Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1374
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: C. Zieleman en mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 6 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 december 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf en manege. Appellante is medio 2012 gestart met de voorbereiding voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal voor 100 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Medio 2014 is zij begonnen met de bouw van de ligboxenstal. Op 4 februari 2015 heeft appellante de ligboxenstal in gebruik genomen.
2.2
Appellante heeft op 23 mei 2012 een financieringsovereenkomst gesloten met de bank voor een bedrag van € 310.000,-. Op 9 april 2013 heeft appellante een orderbevestiging ter hoogte van € 187.500,- ontvangen voor de bouw van de ligboxenstal. Appellante heeft in 2015 een melkrobot aangeschaft voor € 18.000,-.
2.3
Bij besluit van 9 december 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal verleend. Dat besluit is op 23 december 2014 onherroepelijk geworden. Op 13 februari 2014 is door de provincie Noord-Holland aan appellante medegedeeld dat voor de wijziging van haar bedrijf geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) noodzakelijk is. Appellante heeft op 26 maart 2014 een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit voor het houden van 100 melkkoeien en 60 stuks jongvee. Bij besluit van 18 november 2014, dat op 17 maart 2016 onherroepelijk is geworden, is aan appellante een omgevingsvergunning (bouwen) voor het vernieuwen van bedrijfsgebouwen verleend.
2.4
Op 1 april 2012 hield appellante blijkens de gecombineerde opgave 2012 op haar bedrijf 32 melk- en kalfkoeien en 17 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 41 melk- en kalfkoeien en 32 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft in het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.923 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft in het bestreden besluit het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante verhoogd vastgesteld op 2.071 kg. Hij is daarbij uitgegaan van een hogere melkproductie in 2015.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat in 2012 plannen zijn ontstaan voor uitbreiding omdat de oude grupstal niet meer voldeed aan de milieutechnische regelgeving en de eisen van de melkfabriek. Appellante wilde een nieuwe ligboxenstal bouwen. Daarnaast was uitbreiding noodzakelijk met het oog op bedrijfsopvolging door [naam 2] en [naam 3] en om het bedrijf rendabel te houden. In 2020 hebben zij het bedrijf overgenomen. Appellante stelt dat voor haar niet voorzienbaar was dat na afschaffing van het melkquotum het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd. Doordat de buurman bezwaar heeft gemaakt tegen de bouw van de nieuwe stal is de bouw vertraagd en had appellante niet genoeg koeien op de peildatum. Appellante stelt dat haar financiële situatie zeer nijpend is en heeft ter onderbouwing van haar financiële last een rapportage van WEA accountants en adviseurs (WEA) van 5 maart 2018 overgelegd.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft gekozen voor uitbreiding om bedrijfsopvolging mogelijk te maken. Volgens verweerder is echter niet aangetoond dat de door appellante gewenste schaalvergroting van deze omvang (van 32 melk- en kalfkoeien naar 100 melk- en kalfkoeien) noodzakelijk was. Verweerder merkt op dat appellante al sinds 2003 uit 3 maten bestond, waardoor er vanaf dat moment al twee inkomens uit het bedrijf gehaald moesten worden. De keuze van appellante om de veestapel geleidelijk te laten groeien met eigen aanwas en de omstandigheid dat de uitbreiding op de peildatum nog niet geheel was gerealiseerd valt onder het ondernemersrisico van appellante. Onder verwijzing naar de rechtspraak van het College (onder meer de uitspraak van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:291) stelt verweerder dat een vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunningen, ook wanneer de vergunningsprocedure is vertraagd door omstandigheden waarop appellante geen invloed had, voor rekening en risico van appellante komt. Verweerder acht de investeringen in de uitbreiding gezien het tijdstip waarop deze beslissing is genomen niet navolgbaar. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt dat betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van WEA) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 100 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 2.071 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (41 melk- en kalfkoeien en 32 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband stelt het College vast dat appellante vanaf april 2013 heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe ligboxenstal in verband met de uitbreiding van 35 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee naar 100 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. De bouw daarvan is vervolgens medio 2014 gestart en de stal is in februari 2015 in gebruik genomen. In 2015 heeft appellante ook een melkrobot aangeschaft. Gezien het tijdstip waarop deze investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat, zoals appellante heeft aangevoerd, de uitvoering van haar uitbreidingsplannen vertraging heeft opgelopen omdat haar buurman bezwaar heeft gemaakt tegen de aan haar verleende omgevingsvergunning voor de ligboxenstal, maakt dat niet anders. Een eventuele vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunning komt voor rekening en risico van de ondernemer. Daarbij is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de gedane investeringen niet gebleken. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de naar het College wel wil aannemen noodzakelijke nieuwbouw van de stal met zich heeft gebracht dat ook een (aanzienlijke) uitbreiding noodzakelijk was. Dat appellante wilde uitbreiden omdat hij in de toekomst met het bedrijf in een inkomen voor twee gezinnen wilde voorzien is een ondernemerskeuze en maakt evenmin dat sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak voor uitbreiding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf januari 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen