Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/329
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 december 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam], [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.L. Baar),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs en mr. R. van de Pol),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder appellante een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van het Besluit houders van dieren.
Bij besluit van 21 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Bij besluit van 26 maart 2020 (het invorderingsbesluit) heeft verweerder medegedeeld dat niet is voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom en dat daarom een verbeurde dwangsom van in totaal € 5.000,- van appellante wordt ingevorderd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Op 5 december 2018 en 14 februari 2019 hebben twee inspecteurs en een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het bedrijf van appellante bezocht. Tijdens de controle hebben de toezichthouders geconstateerd dat appellante overtredingen beging van de wetgeving waaraan houders van dieren zich moeten houden. In het primaire besluit wordt appellante nog verweten zowel artikel 1.7, onder e alsmede artikel 2.4 lid 7 van het Besluit houders van dieren (Besluit) te hebben overtreden. In de beslissing op bezwaar wordt haar alleen een overtreding van artikel 1.7, onder e van het Besluit verweten. Artikel 1.7 onder e van het Besluit bepaalt dat degene die een dier houdt er voor moet zorgen dat een dier een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier.
1.2
In de brief van 14 maart 2019 heeft verweerder aan appellante haar voornemen kenbaar gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen met als doel de vastgestelde overtredingen van het Besluit op te heffen en opgeheven te houden, als de geconstateerde overtredingen niet binnen twee weken zouden zijn opgeheven. Appellante heeft over dit voornemen een zienswijze ingediend.
1.3
De toezichthouders hebben een hercontrole uitgevoerd op het bedrijf van appellante. Tijdens deze controle hebben de toezichthouders vastgesteld dat appellante twee van de zes overtredingen die waren geconstateerd niet heeft opgeheven. Deze bevindingen zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 17 mei 2019. In de bijlage bij deze uitspraak zijn de constateringen van de toezichthouders weergegeven, voor zover relevant voor deze uitspraak.
Besluiten van verweerder
2.1
Verweerder heeft bij het primaire besluit van 14 juni 2019 aan appellante een last onder dwangsom opgelegd. Deze last houdt in dat appellante twee weken de tijd heeft om de begane overtredingen op te heffen door maatregelen te nemen. De volgende maatregelen zijn aan appellante opgelegd:
Maatregel 1:
“Zorg ervoor dat een dier een voor dat dier toereikende hoeveelheid
gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt
toegediend.
Toelichting:
Op 10 mei 2019 bleek dat de onderste laag van het voer voor het 1e hok
bij de kalveren bruin verkleurd was en stonk. Verder kwam er vocht (zeer
waarschijnlijk urine) vanuit het hok onder de keerplank van het voerhek in
het voer terecht. Hierdoor was dit voer ongeschikt om aan runderen te
vervoederen. Ook het voer in de voergoot van het 3e hok was niet
geschikt om aan runderen te vervoederen.
In het 3e hok lag in de voergoot voor dit hok een bruine, kleverige smurrie
met hierop enkele aardappelen. Dit voer was nat, plakkerig en rot. En
daarmee ongeschikt om aan runderen te vervoederen.
Ook liepen er op verschillende plaatsen op de voergang van de stal in en
op het voer kippen. Uitwerpselen van kippen lagen daardoor op en tussen
het voer van de runderen. Hierdoor kan de Salmonella bacterie
overgedragen worden en ziekteverschijnselen veroorzaken bij de runderen
veroorzaken. Dit voer was daardoor niet geschikt om te vervoederen.
Daardoor overtrad u artikel 1.7, onder e, van het Besluit houders van
dieren. Op grond van dit artikel moet u er zorg voor dragen dat een dier
een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de
leeftijd geschikt voer krijgt toegediend.
Uit de bevindingen van de inspecteurs van de NVWA blijkt dat dit niet het
geval was. Daardoor voldeed u niet aan deze verplichting.
U moet ervoor zorgen dat het voer dat u uw dieren voert niet bruin
verkleurd is, vochtig wordt en stinkt. Het voer mag niet nat, plakkerig en
rot zijn en dient vrij te zijn van kippenuitwerpselen.
Daarnaast moet u er blijvend voor zorgen dat alle dieren op uw bedrijf,
ongeacht de stal of het hok waarin zij verblijven, voorzien zijn van een
toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voer.”
Maatregel 2:
“Zorg ervoor dat het toegediende voer en drinken alsmede de wijze
van toediening het dier geen onnodig lijden of letsel toe brengen.”
