Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/241
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam 1] handelend onder de naam Landbouwbedrijf [naam 2], te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen)
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 13 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant heeft een melkveehouderij. Volgens de gecombineerde opgave hield appellant op 1 april 2011 131 melk- en kalfkoeien en 123 stuks jongvee, op 1 april 2012 139 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee en op 1 april 2014 147 melk- en kalfkoeien en 131 stuks jongvee op zijn bedrijf.
2.2
In 2012 heeft appellant een nieuwe ligboxenstal gebouwd en een tweetal sleufsilo’s aangelegd voor de opslag van voer. Hiervoor heeft appellant op 28 maart 2012, respectievelijk op 20 augustus 2012 een aanneemovereenkomst gesloten voor € 859.707,- en € 72.750,-. Op 23 april 2012 is appellant een lening aangegaan voor een bedrag van € 1.175.000,- bedoeld voor de financiering van een nieuwe melkveestal en andere activa op zijn bedrijf.
Op 8 april 2015 heeft appellant een overeenkomst gesloten die behelst dat aan hem in september – oktober 2015 50 á 60 stuks jongvee worden geleverd voor een gemiddelde prijs van € 450,- per dier. Appellant heeft voorts in 2015 een overeenkomst gesloten waarbij hij zijn mestverwerkingsplicht voor 2015 voor 6.500 kg fosfaat overdraagt tegen betaling van € 1,50 per kg fosfaat. Op 3 september 2015 heeft appellant een perceel akkerbouwland gekocht voor een bedrag van € 255.000,-.
2.3
Naar niet wordt bestreden heeft appellant op 15 juni 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het houden van 250 melk- en kalfkoeien en 199 stuks jongvee. Deze vergunning is op 19 oktober 2016 aan appellant verleend.
2.4
Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant 179 melk- en kalfkoeien en 165 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 10.370 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellant voert in beroep, samengevat, aan dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten, dan wel dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Deze gronden kunnen, anders dan verweerder meent, bij wege van exceptieve toetsing aan de orde komen. Daarnaast voert appellant aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er geen sprake is van strijdigheid met artikel 1 van Pro het EP, omdat er in zijn geval geen sprake zou zijn van een individuele en disproportionele last. Er is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Appellant wijst er op dat hij fors in zijn melkveebedrijf heeft geïnvesteerd. Doordat er op 2 juli 2015 te weinig dieren op zijn bedrijf aanwezig waren, heeft hij onvoldoende fosfaatrechten gekregen voor het beoogde aantal melkkoeien. Zijn melkveebedrijf ondervindt daardoor een groot financieel nadeel.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet tevens aan eisen van artikel 5 van Pro de Nitraatrichtlijn. Anders dan appellant stelt, is er sprake van overschrijding van het mestproductieplafond en rechtvaardigt dit volgens verweerder de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Verweerder verwijst daarbij naar uitspraken van het College op dit punt. Van ongeoorloofde staatssteun is volgens verweerder evenmin sprake. De Europese Commissie heeft met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 namelijk onvoorwaardelijk goedkeuring verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel
107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het College heeft voorts bij uitspraak van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:619) bevestigd dat er geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun.
Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder is van mening dat appellant door uit te breiden een groot risico heeft genomen. Verweerder benadrukt in dit verband dat op het moment dat appellant ervoor koos om uit te breiden, het einde van het melkquotum steeds dichterbij kwam en nadere productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de investeringen gelet op met moment waarop die zijn gedaan niet navolgbaar zijn. Verweerder wijst er voorts op dat appellant pas na de peildatum, op 19 oktober 2016, een gewijzigde omgevingsvergunning heeft gekregen voor het houden van 250 melk- en kalfkoeien en 199 stuks jongvee. Dat is een omstandigheid die volgens verweerder voor rekening van appellant moet komen. Voorts is de noodzaak om uit te breiden niet aangetoond en doen zich in het geval van appellant geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De uitbreiding die appellant voor ogen stond heeft hij bovendien grotendeels gerealiseerd. Van een motiveringsgebrek is volgens verweerder geen sprake.
5.2
Ambtshalve stelt verweerder nog vast dat appellant op 2 juli 2015 1 stuk jongvee (diercategorie 102) heeft afgevoerd dat ten onrechte niet is betrokken bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Hiermee rekening houdend komt appellant volgens verweerder 10.391 kg fosfaatrecht toe. Verweerder verwijst hiervoor naar de bij het verweerschrift gevoegde berekening en verzoekt het College het fosfaatrecht van appellant aldus vast te stellen.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld de uitspraken van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
6.2
Voor zover appellant bedoelt te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP, faalt dit betoog ook. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellant is de last, die in 6.3.2 is beschreven, niet goed te bepalen nu hij niet heeft toegelicht wat de omvang is van de veestapel bij door hem beoogde bedrijfsvoering. Desalniettemin is niet onaannemelijk dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, zeker als veronderstellenderwijs wordt uitgegaan van het in oktober 2016 vergunde veebestand, een verschil van 71 melkkoeien en 34 stuks jongvee. Maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
In dat verband is van belang dat appellant, alhoewel hij al in een vroegtijdig stadium (in 2012) heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe melkveestal, niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij – gelet daarop – door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel buitensporig wordt geraakt. Bovendien heeft hij pas in april 2015, toen het melkquotum verviel, geïnvesteerd in de aankoop van jongvee, met als gevolg dat hij op de peildatum zijn stal niet volledig benutte. Het had voor melkveehouders echter al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Niet is gebleken van bedrijfseconomische redenen waarom appellant pas zo laat zijn uitbreiding is gaan realiseren. Door te wachten met de verdere uitbreiding van de veestapel tot april 2015 heeft appellant meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s genomen. Het College acht deze ondernemerskeuze van appellant – daargelaten dat appellant op de peildatum nog niet beschikte over de noodzakelijke omgevingsvergunning – niet navolgbaar. Verder stelt het College vast dat appellant, gelet op de omvang van de veestapel in 2011 (131 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee) op de peildatum een deel van de uitbreiding wel reeds had gerealiseerd en daarvoor ook fosfaatrechten toegekend heeft gekregen.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Gelet op hetgeen verweerder heeft opgemerkt over de te hanteren dieraantallen, zoals onder 5.2 is weergegeven, dient geconcludeerd te worden dat bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellant is uitgegaan van onjuiste dieraantallen. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw genomen.
Slotsom
7.1
Het beroep is, gelet op hetgeen is overwogen onder 6.4, gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op 10.391 kg.
7.2
Omdat het College het beroep gegrond verklaart, bepaalt het College dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
7.3
Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 10.391 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2020.
w.g. J.L. Verbeek w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen