ECLI:NL:CBB:2020:711

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/315

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 oktober 2020 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. P. Stehouwer),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland).

Procesverloop

Bij besluiten van 8 februari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder appellante ten aanzien van haar bedrijven met UBN [… 1] en UBN [… 2] een verbod opgelegd om runderen aan en af te voeren of te verhandelen. Deze besluiten zijn genomen op grond van de Regeling identificatie en registratie van dieren (Regeling I&R).

Bij besluit van 21 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift en een nadere reactie ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2020.

Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen
[naam 3] en [naam 4] .

Overwegingen

1.1

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.2

Bij een administratieve controle aan de hand van de melkproductiegegevens en eventuele kalfdata van de bedrijven van appellante is door verweerder vastgesteld dat appellante vaarzen heeft staan die ouder zijn dan 27 maanden en volgens het Identificatie- & Registratiesysteem (I&R-systeem) niet hebben gekalfd. Verweerder heeft tevens vastgesteld dat appellante runderen melkt en heeft geïnsemineerd, waarbij in het I&R-systeem geen nakomeling dan wel doodgeboorte is geregistreerd.

1.3

Op grond van deze bevindingen heeft verweerder in de primaire besluiten geconcludeerd dat appellante de Regeling I&R overtreedt, omdat ten aanzien van genoemde runderen in het I&R-systeem geen nakomelingen dan wel doodgeboorten zijn geregistreerd. Verweerder heeft appellante daarom bij deze besluiten ten aanzien van de daarbij onderscheiden bedrijven als maatregel het verbod opgelegd om runderen aan en af te voeren, te vervoeren en te verhandelen (maatregel 1, hierna ook wel bedrijfsblokkade genoemd). Verweerder heeft appellante tevens het verbod opgelegd om op haar bedrijven aanwezige meerlingen, geboren tussen 1 januari 2017 en 1 januari 2018 te houden, te verhandelen of af te voeren (maatregel 2).

1.4

Bij afzonderlijke besluiten van 30 mei 2018 is maatregel 1 voor respectievelijk UBN [… 2] en UBN [… 1] opgeheven.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen maatregel 1 ongegrond verklaard. Maatregel 2 heeft daarbij en in het onderhavige beroep geen rol meer gespeeld. Waar in deze uitspraak sprake is van de primaire besluiten worden daarmee dus uitsluitend de besluiten van 8 februari 2018 voor zover hierbij maatregel 1 is opgelegd, bedoeld. Verweerder heeft in het bestreden besluit ten aanzien van UBN [… 1] vastgesteld dat bij de runderen met identificatiecode NL [… 3] , NL [… 4] en NL [… 5] geen doodgeboortes zijn gemeld. Verweerder heeft in het bestreden ten aanzien van UBN [… 2] vastgesteld dat een onjuiste nakomeling is geregistreerd onder het rund met identificatiecode [… 6] en een onjuist moederdier is geregistreerd bij het rund met identificatiecode [… 7] . De bedrijfsblokkades zijn volgens verweerder daarom terecht aan de bedrijven van appellante opgelegd.

3.1

Gelet op hetgeen het College hierna zal overwegen en beslissen, wordt hier volstaan met de weergave van de hierna volgende beroepsgronden van appellante.

3.2

Appellante heeft aangevoerd dat de door verweerder in het bestreden besluit genoemde en toegepaste Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Verordening nr. 1760/2000) en Verordening (EG) nr. 494/98 van de commissie van 27 februari 1998 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad wat de toepassing van de minimale administratieve sancties in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft (Verordening nr. 494/98) niet ten grondslag kunnen worden gelegd aan het primaire besluit, nu de verplichting tot het melden van een doodgeboorte niet voortvloeit uit deze regelgeving. Volgens appellante is er dan ook geen dwingendrechtelijke verplichting om in het geval van doodgeboorten een bedrijfsblokkade op te leggen. Appellante betoogt dat, anders dan verweerder stelt, moet worden aangesloten bij de uitspraak van het College van 24 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:188.

