,5 kg toe naar 2.602,30, gelet op de wijziging van de categorieën fosfaattoestand van perceel 1 (van 80 kg naar 90 kg bij de categorie neutraal voor grasland, keer 2,5 hectare) en perceel 12 (van 50 kg naar 75 kg bij de categorie laag voor bouwland, keer 1,5 hectare). Het fosfaatrecht (exclusief korting) wordt verhoogd van 2.666,20 kg met 9,6 kg naar 2.675,80 kg vanwege het niet meegetelde stuk jongvee in diercategorie 101. Omdat de gemiddelde fosfaatproductie in 2015 van appellante ook hierna nog hoger ligt dan haar plaatsingsruimte, betekent dit dat het bedrijf van appellante ook nu niet grondgebonden is en dat alsnog een korting moet worden opgelegd op haar fosfaatrecht. Het verschil tussen het fosfaatrecht (exclusief korting) en de fosfaatruimte is hier kleiner dan wanneer de generieke korting van 8,3% wordt opgelegd, waardoor het fosfaatrecht met dit verschil wordt gekort. Dit komt neer op 73,5 kg. Het fosfaatrecht (inclusief korting) bedraagt afgerond 2.603 kg.
5.3 Omdat het beroep gegrond is, ziet het College aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.244,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting anders dan na tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift wegens overschrijding van de redelijke termijn, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 2.603 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 1.235,29;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 264,71;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.244,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. W.C.E. Winfield en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.
Bijlage – Rapport van de StAB van 12 april 2021
Samenvatting
Bij besluit van 13 januari 2018 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (verweerder) het fosfaatrecht vastgesteld van [naam 1] te [plaats] (appellante). Bij besluit van 25 oktober 2018 is het bezwaar van de maatschap gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht hoger vastgesteld.
Appellante is tegen dit besluit in beroep gegaan. Zij vindt dat voor perceel 1 in 2015 een te hoge fosfaattoestand is toegekend en meent dat de fosfaattoestand van dat perceel in de categorie 'neutraal' zou moeten worden geplaatst.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft STAB bij brief van 13 januari 2021, onder verwijzing naar de heropeningsbeslissing van 22 december 2020, verzocht een advies uit te brengen. Het CBb heeft STAB een aantal vragen voorgelegd over de fosfaatparameters Pw en P-AL en een eventueel verband tussen deze twee parameters. De kernvraag luidt, of het aannemelijk is dat de P-AL-waarde van een perceel in 2015 tussen de 27 en 50 lag, nu bekend is dat het perceel in 2013 een Pw-waarde van 30 had, de Pw waarde in 2016 is vastgesteld op 21 en de P-AL-waarde in 2016 op 29.
In hoofdstuk 2 van dit verslag is de relevante achtergrondinformatie over de Pw- en P-AL waarden beschreven, en het verband tussen beide parameters voor de fosfaattoestand van landbouwgrond.
In hoofdstuk 3 zijn de voorgelegde vragen en deelvragen beantwoord. Het antwoord op de hiervoor genoemde kernvraag luidt, dat het aannemelijk is dat de P-AL-waarde van het perceel in 2015 tussen de 27 en 50 lag, en daarmee in de categorie 'neutraal' viel. In de beantwoording van de hoofd- en deelvragen is het antwoord onderbouwd.
Het verslag is in concept naar partijen gestuurd. Van partijen zijn geen inhoudelijke reacties ontvangen.
1.Inleiding
1.1
Bestreden besluit
Bij besluit van 13 januari 2018 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet, het fosfaatrecht vastgesteld van [naam 1] te [plaats] (het primaire besluit).
Bij beslissing op bezwaar van 25 oktober 2018 (het bestreden besluit) is het bezwaar van de maatschap gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht hoger vastgesteld.
1.2
Appellante
[Naam 1], bestaande uit de maten de heer [naam 2]en mevrouw [naam 3], gevestigd aan de [adres] in [plaats]. De maatschap voert op dat adres een melkrundveehouderij. Appellante wordt vertegenwoordigd door haar gemachtigde de heer ing. J. Pot, voorheen werkzaam bij ALFA accountants en adviseurs te Zwolle, nu werkzaam als adviseur wet- en regelgeving bij Factor4change te Zwolle.
