ECLI:NL:CBB:2021:207 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Geen individuele buitensporige last bij heffing fosfaatre...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1490

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2021 in de zaak tussen

[naam] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Elzinga).

en

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Procesverloop

Bij besluit van 27 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant een hoge geldsom opgelegd van € 1.906,00 voor periode 5.

Bij besluit van 19 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Appellant heeft tevens verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellant heeft een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Partijen hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.

Overwegingen

De Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De feiten

Appellant exploiteert een grondgebonden melkveehouderij. Met het primaire besluit heeft verweerder aan appellant een hoge geldsom opgelegd omdat het aantal dieren op zijn bedrijf in periode 5 hoger was dan het doelstellingsaantal dat voor die periode is vastgesteld.

In bezwaar heeft appellant betoogd dat het opleggen van de geldsom disproportioneel is omdat dit volgens appellant voor hem leidt tot een individuele buitensporige last en daarmee in strijd is met artikel 1 van Pro Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Appellant stelt dat hij sinds 2009 het voornemen heeft om zijn bedrijf uit te breiden. Door het overlijden van zijn echtgenote in 2011 en de daaraan voorafgaande ziekteperiode van vierenhalf jaar, is dat voornemen echter ernstig vertraagd. Na deze periode heeft appellant zijn plan om het bedrijf uit te breiden weer opgepakt en op 12 augustus 2014 is aan hem een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Verder is hem bij brief van 8 mei 2014 medegedeeld dat zijn aanvraag voor een omgevingsvergunning niet verder in behandeling zal worden genomen, omdat de aanvraag voldoet aan de bepaling van vergunningvrij bouwen. Ook heeft appellant grond gekocht. Voor de financiering van de uitbreidingsplannen is appellant op 14 mei 2014 met de bank een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 150.000,00 voor de aankoop van grond. Op 27 februari 2015 is appellant nog een tweede financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 225.375,00. Appellant heeft verder uiteengezet dat hij op 1 augustus 2014 zijn enkel heeft gebroken, waardoor hij tijdelijk arbeidsongeschikt was. Dit heeft eveneens tot vertraging van de uitbreidingsplannen geleid. Als gevolg van de genoemde bijzondere omstandigheden was de beoogde uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerd, terwijl al wel onomkeerbare investeringen waren aangegaan.
Bestreden besluit

In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Over de door appellant gestelde bijzondere omstandigheden stelt verweerder zich op het standpunt dat het niet kunnen realiseren van groei als gevolg van die omstandigheden geen reden is voor het aannemen van een onevenredige last. Volgens verweerder is met name van belang dat appellant niet heeft aangetoond dat de last die de Regeling voor hem tot gevolg heeft, buitensporig is. Appellant heeft onvoldoende inzicht geboden in zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden. Uit de overgelegde gegevens kan volgens verweerder niet beoordeeld worden of de investeringen betrekking hebben op de voorgenomen groei van het bedrijf die door de Regeling wordt getroffen en of de continuïteit van het bedrijf ernstig wordt bedreigd. Verweerder ziet op grond van het voorgaande geen aanleiding voor het aannemen van een individuele buitensporige last. Ook ziet verweerder geen reden om gebruik te maken van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet opgenomen discretionaire bevoegdheid om (gedeeltelijk) ontheffing te verlenen van de verplichting tot het betalen van de opgelegde geldsom.
Het beroep

In beroep betoogt appellant dat verweerder onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de door hem in bezwaar genoemde bijzondere omstandigheden. Appellant betoogt dat de door hem genoemde omstandigheden hebben gemaakt dat hij zijn uitbreidingsplannen op de peildatum nog niet had afgerond. Als deze omstandigheden zich niet zouden hebben voorgedaan, was er voor hem dan ook geen probleem geweest. Het opleggen van een hoge geldsom is daarom volgens appellant in het licht van die omstandigheden onevenredig. Appellant wijst voorts op de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, waarin volgens hem een individuele buitensporige last is aangenomen in een vergelijkbare situatie. Verder waren volgens appellant, anders dan verweerder stelt, de investeringen op het moment dat hij tijdelijk arbeidsongeschikt werd als gevolg van het breken van zijn enkel, al aangegaan en beschikte hij al over de benodigde vergunningen. Ter onderbouwing van zijn stelling dat de last die de Regeling voor hem tot gevolg heeft buitensporig is, heeft hij een financieel rapport van 20 juli 2018 en een accountantsverklaring van 4 juni 2019 overgelegd.

5.1.

Het College begrijpt het betoog van appellant aldus dat hij zowel een beroep doet op artikel 1 van Pro het EP als op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.

5.2.