3.3

Appellante heeft voorts aangevoerd dat het opleggen van de bedrijfsblokkades disproportioneel en in strijd met het evenredigheidsbeginsel is. Volgens appellante schrijft de relevante Europese regelgeving niet dwingend voor dat in het geval van een minieme overtreding van de I&R-voorschriften, in dit geval respectievelijk recht gezette onjuistheden met betrekking tot de registratie van doodgeboren kalveren op het bedrijf met UBN [… 1] en een verschrijving in de identificatiecodes van de betreffende twee runderen op het bedrijf met UBN [… 2] , een bedrijfsblokkade voor alle op het bedrijf aanwezige dieren moet worden opgelegd. Zij wijst in dit verband op de uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:134.

4.1

Verweerder stelt dat op de houder van runderen de verplichting rust om een doodgeboorte bij een rund te melden. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze verplichting, anders dan het College heeft overwogen in de genoemde uitspraak van 24 maart 2020, valt onder de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 neergelegde registratieverplichting. Onder verwijzing naar de overwegingen 6, 10 en 14 van de considerans van Verordening nr. 1760/2000 voert verweerder hiertoe aan dat deze verordening als doelstelling de bescherming van de volksgezondheid en de gezondheid van dieren heeft. Dit betreft volgens verweerder niet uitsluitend dieren die de productiefase in gaan. Vanuit de bescherming van en monitoring op diergezondheid is de registratie van doodgeboren kalveren relevant. Verweerder wijst in dit verband op de besmettelijke dierziekte brucellose, die kan leiden tot een abortus bij drachtige dieren, en de met betrekking tot deze dierziekte in de Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE’s (Regeling besmettelijke dierziekten) neergelegde verplichtingen voor een houder van runderen. Verweerder stelt voorts dat de verplichting tot het melden van een doodgeboorte in de Regeling I&R is opgenomen ter verduidelijking van de registratieverplichting van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000. Verweerder wijst tot slot op de uitspraak van het College van 22 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:400, waaraan hij steun meent te kunnen ontlenen voor vorengenoemd standpunt.

4.2

Verweerder wijst op artikel 20, tweede lid, onderdeel f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98. Verweerder stelt dat deze bepalingen dwingend voorschrijven dat de verplaatsing van alle dieren in een geval als het onderhavige wordt beperkt, zodat verweerder de bedrijfsblokkades aan appellante moest opleggen.

5.1

Richtlijn 64/432/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (Richtlijn 64/432/EEG) luidt voor zover van belang als volgt:

“ Artikel 2
(…)
2. Bovendien gelden voor de toepassing van deze richtlijn de volgende definities:
(…)
b. slachtdieren: runderen (met inbegrip van de soorten Bison bison en Bubalus bubalus) en varkens die bestemd zijn om te worden geleid naar een slachthuis, dan wel naar een verzamelcentrum vanwaar ze nog uitsluitend naar een slachthuis mogen worden gebracht;
c. fok- en gebruiksdieren: ander dan de onder b) bedoelde runderen (met inbegrip van de soorten Bison bison en Bubalus bubalus) en varkens, waaronder fokdieren en dieren die bestemd zijn voor de melk- en vleesproductie of om als trekkracht of voor manifestaties of tentoonstellingen te worden gebruikt, met uitzondering van dieren die deelnemen aan culturele en sportieve manifestaties.

(…)

Artikel 14

(…)

3. De bevoegde autoriteit ziet erop toe dat de in lid 2 bedoelde verplichtingen ten minste het volgende omvatten:

(…)

C. Het gecomputeriseerde gegevensbestand dient minimaal de onderstaande informatie te behelzen:

1. Voor elk dier:

- de unieke identificatiecode of -codes, voor de gevallen bedoeld in artikel 4, lid 1, artikel 4 ter, artikel 4 quater, lid 1, en artikel 4 quinquies, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad,

- datum van de geboorte,

- geslacht,

- ras of kleed,

- identificatiecode van de moeder of, in het geval van een dier dat uit een derde land is ingevoerd, de door de lidstaat van bestemming overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1760/2000 aan het dier toegekende unieke identificatiecode van de individuele identificatiemiddelen,

- identificatienummer van het bedrijf waar het dier geboren is,

- identificatienummers van alle bedrijven waar het dier gehouden is en de data van alle verplaatsingen,

- datum van overlijden of slachting,

- het soort elektronisch identificatiemiddel, indien het dier daarvan is voorzien.