1.3
Verweerder
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, vertegenwoordigd door mevrouw mr. J.H. Eleveld en mevrouw mr. M.J.H. van der Burgt van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).
1.4
Geschilbeschrijving
Appellante bestrijdt het besluit dat voor perceel 1 in 2015 een hoge fosfaattoestand is toegekend. Zij is op grond van de beschikbare monsternames uit 2013 en 2016 van mening dat het zeer aannemelijk is dat perceel 1 in 2015 een P-AL-waarde had tussen 27 en 50, en de fosfaattoestand van dat perceel in de categorie 'neutraal' zou moeten worden geplaatst.
Verweerder stelt dat voor perceel 1 de fosfaattoestand terecht in de categorie 'hoog' is geplaatst. Appellante heeft geen analyserapport overgelegd van voor 15 mei 2015 waaruit blijkt wat de P-AL-waarde was. Gelet op de datum van monstername in 2016 geeft dit onvoldoende inzicht in de fosfaattoestand in 2015. Nu geen eerdere P-AL-waarde bekend is kan verweerder geen vergelijking maken met het verleden om de fosfaattoestand vast te stellen. Dat de Pw-waarde tussen 2013 en 2016 is afgenomen maakt dit niet anders, omdat de Pw- en P-AL-waarden niet onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
1.5
Onderzoeksopdracht
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft STAB bij brief van 13 januari 2021, onder verwijzing naar de heropeningsbeslissing van 22 december 2020, verzocht een advies uit te brengen. Het CBb heeft STAB een aantal vragen voorgelegd over de fosfaatparameters Pw en P-AL en een eventueel verband tussen deze twee parameters. De vragen luiden:
6.1.
Is het aannemelijk dat de P-AL-waarde van een perceel in 2015 tussen de 27 en 50 lag, nu bekend is dat het perceel in 2013 een Pw-waarde van 30 had, de Pw-waarde in 2016 is vastgesteld op 21 en de PAL-waarde in 2016 op 29.
6.2.
Het College vraagt bij de beantwoording van deze vraagstelling te betrekken dat de functie van het perceel in 2015 is veranderd van bouwland naar grasland.
6.3.
Het College verzoekt STAB in het kader van de beantwoording tevens in te gaan op de volgende vragen:
a. a) kan een P-AL-waarde, gemeten in het jaar 2016, iets zeggen over wat de P-ALwaarde van een perceel in het jaar 2015 is geweest?
b) kan een daling van de Pw-waarde tussen 2013 en 2016 iets zeggen over de PALwaarde van een perceel in 2015?
c) kan een daling van de Pw-waarde tussen 2013 en 2016 iets zeggen over de PALwaarde van een perceel in 2015, wanneer de functie van dit perceel in 2015 is veranderd van bouwland naar grasland?
1.6
Werkwijze
Voor de advisering over de voorliggende kwestie is binnen STAB een projectteam samengesteld bestaande uit C.A. van Drimmelen en P.M. St roeken. Het verslag is getoetst door I.J. van der Wal.
Het verslag is tot stand gekomen op basis van dossier- en aanvullende stukken, en gesprekken met partijvertegenwoordigers en een deskundige op het gebied van fosfaat.
Alle gesprekken met partijen hebben via een beeldverbinding plaatsgevonden. Van een bezoek ter plaatse is afgezien, omdat dit gezien de aard van de kwestie en de vraagstelling weinig zou toevoegen.
Per e-mail zijn door appellante stukken aangeleverd (bijlage STAB-1). Daar waar deze stukken zijn gebruikt in het verslag, is een verwijzing opgenomen.
Contacten partijen
Op 11 februari 2021 is gesproken met de heer J. Pot, gemachtigde van [naam 1]. De heer Pot heeft een toelichting gegeven op het beroep.
