Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1896
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2021 in de zaak tussen
V.O.F. Veehouderij [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 21 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2021. Partijen zijn – met bericht – niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteerde oorspronkelijk een gemengd bedrijf met een melkveehouderij en vleesvarkenshouderij. Zij is een vennootschap onder firma (V.O.F.), bestaande uit de vennoten [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . [naam 2] heeft in 2014 een openhartoperatie ondergaan. Op 22 december 2014 heeft appellante 6.77.85 hectare cultuurgrond verkregen voor een bedrag van € 473.395,-. Op 24 april 2015 heeft zij een aanneemovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 597.500,- voor de bouw van een nieuwe stal voor 170 melk- en kalfkoeien. Ook heeft zij die dag een melkinstallatie en stalinrichting aangeschaft voor een bedrag van € 286.000,-. Op 25 april 2015 heeft appellante een melkkoeltank gekocht voor een bedrag van € 43.000,-. Om de bouw van de stal te betalen heeft appellante op 11 mei 2015 een financieringsovereenkomst getekend voor een totaalbedrag van € 1.200.000,-.
2.2
Appellante heeft op 14 augustus 2014 een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan. Op 18 december 2014 heeft zij een omgevingsvergunning verkregen voor het bouwen van een rundveestal. Zij heeft op 25 februari 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) gekregen voor het houden van 190 melk- en kalfkoeien, 113 stuks jongvee en 9 stuks vleeskalveren tot 8 maanden.
2.3
Appellante hield op 1 april 2014 112 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee op haar bedrijf. Op 2 juli 2015 waren dit 117 melk- en kalfkoeien en 92 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.376 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft geen korting toegepast omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard omdat er – kortgezegd – geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP en de Nitraatrichtlijn.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen.
4.2
Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in 2014 noodzakelijk moeten uitbreiden vanwege de openhartoperatie die [naam 2] heeft ondergaan. [naam 4] moest daarom tot de V.O.F. toetreden. Hierdoor moesten meerdere inkomens uit het bedrijf worden gehaald. Bovendien was de bedrijfsbebouwing verouderd en afschreven. Om de uitbouw en specialisatie in de melkveetak te kunnen realiseren en de arbeid efficiënt te kunnen inzetten is besloten de varkenstak op het bedrijf te beëindigen. De varkensstal is gesloopt, maar appellante heeft de varkensrechten behouden. In dat verband verwijst zij naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5. Appellante wilde groeien naar 190 melk- en kalfkoeien en 113 stuks jongvee zodat zij haar investeringen kan terugverdienen. Door het fosfaatrechtenstelsel kan appellante de gerealiseerde ligboxenstal echter niet volledig benutten. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een rapport van VMB-advies overgelegd.
4.3
Tot slot is volgens appellante sprake van een schending van het motiveringsbeginsel. Volgens appellante is verweerder in het bestreden besluit niet ingegaan op de vergelijking die appellante heeft gemaakt met de uitspraak van het College van 9 januari 2019. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom geen sprake is van een vergelijkbare situatie.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich onder verwijzing naar uitspraken van het College op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn. Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Hij betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.
5.2
Tot slot is volgens verweerder geen sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met het verweerschrift aangevuld. Appellante heeft in 2014 plannen gemaakt voor de uitbreiding en de bouw van de stal is in de zomerperiode van 2015 gerealiseerd. Het had van appellante mogen worden verwacht om bij het maken van deze plannen de berichten over naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen te betrekken en daarmee rekening te houden. Verweerder benadrukt in dat verband de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel. Verder is geen bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding gebleken. Appellante beroept zich in dat verband op het afstoten van de vleesvarkenstak van het bedrijf en verwijst naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5. Uit de gecombineerde opgaven van appellante uit 2009 tot en met 2015 blijkt dat appellante al die tijd al geen vleesvarkens hield. Verweerder volgt daarom niet dat appellante de varkenstak definitief heeft beëindigd om de melkveehouderij uit te kunnen breiden. Ook doen er zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De hartoperatie van [naam 2] is ingrijpend geweest, maar onvoldoende redenen voor een dergelijke last. De overige redenen van appellante om uit te breiden, zoals het vervangen en verduurzamen van de verouderde stal en het verbeteren van de bedrijfsresultaten, hangen samen met de keuze van appellante het bedrijf uit te willen breiden en de wens meer melkvee te houden. Appellante is hiermee niet individueel afwijkend van andere melkveehouders.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval prognose 1 van het rapport van VMB-advies) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.6
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op de volgens het rapport van VMBadvies extra benodigde 3.300 kg fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.7
Daarbij is het volgende van belang. Appellante heeft in 2014 plannen gemaakt om het bedrijf uit te breiden. Op 24 en 25 april 2015 heeft zij daarvoor diverse investeringsbeslissingen genomen, waaronder het aangaan van een aanneemovereenkomst. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat [naam 2] in 2014 een openhartoperatie heeft ondergaan, is uiteraard heel belastend geweest, maar maakt niet duidelijk waarom [naam 4] noodzakelijkerwijs tot het bedrijf heeft moeten toetreden en dat daarom moest worden uitgebreid, zelfs al zou appellante anders dan uit haar gecombineerde opgaves volgt in 2009 wel vleesvarkens hebben gehad. Er waren ook andere (tijdelijke) oplossingen denkbaar. Vanwege het ontbreken van de noodzakelijkheid verschilt appellante daarmee met de melkveehouder uit de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Het College is van oordeel dat sprake is van een schending van het motiveringsbeginsel. Verweerder is in het bestreden besluit niet ingegaan op de vergelijking die appellante heeft gemaakt met de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). Ook blijkt uit de verdere beoordeling in het bestreden besluit niet dat verweerder is ingegaan op de essentie van de vergelijking die appellante maakt, namelijk het moeten stoppen van de varkenshouderij en omschakelen naar een volledig melkveebedrijf vanwege de bijzondere omstandigheden. In beroep is verweerder hier voor het eerst op ingegaan.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College wel aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 534,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 534,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.