(…)”

5.2

Verordening nr. 1760/2000 luidt, voor zover belang, als volgt:

“Overwegende hetgeen volgt:

“(4) Als gevolg van de instabiliteit van de markt voor rundvlees en rundvleesproducten die door de crisis in verband met boviene spongiforme encefalopathie is ontstaan, is de transparantie wat betreft de omstandigheden van de productie en de afzet van deze producten, met name ten aanzien van de traceerbaarheid, verbeterd, wat een positief effect heeft gehad op de rundvleesconsumptie. Om het vertrouwen van de consument in rundvlees te behouden en te doen toenemen, en hem niet te misleiden dienen producten juist en duidelijk te worden geëtiketteerd.

(5) Te dien einde is het van wezenlijk belang te voorzien in een doeltreffende identificatie- en registratieregeling voor runderen in de productiefase, enerzijds, en in een op objectieve criteria gebaseerde specifieke communautaire etiketteringsregeling in de afzetfase, anderzijds.

(6) Als gevolg van de garanties die deze verbetering biedt, zal eveneens worden voldaan aan een aantal eisen van algemeen belang, zoals de bescherming van de volksgezondheid en van de gezondheid van dieren.

(…)

(10) Voor het beheer van bepaalde communautaire steunregelingen in de landbouwsector moeten bepaalde dieren individueel worden geïdentificeerd. De identificatie- en registratieregeling moet derhalve zijn afgestemd op de toepassing van die regelingen voor individuele identificatie en de controle daarop.

(…)

(14) Met het oog op snelle en accurate tracering van dieren voor de controles uit hoofde van de communautaire steunregelingen dient elke lidstaat een gecomputeriseerd nationaal gegevensbestand op te zetten waarin de identiteit van het dier, alle bedrijven op het grondgebied van de lidstaat en alle verplaatsingen van de dieren worden opgenomen, overeenkomstig Richtlijn 97/12/EG van de Raad van 17 maart 1997 tot wijziging en bijwerking van Richtlijn 64/432/EEG inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens, waarin de sanitaire vereisten met betrekking tot dit gegevensbestand duidelijk zijn aangegeven.

(…)

Titel I

Identificatie en registratie van runderen

(…)

Artikel 2
In deze titel wordt verstaan onder:
- ,,dier”: een rund als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder b) en c), van Richtlijn 64/432/EEG, met inbegrip van dieren die deelnemen aan culturele of sportieve evenementen,

- “bedrijf”: een op het grondgebied van een lidstaat gelegen inrichting, constructie of, in het geval van een boerderij in de open lucht, elke plaats waar dieren waarop deze verordening betrekking heeft, worden gehouden, opgefokt of verzorgd,
(…)

Artikel 7

1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:

- houdt een register bij,

- stelt de bevoegde autoriteit binnen een door de betrokken lidstaat vastgestelde maximumtermijn in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf, samen met de data waarop die gebeurtenissen hebben plaatsgevonden; die maximumtermijn bedraagt minstens drie en hoogstens zeven dagen na het voordoen van een van die gebeurtenissen;

(…)

Titel III

Gemeenschappelijke bepalingen

Artikel 22

1. De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de naleving van deze verordening te waarborgen.

(…)

Sancties die door de lidstaat worden opgelegd aan houders, marktdeelnemers of organisaties die rundvlees in de handel brengen, zijn doeltreffend, afschrikkend en evenredig.

(…)

2. Niettegenstaande lid 1 legt de bevoegde autoriteit een houder de volgende administratieve sancties op:

a) indien een of meer dieren op het bedrijf aan geen van de bepalingen van titel I voldoet: een beperking op de verplaatsing van alle dieren naar of vanuit het bedrijf van de betrokken houder;

(…)

c) indien op één bedrijf het aantal dieren ten aanzien waarvan niet volledig is voldaan aan de identificatie- en registratievereisten van titel I, meer dan 20% bedraagt: een onmiddellijke beperking op de verplaatsing van alle op dat bedrijf aanwezige dieren; (…)

f) indien een houder nalaat de geboorte of het overlijden van een dier overeenkomstig artikel 7, lid 1, tweede streepje aan de bevoegde autoriteit te melden, beperkt de bevoegde autoriteit de verplaatsing van dieren naar en vanuit dat bedrijf;

(…)

Artikel 24

1. Verordening (EG) nr. 820/97 wordt ingetrokken.

2. Verwijzingen naar Verordening (EG) nr. 820/97 gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening, volgens de concordantietabel in de bijlage.”