Op diezelfde dag is gesproken met afgevaardigden van verweerder, te weten mevrouw J. Eleveld en mevrouw M. van der Burgt. De vertegenwoordigers van verweerder hebben hun standpunt over het beroep en hun visie op de voorgelegde vragen toegelicht.
Overig contact
Op 10 februari 2021 is gesproken met de heer prof. dr. ir. O. Oenema, van Wageningen University & Research (WUR), Wageningen Environmental Research, onderdeel Duurzaam Bodemgebruik. De heer Oenema is op initiatief van de STAB-adviseurs benaderd vanwege zijn expertise op het gebied van nutriëntenmanagement en bodemvruchtbaarheid. De geanonimiseerde conceptteksten uit de hoofdstukken 1 en 2 van dit verslag, waarin de mondelinge informatie van de heer Oenema is verwoord, is voor commentaar aan de heer Oenema voorgelegd. De door de heer Oenema voorgestelde aanvullingen en correcties zijn daarop in het verslag verwerkt.
Conceptverslag naar partijen
Het conceptverslag is op 11 maart 2021 per e-mail aan partijen voorgelegd. Zij hebben de mogelijkheid gekregen om een reactie op het verslag uiterlijk op 8 april 2021 aan STAB kenbaar te maken (zie bijlage STAB-2).
Op 29 maart 2021 is een reactie namens verweerder ontvangen, waarin is meegedeeld dat geen gebruik zal worden gemaakt van de gelegenheid om een reactie op het concept deskundigenverslag in te dienen (zie bijlage STAB-3). Van appellante is geen reactie ontvangen. Het definitieve verslag is niet gewijzigd ten opzichte van het conceptverslag.
2.Bevindingen over Pw- en P-AL-waarden
2.1
Feiten in voorliggend geschil
Over perceel 1 ('perceel [naam perceel]') is de volgende, voor deze kwestie relevante informatie beschikbaar. Het betreft een perceel zandgrond gelegen aan de [adres] te [plaats].
2013
• grondgebruik: maïs (bouwland)
• monstername 18 januari 2013 (zig-zag-methode; Agrarisch Laboratorium N-Nederland}
• Pw: 30 (laag) [3]
• P-AL: onbekend; niet bepaald
2016
• grondgebruik: grasland
• monstername 15 november 2016 (W-methode; Eurofins Agro}
• Pw: 21 (arm/fixerend)
• P-AL: 29 (neutraal}
Aanvullende monsters en analyses(ontvangen informatie van appellante): [4]
2009
• grondgebruik: grasland
• monstername 23 oktober 2009 (methode en laboratorium onbekend)
• Pw: onbekend; niet bepaald
• P-AL: 42 (neutraal)
2020
• grondgebruik: grasland
• monstername 5 november 2020 (W-methode; Eurofins Agro)
• Pw: 19 (arm/fixerend)
• P-AL: 24 (laag)
In tabel 1 zijn alle analyseresultaten en het gewas van perceel 1 over de jaren op een rij gezet. In de periode 2009-2012 werd het perceel gebruikt als grasland. In de jaren 2014 en 2015 als maïsland, en in de periode 2016-2020 wederom als grasland. In de periode 2013 tot en met 2015 is het perceel minimaal drie keer geploegd dan wel gecultiveerd, waardoor zeer waarschijnlijk een min of meer homogene bovengrond (bouwvoor van 25 cm) is ontstaan. Dit is belangrijk voor de interpretatie van bodemanalyses, omdat die voor grasland zijn gebaseerd op de laag 0-10 cm en voor bouwland (maïsland) op de laag 0-25 cm). De daling in P-AL-getal tussen 2009 en 2016 van 42 naar 29 kan samenhangen met het mengen van grond met een relatief lage fosfaattoestand in de laag 10-25 cm met grond met een neutrale fosfaattoestand (P-AL-getal van 42) in de laag 0-10 cm.
In tabel 2 is de klasseindeling van de fosfaattoestand opgenomen, zoals deze voor 2015 is vastgesteld.
2.2
Pw en P-AL
2.2.1
Beschrijving P-AL, Pw, P-CaCl2
De analysemethoden P-AL en Pw zijn in de 2de helft van de 20ste eeuw ontwikkeld om de fosfaattoestand van de bodem te beoordelen van respectievelijk grasland en bouwland, en om fosfaatbemestingsadviezen te geven voor een economisch rendabele gewasproductie.
Deze methoden geven de beschikbaarheid voor planten weer van het fosfaat dat in de bodem aanwezig is; niet alle in de grond aanwezige fosfaat is direct beschikbaar voor de planten of is een risico voor uitspoeling.
Vanaf 2010 worden deze analysemethoden ook gebruikt voor het afleiden van de fosfaattoestand-afhankelijke fosfaatgebruiksnormen. Deze fosfaatgebruiksnormen geven de maximale fosfaatbemesting aan; hoe lager het fosfaatgehalte hoe hoger de fosfaatgebruiksnorm, en omgekeerd (zie tabel 2). Fosfaatgebruiksnormen zijn bedoeld om het risico van fosfaatuitspoeling en -afspoeling naar ondergrond en oppervlaktewater te beperken.
Er zijn verschillende analysemethoden ontwikkeld die de beschikbaarheid van bodemfosfaat voor gewassen bepalen. De belangrijkste methoden, die in Nederland worden gebruikt, zijn Pw-getal, P-AL-getal en P-CaCl2.
Pw-getal
Sinds 1968 wordt het Pw-getal gebruikt om de fosfaattoestand van bouwland vast te stellen. Het grondmonster wordt volgens een vast protocol met water gemengd en geanalyseerd. Via deze analysemethode wordt de directe beschikbaarheid van bodemfosfaat beter aangetoond dan met een methode met zwakke zuren. [5] De bepaling van de fosfaattoestand op basis van de Pw-waarde is echter omslachtig; de methode vraagt relatief veel tijd en is daardoor relatief duur. Ook is de bepaling van het Pw-getal laboratorium-technisch lastig, vanwege de ongebufferde waterige oplossing. De laboratoriumcondities en de voorbehandeling van de monsters kunnen sterk van invloed zijn op het Pw-getal. Dit maakt het ook moeilijk om de monsters van de verschillende laboratoria met elkaar te vergelijken. [6]
Omdat de Pw-methode lastig en duur is, en de analyseresultaten van één en hetzelfde grondmonster kunnen verschillen tussen laboratoria, is gezocht naar een alternatief. In een aantal laboratoria wordt momenteel het Pw-getal niet meer direct bepaald uit een analyse van een grondmonster, [7] maar berekend uit de gemeten waarden van de fosfaatparameters P-AL en P-CaCl2 (zie hierna). Voor het bepalen van het Pw-getal worden daarnaast grondsoortafhankelijke bodemkenmerken gebruikt. Deze indicatoren zijn niet openbaar en zijn daarmee niet te controleren. [8] Met regelmaat wordt de rekenmethode door het laboratorium gekalibreerd met een directe analyse via het Pw-methode.
Het berekenen van het Pw-getal op basis van andere gemeten fosfaatbeschikbaarheidsindicatoren is sneller en goedkoper en is net zo nauwkeurig als een analyse van het grondmonster. [9]
P-AL
In 1958 is de P-Al-waarde ingevoerd als maat voor de fosfaattoestand van grasland. Het grondmonster wordt volgens een vast protocol met een zwak zuur gemengd en vervolgens wordt de P-concentratie in het filtraat bepaald. Het P-AL-getal geeft aan hoeveel bodemfosfaten potentieel voor het gewas beschikbaar zijn, ook het bodemfosfaat dat relatief traag beschikbaar komt. Met het P-AL-getal wordt circa 50% van de fosfaatbodemvoorraad bepaald. Het is meer een indicator voor de bodemvoorraad en minder voor de directe beschikbaarheid van fosfaat (zoals Pw-getal of P-CaCl2). De P-AL waarde en de methode voor het bepalen van de P-AL is minder gevoelig voor omgevingsfactoren; daardoor zijn analyseresultaten ook goed uitwisselbaar tussen de onderzoekslaboratoria. [10]
P-CaCl2
De indicator P-CaCl2 is in 2012 formeel geïntroduceerd als indicator voor de fosfaattoestand van de bodem in de Nederlandse landbouw. Ook wordt P-CaCl2 gebruikt voor het afleiden van het Pw-getal (in combinatie met het PAL-getal; zie hiervoor).
De introductie van P-CaCl2 in combinatie met P-AL-getal heeft er ook toe geleid dat voor grasland, akkerbouw- en voedergewassen en groenteteelt nu in de praktijk dezelfde indicatoren voor de fosfaattoestand worden gebruikt. De kosten voor grondonderzoek zijn hierdoor lager geworden. De P-CaCL2 is een indicator voor de direct of snel beschikbare fosfaat. Nadeel is dat deze indicator nog betrekkelijk kort gebruikt wordt voor bemestingsadviezen. Daardoor zijn de analyseresultaten veel minder goed gekalibreerd met resultaten van veldproeven dan die van de Pw-methode. De methode voor het bepalen van P-CaCL2 is redelijk reproduceerbaar door andere laboratoria. Wel is de methode ook gevoelig voor omgevingsfactoren. [11] Met het P-CaCl2-getal wordt circa 1% van de fosfaatbodemvoorraad bepaald.
2.2.2
Verloop van parameters in de tijd
Veranderingen in fosfaattoestand (P-CaCl2-getal, Pw-getal en P-AL-getal) van veel grondsoorten verlopen relatief traag. Dit blijkt onder andere uit onderzoek in veeljarige fosfaatveldproeven op grasland en bouwland. [12] De veranderingen in het fosfaatgehalte zijn beïnvloedbaar door externe factoren (teelt, bemesting of bodemprocessen, inclusief uitspoeling) maar worden meestal pas duidelijk meetbaar over een lange termijn en vinden geleidelijk plaats. Het is dus aannemelijk dat de in de tijd opvolgende waarden van eenzelfde perceel, binnen een zekere bandbreedte en in een bepaalde lijn met elkaar liggen, en geen grote afwijkingen ten opzichte van elkaar vertonen.
De wetgever heeft ook aangenomen dat de veranderingen geleidelijk plaatsvinden en in een opvolgend jaar geen grote verschillen vertoont. Binnen de Meststoffenwet is bepaald dat een grondmonster voor een termijn van vier jaar mag worden gebruikt (artikel 27a Uitvoeringsregeling Meststoffenwet). De monstername is een momentopname die aldus gebruikt mag worden voor het fosfaatgehalte voor vier jaar in de toekomst. Omdat de fosfaattoestand in de tijd niet sterk verandert, zal een vastgestelde waarde binnen vier jaar na het te beoordelen jaar ook representatief kunnen worden geacht.
Dat betekent in de voorliggende kwestie, dat voor dit perceel de fosfaatanalyse uit 2016 representatief zal zijn voor de fosfaattoestand in 2015, mits er tussentijds geen zware (reparatie) fosfaatbemesting heeft plaatsgevonden. Daarvoor zijn in deze kwestie geen aanwijzingen, zo blijkt uit het verloop van de fosfaattoestand tussen 2009 en 2020 (zie tabel 1). Bovendien zou een hogere fosfaattoestand, als gevolg van reparatiebemesting tussen 2015 en 2016 betekenen dat op basis van de gegevens uit 2016, de fosfaattoestand in 2015 eerder hoger dan lager zou worden bepaald (en dus minder fosfaatrechten).
2.2.3
Hoe verhouden Pw en P-AL zich tot elkaar
Hiervoor is geconstateerd dat de Pw-waarde kan worden afgeleid van gemeten P-AL-getal en P-CaCl2 in hetzelfde monster. Door verschillende laboratoria wordt het Pw-getal inmiddels niet vastgesteld door analyse, maar berekend uit - onder andere - P-AL en P CaCl2, die uit analyse van het grondmonster zijn bepaald. [13] , [14] , [15] Overige, voor een perceel specifieke variabelen, kunnen daarbij als constanten worden beschouwd.
