ECLI:NL:CBB:2020:667

Uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 18/2648 en 18/2908

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2020 in de zaken tussen

Maatschap [naam 1] en [naam 2] , alsmede de afzonderlijke maten,gevestigd dan wel wonend te [plaats] , gemeente [gemeente] , (hierna tezamen en in enkelvoud: appellante),

(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).

Procesverloop

Bij besluit van 25 september 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het verzoek van appellante om in aanmerking te komen voor de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 12 van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) afgewezen.

Bij onderscheiden besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017 en
9 december 2017 (de primaire besluiten 2) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 4.855,- voor periode 1, een hoge geldsom van € 28.483,- voor periode 2 en een solidariteitsgeldsom van € 4.859,- voor periode 3.

Bij onderscheiden besluiten van 21 september 2018 en 16 november 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard en, voor zover de bezwaren betrekking hebben op de Regeling als zodanig, deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.

Bij besluit van 30 april 2019 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 4.960,- voor periode 1, een hoge geldsom van € 28.795,- voor periode 2, en solidariteitsgeldsommen van € 4.983,- voor periode 3, van € 4.717,- voor periode 4 en van € 2.970,- voor periode 5.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2020. Appellante is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 2 juli 2015 hield zij 284 koeien, 101 kalveren en 98 pinken. Op 29 maart 2017 heeft appellante een melding gedaan om in aanmerking te komen voor de knelgevallenregeling. Volgens appellante kon zij niet de door haar gewenste uitbreiding naar 370 melk- en kalfkoeien en 270 stuks jongvee realiseren wegens dierziekte, zodat zij de door haar gedane investeringen niet kon benutten.

Verweerder heeft het verzoek van appellante om toepassing van de knelgevallenregeling in artikel 12, tweede lid, van de Regeling afgewezen bij het besluit van 25 september 2017. Bij het bestreden besluit van 21 september 2018 heeft verweerder dat besluit in stand gelaten. Volgens verweerder is niet voldaan aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling. Bij de bij het bestreden besluit van 16 november 2018 gehandhaafde primaire besluiten 2, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit van 30 april 2019, heeft verweerder aan appellante solidariteitsgeldommen en een hoge geldsom opgelegd. Daar is het appellante het niet mee eens.
De beroepsgronden

De knelgevallenregeling

4. Appellante betoogt dat haar beroep op de knelgevallenregeling door verweerder ten onrechte is afgewezen. Volgens appellante is er op haar bedrijf een bijzondere omstandigheid opgetreden, namelijk dierziekte, waardoor de veestapel op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil was. Zonder de dierziekte zou de veestapel zijn gegroeid naar 370 melkkoeien en 270 stuks jongvee. Er is volgens appellante fors geïnvesteerd in een uitbreiding. Deze uitbreiding, die een forse financiële last voor het bedrijf heeft betekend, is door de dierziekte niet volledig benut. Door het beroep op de knelgevallenregeling af te wijzen gaat verweerder voorbij aan de door haar gedane investeringen, aldus appellante.

4.1.

Artikel 12, tweede lid, van de Regeling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een buitengewone omstandigheid, waaronder dierziekte en ziekte van de melkveehouder, is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van
2 juli 2015.

4.2.

Niet in geschil is dat bij appellante een bijzondere omstandigheid, dierziekte, is opgetreden. Dit maakt echter niet dat de door appellante gemelde bijzondere omstandigheid kan worden aangemerkt als knelgeval. Zoals verweerder terecht heeft aangevoerd, voldoet appellante niet aan de 5%-voorwaarde, omdat sprake is van een toename van het aantal GVE op de peildatum ten opzichte van de alternatieve peildatum. Reeds hierom kan een beroep op de knelgevallenregeling niet slagen. Voor zover appellante betoogt dat de beoogde groei moet worden meegenomen en dat dan wel aan de 5%-voorwaarde wordt voldaan, kan dit betoog niet slagen. Zoals het College eerder heeft geoordeeld – onder meer in de uitspraken van 13 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:598) en (ECLI:NL:CBB:2018:599) – biedt de knelgevallenregeling verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel. Dit betekent dat de door appellante gemelde bijzondere omstandigheid niet onder de knelgevallenregeling valt zoals opgenomen in artikel 12 van de Regeling.
Het betoog slaagt niet.
De individuele en buitensporige last en een motiveringsgebrek

5. Appellante betoogt dat verweerder haar eigendomsrecht schendt als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Daartoe voert zij aan dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante stelt dat de investeringen en de daarmee gepaard gaande financieringsverplichtingen betrekking hebben op de voorgenomen groei van het bedrijf. Ter onderbouwing van dit betoog verwijst appellante naar een Rapportage individuele disproportionele last - Fosfaatreductieplan 2017 van Flynth adviseurs en accountants van juni 2018. De bijzondere omstandigheid, de dierziekte, heeft ertoe geleid dat appellante wordt opgezadeld met een aanzienlijke schadepost, welke in de rapportage is uiteengezet. Verder voert appellante aan dat het bestreden besluit van 21 september 2018 op het punt van de individuele en buitensporige last een motiveringsgebrek bevat, omdat verweerder niet is ingegaan op de individuele omstandigheden van haar geval.

5.1.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

5.2.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

5.3.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

5.4.

Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.

5.5.

Appellante is vanaf 2013 begonnen met de uitbreiding van haar bedrijf naar 370 melkkoeien en 270 stuks jongvee en heeft deze uitbreiding in 2014 en 2015 verder gerealiseerd. Daarvoor zijn op 29 april 2014, 7 mei 2014 en
22 april 2015 diverse vergunningen verleend. Appellante heeft op
4 november 2014 een financieringsovereenkomst gesloten met [naam 3] voor een bedrag van € 600.000,- om de uitbreiding te kunnen bekostigen. Ook heeft appellante diverse facturen en bankafschriften overgelegd die zien op de uitbreiding van haar bedrijf.
Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de investeringen deed voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen vast te houden aan de door haar geplande uitbreiding. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden naar 370 melkkoeien en 270 stuks jongvee. Anders dan een bedrijfseconomische keuze is er, zoals verweerder terecht heeft gesteld, van een noodzaak tot uitbreiding niet gebleken.
Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
De bewijslast dat sprake is van een buitensporige last, rust uiteindelijk op appellante. Daarvoor is inzicht nodig in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden (zie de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:281). Weliswaar heeft appellante een rapportage van Flynth adviseurs en accountants van juni 2018 overgelegd, maar in die rapportage staan enkel theoretische scenario’s geschetst, zijn geen jaarcijfers opgenomen en bovendien volgt uit de rapportage niet wat de gevolgen van de Regeling zijn voor de bedrijfscontinuïteit van appellante. Daarmee heeft appellante geen inzicht gegeven in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden en heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat haar bedrijfscontinuïteit door de Regeling in gevaar komt.
Gelet op het voorgaande heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last en dat verweerder haar eigendomsrecht schendt als bedoeld in artikel 1 van het EP.

5.6.

Appellante betoogt ten slotte terecht dat verweerder in het bestreden besluit van 21 september 2018 ten onrechte niet is ingegaan op haar specifieke omstandigheden. Het bestreden besluit van 21 september 2018 is dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. De door verweerder later alsnog gegeven motivering is namelijk wel deugdelijk en appellante heeft daarop voldoende kunnen reageren.
Slotsom

6. Gelet op het onder 5.6 geconstateerde gebrek bestaat aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. De proceskosten worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 525,- (1 punt voor het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing

Het College

-verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 21 september 2018 ongegrond;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 16 november 2018, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, ongegrond;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 525;

- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht van € 338,- aan haar vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2020.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.