5.3

Verordening nr. 494/98 luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 1

1. Indien een of meer dieren van een bedrijf aan geen enkele bepaling van artikel 3 van Verordening (EG) nr. 820/97 voldoen, wordt de verplaatsing van alle dieren van en naar dat bedrijf beperkt.

(…)

Artikel 2

(…)

2. Indien op een bepaald bedrijf voor meer dan 20% van de dieren niet volledig aan de identificatie- en registratievoorschriften van Verordening (EG) nr. 820/97 is voldaan, wordt onverwijld een beperking op de verplaatsing van alle op het bedrijf aanwezige dieren opgelegd.

(…)

Artikel 4

(…)

2. Indien een houder de bevoegde autoriteit niet elke geboorte of sterfte van een dier meedeelt, zoals vereist op grond van artikel 7, lid, 1, tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 820/97, beperkt de bevoegde autoriteit de verplaatsing van dieren van en naar dat bedrijf.

(…)”

5.4

De Regeling I&R luidt, ten tijde van belang, voor zover relevant als volgt:

“Artikel 14

In deze paragraaf wordt verstaan onder:

(…)

f. doodgeboorte: de geboorte van een kalf na een draagtijd door de moeder van minimaal 7 maanden, waarbij het kalf op het moment van geboorte niet levend is, of niet levensvatbaar is en sterft voordat bij het kalf een merk is aangebracht.

(…)

Artikel 20

1. De termijn, bedoeld in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van Verordening 1760/2000, waarbinnen de houder de minister in kennis stelt van de in dat onderdeel bedoelde gegevens, bedraagt 3 werkdagen, te rekenen vanaf de dag na de dag waarop de gebeurtenis waarvan kennisgeving wordt gedaan, heeft plaatsgevonden.

(…)

3. Indien de in het eerste lid bedoelde kennisgeving betrekking heeft op de geboorte van een rund wordt tevens opgave gedaan van de in artikel 14, derde lid, onder C, punt 1, derde, vierde en vijfde gedachtestreepje, van richtlijn 64/432/EEG, bedoelde gegevens.

(…)

8. De houder stelt de minister in kennis van elke doodgeboorte, onder vermelding van zijn relatienummer, het UBN van het betrokken bedrijf, de datum waarop de doodgeboorte heeft plaatsgevonden en de identificatiecode van de moeder van het doodgeboren kalf.

9. De kennisgeving in het achtste lid, geschiedt binnen 3 werkdagen, te rekenen vanaf de dag na de dag waarop de doodgeboorte heeft plaatsgevonden.

(…)

Artikel 39

Het is verboden dieren die niet overeenkomstig deze regeling zijn geïdentificeerd of zijn geregistreerd, te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren.

(…)

Artikel 40

1. In de situaties, bedoeld in artikel 1, eerste lid, artikel 3 en artikel 4, eerste en tweede lid, van verordening 494/98, verbiedt de minister het aanvoeren van runderen op het bedrijf, het afvoeren van runderen van dit bedrijf, en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van dit bedrijf.

2. In de situatie, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van verordening 494/98, verbiedt de minister het afvoeren van runderen van het bedrijf, en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van dit bedrijf.

(…)

4. Het is verboden in strijd te handelen met een verbod als bedoeld in het eerste of tweede lid.”

UBN [… 1]

6.1.1

Vast staat dat appellante niet (tijdig) een doodgeboorte bij de runderen met identificatiecodes NL [… 3] , NL [… 4] en NL [… 5] in het I&R-systeem heeft gemeld.

6.1.2

De vraag of artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 de verplichting omvat om een doodgeboorte bij een rund te melden, heeft het College eerder ontkennend beantwoord in genoemde uitspraak van 24 maart 2020. Het College heeft daarin overwogen geen grond te zien voor het oordeel dat de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 bedoelde verplichting tot kennisgeving van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrijf mede inhoudt de verplichting tot kennisgeving van elke doodgeboorte, zoals gedefinieerd in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R.

6.2

Verweerder beoogt met zijn standpunt te bereiken dat het College afstand neemt van de uitspraak van 24 maart 2020. Primair is verweerder van mening dat het College de in 6.1.2 genoemde vraag nu alsnog bevestigend moet beantwoorden en subsidiair dat redelijkerwijs zoveel twijfel bestaat over de uitleg van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 dat het College daarin aanleiding moet zien tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het College zal hierna beoordelen of verweerder hierin moet worden gevolgd.