Dat de Pw-waarde voor een perceel via P-CaCl2 en P-AL berekend kan worden, bevestigt dat de parameters Pw en P-AL zich, op hetzelfde perceel, tot elkaar verhouden en aan elkaar gerelateerd zijn. Bovendien bewegen beide parameters in de tijd met elkaar mee. Als de Pw stijgt, stijgt meestal ook de P-AL, en vice versa (zie paragraaf 2.2.2).
De vraag die nu voorligt, is of uit de bekende Pw-waarde uit 2013 en de verhouding tussen Pw en P-AL uit analyse 2016, de P-AL-waarde voor 2013 kan worden afgeleid, en vervolgens een schatting kan worden gemaakt van de P-AL-waarde in 2015. [16]
STAB heeft deze vraag voorgelegd aan de heer prof. dr. ir. O. Oenema, deskundige op het gebied van nutriëntenmanagement en bodemvruchtbaarheid. Op basis van zijn expertise luidde het antwoord: Binnen hetzelfde perceel en bouwvoor staan de parameters Pw en PAL in een zekere verhouding tot elkaar. De verhouding Pw/P-AL verandert in loop van tijd niet sterk. Het geteelde gewas (grondgebruik) heeft daarop geen relevant effect.
Door de verhouding te bepalen tussen de bekende P-AL- en Pw-waarden bij een opvolgend monster (in dit geval uit 2016), kan deze verhouding toegepast worden om aan de hand van de bekende Pw-waarde in 2013, de ontbrekende P-AL-waarde in 2013 te schatten. Als voorwaarde geldt uitdrukkelijk dat de monsters uit 2013 en 2016 op hetzelfde perceel betrekking hebben en dat de bemonsterde bovengrond homogeen is; aan beide voorwaarden wordt hier voldaan (zie ook paragraaf 2.1). De onderliggende variabelen hoeven dus niet bekend te zijn omdat die binnen het perceel als constante waarden aanwezig zijn in de verhouding Pw en P-AL.
Dit betekent, dat een 'Pw/P-AL-verhoudingsgetal' kan worden afgeleid van een monster (jaar) waarin beide parameters zijn bepaald. Dat verhoudingsgetal kan worden gebruikt om voor een ander jaar, waar één van beide parameters ontbreekt, die onbekende waarde te schatten.
In de voorliggende kwestie betekent dat het volgende:
Schatting P-AL-waarde in 2013 / 2015
Het verhoudingsgetal 'Pw/P-AL' dat kan worden afgeleid van de analyse uit 2016, kan binnen ditzelfde perceel gebruikt worden om voor 2013, waaruit alleen de Pw-waarde bekend is, de P-AL-waarde in te schatten. Het resultaat van die schatting kan, binnen de systematiek van het fosfaatrechtenstelsel, worden vertaald in de klasseindeling (categorie) voor P-AL-waarden. Omdat, ook weer binnen de bedoelde systematiek, de analyse van 2013 gebruikt wordt om de fosfaattoestand in het maatgevende jaar 2015 te bepalen, kan aldus de P-AL-waarde en fosfaatcategorie voor 2015 worden geschat. Onder verwijzing naar tabel 1 in dit verslag, betekent dit in de voorliggende kwestie:
2013 2016
Pw 30 Pw 21
P-AL ? P-AL 29
Verhouding Pw/P-AL in 2016: 21 / 29 = 0, 7241. [17]
Toepassing van dit verhoudingsgetal op de Pw-waarde uit 2013 geeft een geschatte P-AL waarde in 2013 van 30 / 0,7241 = 41.
Dit impliceert dat het aannemelijk is dat in 2013 de P-AL-waarde in de categorie 'neutraal' lag (tussen 27 en 50). De aldus geschatte P-AL-waarde voor 2013 komt overeen met de bekende P-AL-waarde uit 2009, die in dat jaar ook in de categorie 'neutraal' lag, volgens de klasseindeling uit 2015 (zie tabellen 1 en 2 in dit STAB-verslag).
Uit deze benadering volgt dat het aannemelijk is dat in 2015 de P-AL-waarde voor het perceel net als in 2013 (geschat) en in 2016 (bepaald) in de categorie 'neutraal' viel.
Dat beide parameters in verhouding met elkaar meebewegen wordt bovendien bevestigd door de analyseresultaten van de monstername uit 2020 die van appellante is ontvangen (zie paragraaf 2.1 in dit verslag). Deze analysegegevens, vier jaar na 2016, laten een verdere daling zien van zowel Pw als P-AL. Deze daling heeft geleid tot een verhouding Pw/P-AL in 2020 die in dezelfde orde van grootte ligt als in 2016:
• verhouding Pw/P-AL in 2016: 21 / 29 = 0,7241;
• verhouding Pw/P-AL in 2020: 19 / 24 = 0,7917.
Dit bevestigt, in de voorliggende kwestie, dat de verhouding Pw/P-AL niet veel zal veranderen in de tijd.
2.2.4
Resumé
De voorliggende vraag is of het aannemelijk is dat de P-AL-waarde van het perceel in 2015 tussen de 27 en 50 lag, nu bekend is dat het perceel in 2013 een Pw-waarde van 30 had, de Pw-waarde in 2016 is vastgesteld op 21 en de P-AL-waarde in 2016 op 29.
Het antwoord hierop luidt, dat het aannemelijk is dat de P-AL-waarden van het perceel in 2015 tussen de 27 en 50 lag, en daarmee in de categorie 'neutraal' viel. Uit de analyseresultaten van dit perceel uit 2016 is de verhouding tussen Pw/P-AL af te leiden. Op grond van deze verhouding is uit het monster van 2013 met een bekende Pw-waarde, de P AL-waarde voor dat jaar te schatten.
3.Beantwoording vragen
Onder verwijzing naar de bevindingen in hoofdstuk 2, worden in dit hoofdstuk de vragen beantwoord.
Vraag:
6.1.
Is het aannemelijk dat de P-AL-waarde van een perceel in 2015 tussen de 27 en 50 lag, nu bekend is dat het perceel in 2013 een Pw-waarde van 30 had, de Pw-waarde in 2016 is vastgesteld op 21 en de P-AL-waarde in 2016 op 29.
Antwoord:
Ja, dat is aannemelijk.
Uit de bevindingen in hoofdstuk 2 van dit STAB-verslag blijkt dat binnen hetzelfde perceel en onder voorwaarde dat de bemonsterde bovengrond homogeen is, sprake is van een zekere verhouding tussen de Pw-waarde en de P-AL-waarde. Beide parameters 'bewegen' bovendien in de tijd met elkaar mee: als de Pw daalt, zal de P-AL meestal ook dalen, en vice versa.
Het verhoudingsgetal 'Pw/P-AL' dat kan worden afgeleid van de analyse uit 2016, kan binnen ditzelfde perceel gebruikt worden om voor 2013, waaruit alleen de Pw-waarde bekend is, de P-AL-waarde te schatten. Het resultaat van die schatting kan, binnen de systematiek van het fosfaatrechtenstelsel, worden vertaald in de klasseindeling (categorie) voor P-AL-waarden. Omdat, ook weer binnen de bedoelde systematiek, de analyse van 2013 gebruikt wordt om de fosfaattoestand in het maatgevende jaar 2015 te bepalen, kan aldus de P-AL-waarde en fosfaatcategorie voor 2015 worden geschat. In de voorliggende kwestie betekent dit concreet:
2013 2016
Pw 30 Pw 21
P-AL ? P-AL 29
Verhouding Pw/P-AL in 2016: 21/29 = 0,7241.
Toepassing van dit verhoudingsgetal op de Pw-waarde uit 2013 geeft een geschatte P-AL waarde in 2013 van 30 / 0,7241 = 41.