Daarnaast houdt de last onder dwangsom in dat appellante de overtredingen opgeheven moet houden gedurende een termijn van twee jaar vanaf de dagtekening van het primaire besluit. Appellante verbeurt een dwangsom van € 5.000,- per overtreding die niet wordt opgeheven en opgeheven wordt gehouden, met een maximaal bedrag van € 25.000,-.
2.2
Verweerder heeft het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit in het bestreden besluit gegrond verklaard. Hij heeft maatregel 1 gehandhaafd, onder verwijzing naar de controles van de toezichthouders waaruit volgt dat het voer dat appellante aanbiedt aan haar runderen niet geheel geschikt is voor de dieren. Voer dat beschimmeld is, rot is, vermengd is met vocht dat waarschijnlijk urine is en waarin kippenuitwerpselen tussen liggen, is niet geschikt voer om de runderen mee te vervoederen. Verweerder komt daarom tot het oordeel dat sprake is van een overtreding van artikel 1.7, onderdeel e, van het Besluit en dat maatregel 1 terecht is opgelegd. Over maatregel 2 komt verweerder tot de conclusie dat deze onterecht is opgelegd, omdat deze nauw samenhangt met een maatregel uit een eerdere last onder dwangsom.
2.3
Verweerder heeft in het invorderingsbesluit aan appellante medegedeeld dat op 15 januari 2020 is geconstateerd dat appellante niet heeft voldaan aan de last onder dwangsom, dat daarom een dwangsom van € 5.000,- is verbeurd en dat verweerder dit bedrag invordert. Uit het invorderingsbesluit volgt dat de volgende overtreding is geconstateerd:
“Op 15 januari 2020 zagen de inspecteurs 10 tot 15 kippen loslopen in de
ligboxenstal. De inspecteurs zagen dat het voor de runderen aangeboden
voer bezoedeld was met zowel verse als oude kippenmest. Dit voer was
daardoor niet geschikt om aan de runderen te voeren.”
Beroepsgronden
4.1
Appellante betwist allereerst dat sprake is van een overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 16 november 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:473) betoogt appellante dat de vermeende overtredingen zien op de wijze waarop het voer wordt aangeboden, maar dat dit geen overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit is. Dit artikel ziet volgens appellante op het toegediende voer zelf, maar niet op de wijze van aanbieding van het voer aan de dieren. Uit de rapporten van bevindingen blijkt nergens dat het toegediende voer zelf gebrekkig is of dat de dieren onvoldoende hoeveelheid voer kregen. Appellante wijst in dat verband naar de uitspraak van het College van 28 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:219), waaruit volgt dat geconcludeerd kan worden dat sprake is van een overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit als wordt geconstateerd dat de dieren geheel geen toegang hadden tot voer, de dieren niet herkauwden en meteen al het voer opaten zodra dit werd aangeboden. In het geval van appellante zijn dergelijke omstandigheden niet geconstateerd. Ook het aanwezig hebben van kippen levert geen overtreding op van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit. Er bestaat geen verbod om runderen en kippen samen te houden. Dat de toezichthoudend dierenarts heeft gezien dat er kippenontlasting op het voer aanwezig was, maakt het voer ook niet direct ongeschikt als voedingsbron. Runderen die buiten lopen eten immers ook gras waarop ontlasting van diverse vogels kan zitten. Als de aanwezigheid van kippenontlasting al problematisch zou zijn, dan is niet vastgesteld dat dit dusdanig veel was dat niet meer kan worden gesproken van een toereikende hoeveelheid gezond voer.
4.2
Daarnaast voert appellante aan dat de last onder dwangsom te algemeen, onduidelijk en onbepaald is geformuleerd. Het bestreden besluit maakt niet duidelijk of de opgelegde maatregel voor maar voor een deel of voor alle runderen geldt. Zij wijst in dat verband op de uitspraak van het College van 28 mei 2019 (hiervoor aangehaald) waarin het College een maatregel onvoldoende duidelijk en concreet achtte nu die maatregel zag op alle runderen, terwijl de overtreding slechts was geconstateerd bij een deel van die runderen. Het is voor haar onduidelijk of de maatregel ook geldt voor de runderen die uitloop naar buiten hebben en daar gras eten. Verder is het voor appellante ook niet duidelijk of enkel de aanbiedingswijze van het voer moet worden aangepast, of dat ook het voer zelf en de hoeveelheid daarvan niet voldoet.
4.3
Verder betoogt appellante dat het invorderingsbesluit moet worden vernietigd. Omdat de enkele aanwezigheid van kippen geen overtreding oplevert van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit kan het bestreden besluit, en daarmee ook het invorderingsbesluit, geen standhouden. Zou het bestreden besluit toch wel standhouden, dan volgt uit het rapport van bevindingen van 29 januari 2020, van het bezoek van 15 januari 2020, vooral dat het bedrijf van appellante te weinig maatregelen zou nemen om salmonellabesmettingen te voorkomen. Daaruit blijkt niet dat het aangeboden voer zelf onvoldoende van kwaliteit of kwantiteit was. Er kan dus niet worden gezegd dat op 15 januari 2020 sprake was van een herhaling van de overtreding, zodat ten onrechte een invorderingsbesluit is genomen.
4.4
Tot slot heeft appellante ter zitting een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overtreding van de redelijke termijn.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit. Hij acht het voer dat appellante aan haar dieren toedient ongezond en ongeschikt, omdat het aangeboden voer bruin verkleurd en stinkend was. Daarnaast was het voer vermengd met urine en kippenuitwerpselen. De vergelijking met de uitspraak van 16 november 2017, waar appellante naar verwijst, gaat niet op omdat die zaak ziet op de wijze van toediening van voer (op een vuile vloer). Verweerder benadrukt verder dat zij appellante dus verwijt niet dat zij onvoldoende voer geeft, dat haar dieren niet gezond zijn, of dat zij door het houden van kippen bij de runderen artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit overtreedt. Het gaat er in deze zaak om dat het aangeboden voer zelf niet gezond en niet geschikt was. Verweerder heeft daarom terecht geconcludeerd dat appellante artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit heeft overtreden en dat verweerder een last onder dwangsom mocht opleggen.
5.2
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de last voldoende bepaald was. Het is voor appellante volkomen duidelijk wat verweerder op basis van deze last van haar verwachtte. Verweerder wijst in dat verband op de te nemen maatregel en de toelichting, waaruit volgt om welke gedraging het gaat, welke wetsbepaling is overtreden en een beschrijving van de te nemen maatregelen. Voor een houder van dieren is het volgens verweerder volkomen helder wat er moet gebeuren.
5.3
Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante een dwangsom heeft verbeurd omdat zij zich niet heeft gehouden aan de last onder dwangsom, omdat zij haar dieren heeft gevoerd met voer dat kippenuitwerpselen bevat. Voer dat kippenmest bevat is geen gezond en geschikt voer in de zin van het Besluit. Dit blijkt allereerst uit het rapport van bevindingen van 29 januari 2020, waaruit volgt dat de toezichthoudend dierenarts de toezichthouders erop wijst dat verontreiniging van diervoeders met kippenmest een gevaar op kan leveren voor de gezondheid en het welzijn van de runderen onder andere wegens gevaar op besmetting met Salmonella. Verder blijkt uit de website van de Gezondheidsdienst voor dieren ook dat voer met daarin kippenmest niet gezond is voor runderen.
Beoordeling
6.1
Het College stelt voorop dat het beroep van appellante gericht tegen het bestreden besluit ook betrekking heeft op het invorderingsbesluit, gelet op wat in artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald.
Overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit?
6.2
Het College oordeelt dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit. In het primaire besluit heeft verweerder aangegeven dat sprake is van een overtreding van het voorgaande artikel, omdat het voer niet gezond en niet geschikt was om te vervoederen. Ook in beroep heeft verweerder benadrukt dat sprake is van een overtreding omdat het voer bruin verkleurd en stinkend was en dat het voer was vermengd met urine en kippenuitwerpselen. Anders dan appellante aanvoert, ziet de overtreding dus niet op de wijze van aanbieden van het voedsel, maar op de kwaliteit van het toegediende voedsel. Het College is het met verweerder eens dat daardoor sprake is van een andere situatie dan in de uitspraak van het College van 16 november 2017, omdat het daar ging om een overtreding vanwege het aanbieden van voer op een vervuilde vloer. Evenmin ziet de overtreding op het bij elkaar houden van kippen en runderen. Uit de besluiten van verweerder volgt namelijk dat het gaat om de kippenmest die op het voer is aangetroffen, waardoor dit voedsel niet meer geschikt is voor vervoedering. Appellante voert op dit punt aan dat verweerder niet heeft overzocht of de hoeveelheid kippenmest op het voer dusdanig veel is dat niet meer kan worden gesproken van gezond voedsel. Daar komt bij dat runderen in de weide ook gras eten waar mogelijk vogeluitwerpselen op zit. Appellante gaat daarbij echter voorbij aan de constatering van de dierenarts dat het voer door de aanwezigheid van de kippenmest schadelijk is voor de runderen en daarom niet meer geschikt is om aan de dieren te vervoederen. Het College is van oordeel dat verweerder dit dan ook terecht als overtreding heeft mogen aanmerken. Dit betekent dat verweerder bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen aan appellante.