6.3.

Zoals ook naar voren komt uit de uitspraak van 24 maart 2020, staat in deze kwestie het begrip dier als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 centraal, nu hierin de verplichting tot kennisgeving van elke geboorte of sterfte
van een dieris neergelegd. Zoals het College reeds heeft overwogen in de uitspraak van 24 maart 2020, kan van een doodgeboren kalf niet worden gezegd dat het als product is bestemd voor de slacht, dan wel voor de melk- en vleesproductie. Kadavers van doodgeboren kalveren dienen immers ter destructie te worden afgevoerd. Het College heeft daarom in genoemde uitspraak geoordeeld dat, mede in het licht van punt 5 van de considerans van Verordening nr. 1760/2000, niet wordt ingezien dat een doodgeboren kalf als bedoeld in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R moet worden aangemerkt als een dier in de zin van artikel 7, eerste lid, in verbinding met artikel 2 van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 2, tweede lid, onder b en c, van Richtlijn 64/432/EEG. Mede gelet op hetgeen hierna in 6.4 en 6.5 wordt overwogen, volgt naar het oordeel van het College uit de door verweerder genoemde punten van de considerans en de daarin genoemde belangen niet dat de in 6.1.2 genoemde vraag nu wel zonder meer bevestigend moet worden beantwoord, dan wel dat redelijkerwijs moet worden getwijfeld aan genoemde uitleg van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000. Overigens heeft verweerder desgevraagd ter zitting erkend dat de gebruikswaarde van een doodgeboren kalf nihil is.

6.4

Voorts staat vast dat doodgeboren kalveren niet zelfstandig in het I&R-systeem worden geregistreerd en dat zij geen identificatiecode en oormerk krijgen. Een doodgeboorte wordt enkel bij het moederdier in het I&R-systeem geregistreerd. Verweerder heeft dit ter zitting desgevraagd ook bevestigd. De in het I&R-systeem te registreren gegevens van een doodgeboren kalf, volgend uit de in artikel 20, achtste lid, van de Regeling I&R bedoelde kennisgeving, verschillen voorts van de gegevens die het gecomputeriseerde gegevensbestand van het I&R-systeem voor elk dier minimaal dient te behelzen ingevolge artikel 14, derde lid, onder C, punt 1, van Richtlijn 64/432/EEG. Het College ziet hierin een duidelijke aanwijzing dat een verplichting tot kennisgeving van een doodgeboorte niet past binnen het systeem van Verordening nr. 1760/2000, dat is gericht op het voorzien in een doeltreffende identificatie- en registratieregeling voor individuele runderen.

6.5

Het standpunt van verweerder dat de verplichting tot het melden van een doodgeboorte in de Regeling I&R is opgenomen ter verduidelijking van de verplichting die voortvloeit uit de Europese regelgeving, volgt het College niet. Een doodgeboorte als gedefinieerd in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R is niet opgenomen in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000, noch elders in deze verordening. Hierbij acht het College van belang dat in dit verband in Verordening nr. 1760/2000 de term ‘abortus’, anders dan in Richtlijn 64/432/EEG, niet is gehanteerd ter aanduiding van niet levend geboren of niet levensvatbare kalveren. Het College wijst op het bepaalde in Bijlage A, punt II, onder 7, sub a en c, van deze richtlijn, waarin voorschriften zijn neergelegd met betrekking tot de voorwaarden voor het officieel brucellose of brucellosevrij verklaren van een lidstaat of een gebied van een lidstaat.

6.6.1

Ten aanzien van het betoog van verweerder dat het melden van doodgeboortes relevant is in het kader van de preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten, in het bijzonder de dierziekte brucellose, overweegt het College het volgende.

6.6.2

De Regeling besmettelijke dierziekten, die is gebaseerd op de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, voorziet in een specifiek wettelijk kader ter bestrijding van brucellose. Zo bepaalt artikel 13, tweede lid, van deze regeling dat een houder binnen zeven dagen na een abortus, als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van die regeling, bij het betreffende rund een bloedmonster neemt ten behoeve van een serologisch onderzoek. Indien uit dit onderzoek een vermoeden volgt van brucellose, dient de houder dat direct door te geven aan een ambtenaar als bedoeld in artikel 114, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.

6.6.3

Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat het melden van een doodgeboorte in het I&R-systeem in dit kader noodzakelijk is voor het monitoren van brucellose, bijvoorbeeld in verband met Richtlijn 64/432/EEG, waarin op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer van runderen voorschriften ter bestrijding van brucellose zijn neergelegd. Het in 6.6.2 geschetste kader voorziet immers, los van het I&R-systeem, in zelfstandige verplichtingen ten aanzien van de houder ter bestrijding van de dierziekte brucellose. Daar komt bij dat verweerder ter zitting heeft erkend dat het melden van een doodgeboorte in het kader van brucellose slechts voor een deel van belang is, nu vanwege de definitie van het begrip ‘doodgeboorte’ in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R een abortus na een draagtijd van minder dan zeven maanden niet in het I&R‑systeem hoeft te worden geregistreerd en dus in dat geval niet kan worden gemonitord. Het melden van een doodgeboorte in het I&R-systeem zou dan ook in het kader van de preventie en bestrijding van brucellose niet sluitend zijn.

6.7

Gezien al het voorgaande acht het College voldoende duidelijk dat de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 bedoelde kennisgeving van elke geboorte of sterfte van een dier niet mede de verplichting tot kennisgeving van een doodgeboorte inhoudt. Het College ziet dan ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen. Evenmin ziet het College aanleiding om de vraag of genoemd voorschrift de verplichting omvat om een doodgeboorte bij een rund te melden, in afwijking van de uitspraak van 24 maart 2020, nu bevestigend te beantwoorden. De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van het College van 22 oktober 2014 slaagt dus niet, nu deze is achterhaald door de uitspraak van 24 maart 2020.

7.1

Verweerder stelt dat hij ingevolge artikel 22, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 bevoegd - en zelfs verplicht - is om in het geval van het niet melden van een doodgeboorte, zoals gedefinieerd in artikel 14, onder f, van de Regeling I&R, een bedrijfsblokkade op te leggen. In de twee eerstgenoemde bepalingen wordt het nalaten van het melden van een geboorte of overlijden van een dier als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 genoemd als grond voor het beperken van verplaatsingen van dieren. Nu de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 bedoelde kennisgeving van elke geboorte of sterfte van een dier niet mede de verplichting tot kennisgeving van een doodgeboorte inhoudt, is bij het niet melden van een doodgeboorte geen sprake van een overtreding van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000. Dit betekent dat artikel 22, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 verweerder niet de bevoegdheid geven om bij het niet melden van een doodgeboorte de in geding zijnde sanctie van een bedrijfsblokkade op te leggen. Die bevoegdheid is ook elders in Verordening nr. 1760/2000 en Verordening nr. 494/98 niet toegekend.

7.2

Uit het vorenstaande volgt dat verweerder aan artikel 22, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 niet de bevoegdheid kan ontlenen om in het geval van appellante een bedrijfsblokkade voor haar bedrijf met UBN [… 1] op te leggen. Voorts voorziet de Regeling I&R niet zelfstandig in die bevoegdheid in het specifieke geval van het niet (tijdig) melden van een doodgeboorte als bedoeld in artikel 14, onder f, van deze regeling. Dit betekent dat een publiekrechtelijke grondslag voor het opleggen van een bedrijfsblokkade ontbreekt. Gelet hierop heeft verweerder met het primaire besluit appellante ten aanzien van haar bedrijf met UBN [… 1] ten onrechte het verbod opgelegd om runderen aan en af te voeren, te vervoeren en te verhandelen.

UBN [… 2]

8.1.1

Niet in geschil is dat appellante een onjuiste nakomeling onder het rund met identificatiecode [… 6] en een onjuist moederdier bij het rund met identificatiecode [… 7] heeft geregistreerd.

8.1.2

Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht vastgesteld dat het door appellante niet juist registreren van levende runderen in strijd is met artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 in verbinding met artikel 20, derde lid, van de Regeling I&R. Dat het volgens appellante gaat om verschrijvingen in de identificatiecodes van de betreffende runderen maakt dit niet anders. Appellante is immers verantwoordelijk voor het op de juiste wijze bijhouden van de in artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 genoemde verplichte gegevens in het I&R-systeem.

9.1

Het College ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of verweerder gelet op deze overtreding mocht overgaan tot het opleggen van de in het geding zijnde sanctie van een bedrijfsblokkade.