Dit impliceert dat het aannemelijk is dat in 2013 de P-AL-waarde in de categorie 'neutraal' lag. De aldus geschatte P-AL-waarde voor 2013 komt overeen met de bekende P-AL-waarde uit 2009, die in dat jaar ook in de categorie 'neutraal' lag, volgens de klasseindeling uit 2015 (zie tabellen 1 en 2 in dit STAB-verslag).
Uit deze benadering volgt dat het aannemelijk is dat in 2015 de P-AL-waarde voor het perceel net als in 2013 (geschat) en in 2016 (bepaald) in de categorie 'neutraal' viel.
Vraag:
6.2.
Het College vraagt bij de beantwoording van deze vraagstelling te betrekken dat de functie van het perceel in 2015 is veranderd van bouwland naar grasland.
Antwoord:
Het (veranderde) grondgebruik (gewas) is bij de beantwoording van vraag 6.1 betrokken. De veranderingen in het fosfaatgehalte zijn beïnvloedbaar door externe factoren (teelt, bemesting of bodemprocessen, inclusief uitspoeling) maar worden meestal pas duidelijk meetbaar over een lange termijn en vinden geleidelijk plaats. Binnen hetzelfde perceel en bouwvoor staan de parameters Pw en P-AL in een zekere verhouding tot elkaar. De verhouding Pw/P-AL verandert in loop van tijd niet sterk. Het geteelde gewas (grondgebruik) heeft daarop geen relevant effect.
Vraag:
6.3.
Het College verzoekt STAB in het kader van de beantwoording tevens in te gaan op de volgende vragen:
a.
a) kan een P-AL-waarde, gemeten in het jaar 2016, iets zeggen over wat de P-AL- waarde van een perceel in het jaar 2015 is geweest?
a) kan een P-AL-waarde, gemeten in het jaar 2016, iets zeggen over wat de P-AL- waarde van een perceel in het jaar 2015 is geweest?
Antwoord:
Ja, dat kan in de voorliggende kwestie. Omdat van hetzelfde perceel uit 2016 zowel Pw als P-AL bekend zijn, en uit 2013 Pw bekend is, kan op basis van het verhoudingsgetal Pw/P-AL uit 2016 de P-AL-waarde in 2013 worden geschat en - binnen de systematiek van het fosfaatrechtenstelsel - daarmee ook voor 2015.
De schatting is voldoende nauwkeurig om in de voorliggende kwestie te concluderen dat het aannemelijk is dat de P-AL-waarde van het perceel in 2015 in de categorie 'neutraal' viel (zie antwoord op vraag 6.1). Hierbij wordt, indachtig de systematiek, in acht genomen dat de monstername uit 2016 binnen vier jaar na 2015 is verricht en daarmee representatief is voor de verhouding Pw/P-AL in 2015.
b) kan een daling van de Pw-waarde tussen 2013 en 2016 iets zeggen over de P-AL-waarde van een perceel in 2015?
Antwoord:
Ja, dat kan. Dit volgt uit het antwoord op vraag 6.2. De Pw-waarde en P-AL-waarde 'bewegen in verhouding met elkaar mee'. Een daling van de Pw-waarde tussen 2013 en 2016 van het perceel, zal betekenen dat ook de P-AL-waarde is gedaald. De analysegegevens uit 2020, vier jaar na 2016, laten een verdere daling zien van zowel Pw als P-AL. Deze daling heeft geleid tot een verhouding Pw/P-AL in 2020 die in dezelfde orde van grootte ligt als in 2016:
• 2016: Pw/P-AL: 21/29 = 0,7241
• 2020: Pw/P-AL: 19/24 = 0,7917
c) kan een daling van de Pw-waarde tussen 2013 en 2016 iets zeggen over de P-AL-waarde van een perceel in 2015, wanneer de functie van dit perceel in 2015 is veranderd van bouwland naar grasland?
Antwoord:
Ja, dat kan. Dit volgt uit de beantwoording van de vragen 6.2 en 6.3 onder b. De Pw waarde en P-AL-waarde 'bewegen in verhouding met elkaar mee', onafhankelijk van de verandering van bouwland naar grasland.