Last te algemeen en onvoldoende concreet?
6.3
Het College komt tot het oordeel dat verweerder een last heeft opgelegd die te algemeen en onvoldoende concreet is. De last onder dwangsom is gebaseerd op het rapport van bevindingen van 17 mei 2019 ( weergave voor zover relevant in de bijlage bij deze uitspraak). In dit rapport worden overtredingen van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit (namelijk het aanbieden van niet gezond en niet geschikt voedsel) enkel geconstateerd in hok 1 en hok 3. Maar verweerder heeft aan appellante onder meer de last opgelegd dat zij er blijvend voor moet zorgen dat alle dieren op haar bedrijf, ongeacht de stal of het hok waarin zij verblijven, voorzien zijn van een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voer. Daarmee gaat de opgelegde last verder dan noodzakelijk om de geconstateerde overtredingen ongedaan te maken en in de toekomst te voorkomen. De last ziet nu namelijk ook op de runderen aan de andere kant van de stal, in hokken waar geen overtredingen zijn geconstateerd, en ook op de schapen die appellante houdt in een andere stal waar de toezichthouders evenmin overtredingen hebben geconstateerd. Op de zitting heeft verweerder hierover toegelicht dat de last is opgelegd voor alle dieren op het gehele bedrijf, ongeacht de stal of het hok waarin zij verblijven, omdat alle runderen toegang hebben tot de voergang waar voer ligt dat met kippenmest is besmeurd en omdat hij al een uitgebreide historie heeft met appellante en deze overtreding al eerder op verschillende plaatsen heeft geconstateerd. Verweerder heeft daarom besloten de last te laten gelden voor alle ruimtes waar dieren voedsel tot zich kunnen nemen. Maar dit alles volgt niet uit het dwangsombesluit zelf. Verweerder heeft op de zitting ook erkend dat dit niet in de last onder dwangsom staat. Volgens verweerder zou het voor een veehouder zoals appellante, met haar kennis en wetenschap, duidelijk moeten zijn hoe zij aan de last kan voldoen en zou zij er ook verstandig aan doen om al haar dieren geen ongezond voedsel te geven als een dergelijke last is opgelegd. Dit doet er echter niet aan af dat de last die verweerder heeft opgelegd, verder gaat dan noodzakelijk zoals hiervoor al is overwogen. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit op dit punt moet worden vernietigd.
Gevolgen voor het invorderingsbesluit
6.4
Omdat de last daarmee komt te vervallen, betekent dit ook dat niet langer sprake is van een verbeurde dwangsom. Om die reden zal het College ook het invorderingsbesluit vernietigen.
Redelijke termijn
7.1
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Voor de verdeling van de schadevergoedingsplicht geldt dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 24 juli 2019 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 3 maanden, 4 weken en 2 dagen overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding.
7.2
Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten 6 maanden en 4 weken – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 1 jaar, 8 maanden en 1 week – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 1 maand toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 1 maand – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel –3 maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 100,- (1/5 x € 500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 400,- (4/5 x € 500,-) aan appellante.
Slotsom
8.1
Het beroep is gegrond. Het College vernietigt daarom het bestreden besluit en herroept het primaire besluit en het invorderingsbesluit. Concreet betekent dit voor appellante dat de dwangsom die ten grondslag is gelegd aan het invorderingsbesluit niet verbeurd is. Voor zover zij deze dwangsom van € 5.000,- betaald heeft, dient zij dit betaalde bedrag terug te krijgen.
8.2
Het College zal verweerder veroordelen tot vergoeding van het griffierecht en de door appellante gemaakte proceskosten in beroep. Het College stelt deze proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). Ook ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van een het verzoekschrift met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag. Dit betekent dat verweerder in totaal € 1.683,- en de Staat in totaal € 187,- aan proceskostenvergoeding dient te betalen aan appellante.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- vernietigt het invorderingsbesluit;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 400,‑;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 100,-;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van het door appellante betaalde griffierecht van € 354,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 187,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.683,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.C. Stoové en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 december 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.