Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1880
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Stockmann).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 3 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante (gedeeltelijk) gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2021. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een mekveehouderij en bestaat uit de maten [naam 3] en [naam 2] . Zij heeft vanaf 19 april 2013 tot en met 27 februari 2015 diverse (aanneem)overeenkomsten gesloten voor de uitbreiding van de ligboxenstal voor een totaalbedrag van € 390.950,-. Om deze uitbreiding te betalen, heeft appellante op 25 juli 2013 een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 450.000,-. De uitbouw van de ligboxenstal is eind 2013 gestart en is in februari 2015 opgeleverd en in gebruik genomen. Op 24 juni 2015 heeft appellante een warmtepompsysteem gekocht voor een bedrag van € 57.662,-.
2.2
Op 29 oktober 2012 is een omgevingsvergunning aan appellante verleend voor het vergroten van de ligboxenstal. Op 7 januari 2013 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend, op basis waarvan appellante 160 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee kan houden. Appellante heeft op 9 april 2013 een subsidie gekregen op grond van de Regeling Investering in Milieuvriendelijke Maatregelen 2012. Op 13 mei 2013 is een omgevingsvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van het vergroten van de ligboxenstal. Appellante heeft op 27 maart 2013 een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het houden van 160 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee.
2.3
Op 1 april 2013 hield appellante 39 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee. Appellante hield op 1 april 2012 44 melk- en kalfkoeien en 29 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield zij 55 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.737 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 2.984 kg.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen.
4.2
Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Al vóór 2012, dus in een zeer vroegtijdig stadium, heeft appellante de keuze gemaakt om het bedrijf uit te breiden en te verduurzamen. Zij verwijst in dat verband naar de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301). Appellante heeft vanwege de bescheiden omvang van haar bedrijf noodzakelijk moeten uitbreiden. Daar komt bij dat verweerder de verduurzaming van het bedrijf subsidiabel heeft geacht en dus zelf heeft gestimuleerd. Eind 2013 is begonnen met het uitbouwen van de stal. Appellante wilde grondgebonden blijven en heeft daarom niet uitgebreid tot de volledig vergunde omvang, maar tot 80 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee. De extra stalruimte is niet meteen in gebruik genomen vanwege het melkquotum. De uitbreiding is ook vertraagd vanwege twee bijzondere omstandigheden. In 2014 is bij [naam 4] , de echtgenoot en vader van de maten, darmkanker geconstateerd en op 9 februari 2015 is hij als gevolg hiervan overleden. Appellanten hebben al vanaf 2013 moeten helpen op zijn vleesveebedrijf, omdat [naam 4] er niet meer toe in staat was dit zelf te doen. Eind 2013 heeft [naam 3] ook te maken gekregen met medische klachten, waarna in 2014 lymfeklierkanker bij haar is gediagnosticeerd. Hierdoor heeft de zoon [naam 2] grotendeels zelfstandig zowel het bedrijf van appellanten als het bedrijf van zijn vader draaiende moeten houden. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een rapport van Countus accountants + adviseurs van 31 juli 2018 ingediend.
4.3
Tot slot is volgens appellante sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel doordat onder meer enkel is ingegaan op de financiële omstandigheden van appellante, maar niet op haar overige omstandigheden.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich onder verwijzing naar uitspraken van het College op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn. Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Hij betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De ziekte van K.A.P. en [naam 3] en het overlijden van [naam 4] zijn volgens verweerder bijzondere, individuele omstandigheden die buiten de invloedssfeer van appellante zelf lag. Toch rust er geen individuele en buitensporige last op appellante. De keuze van appellante om het bedrijf te verduurzamen, de stal uit te breiden en te willen groeien naar de gewenste stalcapaciteit via natuurlijke aanwas en grondgebondenheid, hangen samen met de keuze van appellante om het bedrijf uit te breiden en de wens om meer melkvee te houden. Daarmee is appellante niet individueel afwijkend van andere melkveehouders. Dat het uitbreidingsproces is vertraagd door de zeer ingrijpende omstandigheden wil verweerder wel aannemen, maar dit leidt gelet op het tijdstip van de gemaakte keuzes en investeringen, niet tot een individuele en buitensporige last. De bouw van de stal is eind 2013 gestart en van appellante mocht worden verwacht dat zij haar investeringsbeslissingen zou overwegen, gelet op de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen. Verder is de bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding niet gebleken.
5.2
Tot slot is volgens verweerder geen sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met de Nitraatrichtlijn en op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht [(in dit geval plan 1 van het rapport van Countus) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op (de volgens het rapport van Countus gewenste 3.835 kg – de toegekende 2.736 kg =) 1.099 kg fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is het volgende van belang. De ziekte en het overlijden van [naam 4] en de ziekte van [naam 3] kunnen inderdaad worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Dit maakt echter niet dat daarom ook sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 overwogen, dienen de ondernemersbeslissingen in de gegeven omstandigheden navolgbaar te zijn. Appellante voor het eerst op 19 april 2013 concrete investeringsbeslissingen genomen door het aangaan van een aanneemovereenkomst. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Op de zitting heeft appellante toegelicht dat zij moest uitbreiden omdat het bedrijf een betrekkelijke omvang had en dit nodig was om het bedrijf in stand te houden en het monumentaal landgoed te restaureren. Appellante wil de energie voor het verwarmen van de monumenten uit de mest halen, waardoor zij een minimale hoeveelheid mest nodig heeft. Dit maakt echter niet dat het ook bedrijfseconomisch noodzakelijk was om het bedrijf uit te breiden, maar volgt uit de wens van appellante om het bedrijf uit te breiden zodat zij daarmee haar landgoed kan restaureren en kan gebruiken voor de verwarming van de gebouwen. Als appellante met de uitbreiding haar bedrijf toekomstbestendig heeft willen maken omdat haar bedrijf maar een betrekkelijke omvang had, kan dit ook niet worden gezien als een bedrijfseconomische noodzaak (zie de uitspraak van het College van 12 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:20, onder 6.5.7). Ook dat appellante het bedrijf wilde verduurzamen kan niet als een dergelijke noodzaak worden gezien. Dat appellante een subsidie heeft gekregen voor het verduurzamen van haar bedrijf, maakt ook niet dat zij daaraan het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat ten aanzien van haar melkvee geen nadere productiebeperkende maatregelen als het fosfaatrechtenstelsel zouden worden getroffen. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De uitspraak waar appellante naar verwijst (ECLI:NL:CBB:2019:301), ziet op een andere situatie dan waarin appellante verkeert. In de zaak die tot die uitspraak heeft geleid ging het om een melkveehouder die in 2012 een melkveebedrijf heeft gekocht zonder vee. Hij is toen eerst het bedrijf gaan moderniseren en verbouwen en hield daardoor op de peildatum 2 juli 2015 nog niet het beoogde en vergunde aantal stuks vee. Bovendien hield hij op de peildatum minder vee dan zijn voorganger. Op de zitting heeft appellante ook gewezen op een zaak waarin verweerder wel fosfaatrecht heeft gecompenseerd voor een melkveehouder die in juni 2015 121 koeien uit Duitsland is gaan halen, maar die door een hittegolf niet naar Nederland konden worden vervoerd voor de peildatum. Omdat in die zaak voor een groot aantal dieren kan worden gecompenseerd, zou de kleine groei die appellante hier heeft willen bereiken ook moeten worden gecompenseerd. Het College is ook met hier van oordeel dat geen sprake is van een vergelijkbare situatie. In de zaak die appellante aanhaalt gaat het om een (zoals verweerder heeft toegelicht bijzonder) geval waarbij de dieren vanwege een hittegolf niet voor de peildatum naar het bedrijf van de melkveehouder konden worden vervoerd, terwijl het in het geval van appellante gaat om een reguliere uitbreiding van het bedrijf.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Het College is van oordeel dat geen sprake is van een schending van het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel. Verweerder is in het bestreden besluit voldoende ingegaan op de door appellante aangevoerde omstandigheden en heeft deze in zijn besluit meegewogen.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.