9.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 22, tweede lid, aanhef en onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening 494/98 dwingend voorschrijft dat moet worden overgegaan tot het opleggen van een volledige bedrijfsblokkade, indien sprake is van een overtreding van artikel 7, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000. Volgens verweerder wordt met de zinsnede “de verplaatsing van dieren” in deze bepalingen “alle verplaatsingen van alle runderen” bedoeld .

9.3

De vraag of deze uitleg en de daarop gestoelde toepassing in dit geval van genoemde bepalingen juist is, is aan de orde geweest in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:134. Daarin heeft de voorzieningenrechter voorlopig geoordeeld dat artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98, anders dan verweerder meent, niet zonder meer dwingt tot het verbieden van alle verplaatsingen van alle dieren van een bedrijf. Hiertoe heeft de voorzieningenrechter voorop gesteld dat zowel uit de preambule van Verordening nr. 494/98 als uit artikel 22, eerste lid, van Verordening nr. 1760/2000 volgt dat de opgelegde sanctie in verhouding dient te staan met de ernst van de overtreding en derhalve evenredig dient te zijn. De voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98, anders dan artikel 1, eerste lid, en artikel 2, tweede lid, van deze verordening, niet spreekt over “alle dieren” en dat dit eveneens geldt voor artikel 22, tweede lid, onder f, van Verordening nr. 1760/2000 in vergelijking met de onderdelen a en c van dit artikellid waar expliciet van “alle dieren” wordt gesproken. De voorzieningenrechter heeft gelet op voornoemde formuleringen onvoldoende aanknopingspunten gezien voor het standpunt van verweerder dat met de zinsnede “de verplaatsing van dieren van en naar dat bedrijf” in artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 onderscheidenlijk “de verplaatsing van dieren naar en vanuit dat bedrijf” in artikel 22, tweede lid, onder f, van Verordening nr. 1760/2000 op alle dieren van dat bedrijf wordt gedoeld. Daarbij heeft de voorzieningenrechter nog betrokken dat deze verordeningen niet uitgaan van het verbieden van verplaatsingen van dieren, maar van het beperken van deze verplaatsingen.

9.4

Het College ziet geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de voorzieningenrechter en neemt dat oordeel en de overwegingen waarop het berust hier over. Het College voegt daaraan nog toe dat zowel in de Engelse (“animals” tegenover “all the animals”), de Duitse (“Tieren” tegenover “sämtlicher Tiere” of “alle(r) Tiere”) als de Franse (“d’animaux” tegenover “tous les animaux”) taalversie van genoemde bepalingen eveneens een expliciet en met de Nederlandse taalversie overeenkomend onderscheid wordt gemaakt. Het College acht voldoende duidelijk dat de uitleg van verweerder niet juist is en ziet dan ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen op dit punt.

9.5

Uit het vorenstaande volgt dat de artikelen 22, tweede lid, onder f, van Verordening nr. 1760/2000 en artikel 4, tweede lid, van Verordening nr. 494/98 verweerder de ruimte geeft om een afweging te maken ten aanzien van de dieren die geblokkeerd moeten worden. Niet valt in te zien waarom verweerder in de onderhavige situatie niet heeft kunnen volstaan met het blokkeren van de verplaatsingen van de dieren op het bedrijf van appellante met UBN [… 2] die in de visie van verweerder niet juist waren geregistreerd in het I&R-systeem. Van belang hierbij acht het College dat volgens bijlage 1 bij het primaire besluit vijftien vrouwelijke runderen ouder dan 27 maanden op 31 december 2017 aanwezig waren op dit bedrijf en dat bij dertien met hun identificatiecodes aangeduide runderen proefmelkdata zijn vastgesteld. Door het bedrijf van appellante met UBN [… 2] geheel, ten aanzien van alle runderen, te blokkeren heeft verweerder het primaire besluit dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel genomen.

Conclusie

10. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond en dit besluit dient te worden vernietigd. Het College zal de primaire besluiten herroepen.

11. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van appellante geen bespreking.

Proceskosten

12. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Besluit) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van de bezwaarschriften tegen de primaire besluiten die voor die fase van de procedure als samenhangend in de zin van artikel 3 van het Besluit worden aangemerkt, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept de primaire besluiten en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.W.L. Koopmans en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2020.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. A. Verhoeven