Uit de verleende Nbw-vergunning volgt dat appellant voornemens was om zijn bedrijf uit te breiden naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Uit de gecombineerde opgave van 2013 volgt dat appellant op 1 april 2013, daarmee voor de realisatie van de uitbreiding, 143 melkkoeien en 122 stuks jongvee had. Op de referentiedatum, 2 juli 2015, had appellant 166 melkkoeien en 153 stuks jongvee. Hieruit volgt dat appellant zijn beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet geheel gerealiseerd had.
Individuele buitensporige last

5.3.

Bij de vraag of het besluit daarmee in strijd met artikel 1 van Pro het EP is vastgesteld, dient beoordeeld te worden of de uitvoering van de Regeling heeft geleid tot een individuele buitensporige last voor appellant. Bij de beoordeling of de last voor appellant buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. De bewijslast dat sprake is van een buitensporige last rust op appellant. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden (zie de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:281).

5.4.

Het College is van oordeel dat appellant niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de last die hij als gevolg van de Regeling te dragen heeft buitensporig is. Uit het door appellant overlegde financiële rapport van 20 juli 2018 en de accountantsrapportage van 4 juni 2019, beide opgesteld door Accon AVM, blijkt niet welke gevolgen die last, bestaande uit het niet geheel kunnen realiseren van de beoogde uitbreiding en de opgelegde heffing van € 1.906,00, voor het bedrijf heeft gehad. Dit maakt dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissing dient te dragen en dat hij de nadelige gevolgen van deze beslissing niet kan afwentelen. De verwijzing van appellant naar de uitspraak van 9 januari 2019 kan hem voorts niet baten aangezien in de situatie zoals aan de orde in die uitspraak wel sprake was van een zware financiële last, zodat aanleiding bestond om tevens te beoordelen of de door de melkveehouder aangedragen omstandigheden maakten dat hij zich van andere melkveehouders onderscheidt. In het geval van appellant bestaat daartoe geen grond nu niet gebleken is dat sprake is van een zware financiële last als gevolg van de Regeling. In het geval van appellant weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking dan ook zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP, zodat het betoog niet slaagt.
hardheidsclausule

5.5.

Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het desbetreffende geval onevenredige gevolgen met zich brengt. Het College is van oordeel dat daarvan in dit geval geen sprake is. Daarbij is van belang dat appellant weliswaar door de ziekte van zijn vrouw en haar overlijden in 2011 een moeilijke periode heeft moeten doormaken waarbij er geen ruimte bestond om aan uitbreiding van het bedrijf te werken, maar uiteindelijk is appellant pas in 2014 overgegaan tot het realiseren van zijn plannen. Dat appellant in 2014 ook nog deels arbeidsongeschikt is geweest als gevolg van het breken van zijn enkel, doet daar niet aan af. Ook heeft appellant een deel van de door hem beoogde groei wel kunnen realiseren en is de opgelegde heffing van € 1.906,00 beperkt, gelet op de omvang van het bedrijf. In de door appellant aangedragen omstandigheden heeft verweerder dan ook geen aanleiding hoeven zien om de hardheidsclausule toe te passen.
Het betoog slaagt niet.

Redelijke termijn

6. Over het verzoek van appellant om toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van de bezwaren ten hoogste een half jaar en de behandeling van de beroepen ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

6.1.

Verweerder heeft het bezwaarschrift van appellant ontvangen op 7 maart 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is voor appellant de termijn van twee jaar met meer dan zes en minder dan twaalf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan appellant toe te kennen bedrag € 1.000,00.

6.2.

De behandeling van het bezwaar heeft 16 maanden in beslag genomen en daarmee is de termijn met 10 maanden overschreden. De behandeling van het beroep is aangevangen op 15 augustus 2019 en heeft met het doen van deze uitspraak 19 maanden geduurd. Daarmee is de termijn met één maand overschreden. Omdat de overschrijding zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zal het College verweerder en de Staat naar evenredigheid veroordelen tot de door hen te vergoeden immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor de berekening daarvan wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. Van de overschrijding is na afronden een periode van één maand toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 10 maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – één maand – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 909,10 (10/11 x € 1.000,00) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling aan appellant van een bedrag van € 90,90 (1/11 x €1.000,00) aan immateriële schade.

Slotsom

7. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten voor het indienen van het beroep bestaat daarmee geen aanleiding. Wel ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellant in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 267,00 (1 punt voor het indienen van een het verzoekschrift met een waarde per punt van € 534,00 en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep ongegrond;

- veroordeelt verweerder om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 909,10 te betalen;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 90,90 te betalen;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 133,50;

- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 133,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.