Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2763
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. ing. A. de Haan),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt, mr. M. Leegsma en C. Hoegen).
Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 13 januari 2018 op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) voor appellante het fosfaatrecht vastgesteld op 387 kg. Hij heeft bij besluit van 20 september 2018 het fosfaatrecht verlaagd naar 251 kg.
Bij besluit van 11 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en hij heeft het besluit van 20 september 2018 gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Na vragen van het College heeft verweerder met een besluit van 23 december 2019 (het wijzigingsbesluit) het fosfaatrecht van appellante verhoogd.
Appellante heeft op 23 januari 2020 bericht dat zij niettemin het beroep handhaaft.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2020. Namens appellante nam deel haar maat [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde en verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Artikel 21b, eerste lid, van de Msw verbiedt een landbouwer in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
1.2
Naar het bepaalde in artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw verhoogt verweerder het fosfaatrecht indien appellante aantoont dat haar fosfaatrecht minimaal 5% lager is door bepaalde, met name genoemde oorzaken (de knelgevallenregeling). De oorzaken die artikel 23, zesde lid, van de Msw noemt zijn bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen.
1.3
Artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, van de Msw definieert “melkvee” als
- melk- en kalfkoeien, te weten koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden;
- jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar
- jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.
1.4
Artikel 38, tweede lid, van de Msw geeft verweerder de bevoegdheid ontheffing te verlenen van het bij of krachtens de die wet bepaalde.
1.5
Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast niet het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante handelt in vee. Zij levert zowel aan bedrijven in Nederland als voor de export. In Nederland levert appellante niet aan melkveehouderijen, omdat haar bedrijf niet voldoet aan de daarvoor geldende gezondheidsstatus. Een dier blijft ten minste 21 dagen op het bedrijf van appellante voordat het wordt doorverkocht. Daardoor fluctueert het aantal op het bedrijf aanwezige dieren. Op 2 juli 2015 hield appellante 17 kalveren, 45 stuks jongvee ouder dan 1 jaar en 44 volwassen dieren. Die 44 volwassen dieren zijn een mix van (14) koeien, (16) zoogkoeien en (14) fokstieren. Elf van de 17 kalveren zijn stiertjes.
Besluitvorming
3. Verweerder heeft bij het wijzigingsbesluit het fosfaatrecht vastgesteld op 1.044 kg. Voor de door appellante op 2 juli 2015 gehouden volwassen dieren heeft verweerder geen fosfaatrecht toegekend. Hij heeft wel fosfaatrecht toegekend voor al het jongvee (mannelijk en vrouwelijk) ouder dan 1 jaar. Verweerder heeft voor de kalveren fosfaatrecht toegekend voor de (zes) vrouwelijke dieren. Hij heeft het verzoek om ontheffing afgewezen.
De beroepsgronden
4. Appellante verzoekt om toepassing van de knelgevallenregeling. Zij ziet het bestreden besluit als een onaanvaardbare inbreuk op haar eigendomsrecht. Het fosfaatrechtenstelsel legt op haar een individuele en buitensporige last en verstoort haar bedrijfsvoering, want het is niet doenlijk de dieren in de juiste categorie in te delen. Het belemmert haar adequaat in te spelen op de markomstandigheden. Bovendien kan appellante daardoor, ook als zij haar inspanningen daarop richt, lastig voorkomen dat zij het verbod van artikel 21, eerste lid, van de Msw overtreedt. Zij vraagt om die reden om een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw. Ook al levert appellante nu geen runderen aan melkveehouderijen in Nederland, in de toekomst wordt het wellicht eenvoudiger gemaakt om vee te leveren aan een melkveehouder.
Het standpunt van verweerder
5. Verweerder wijst het beroep op de knelgevallenregeling af, omdat zich geen van de limitatief in artikel 23, zesde lid, van de Msw genoemde situaties voordoet. Fokstieren en zoogkoeien vallen buiten de definitie van het begrip melkvee. Appellante kan de overige (14) koeien niet aan Nederlandse melkveehouderijen leveren. Ook deze koeien zijn daarom geen melkvee. De situatie van appellante is niet zo nijpend dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Van appellante mag als professionele ondernemer worden verwacht dat zij bij het inrichten van haar bedrijfsvoering rekening houdt met de gevolgen die het fosfaatstelsel heeft.
Omvang van het geding
6. Het beroep richt zich gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede tegen het wijzigingsbesluit.
Bespreking van de beroepsgronden
7.1
Zoogkoeien vallen niet binnen de definitie van melkvee. Dat zelfde geldt voor de volwassen stieren. Appellante heeft niet bestreden dat zij de volwassen koeien thans niet kan leveren aan Nederlandse melkveehouders.
7.2
Het College is het met verweerder eens dat “de aard van het bedrijf” niet valt onder de in de knelgevallenregeling genoemde oorzaken van een lager uitvallend fosfaatrecht. De knelgevallenregeling biedt daarom geen mogelijkheid tot de verhoging van het fosfaatrecht van appellante. Deze beroepsgrond faalt.
7.3
Het in artikel 7 van Pro het 7 EVRM besloten liggende bepaalbaarheidsgebod (het lex certa-beginsel), betekent zo veel als dat het voorzienbaar moet zijn welk handelen of nalaten strafbaar is, en wel op zodanige wijze dat potentiële overtreders hun gedrag kunnen aanpassen om overtreding te voorkomen. Deze bepaling mist hier evenwel betekenis, omdat appellante geen boete is opgelegd. Dit betoogt slaagt niet.
7.4.1
Artikel 38, tweede, lid van de Msw geeft verweerder de bevoegdheid om ontheffing te verlenen. Van die bevoegdheid maakt verweerder terughoudend gebruik, omdat iedere ontheffing het mestplafond onder druk zet. Als dat plafond wordt (of dreigt te worden) overschreden, dan raken de door verweerder te treffen generieke maatregelen de rest van de sector. Dat rechtvaardigt naar het oordeel van het College dat verweerder zijn bevoegdheid ex artikel 38, tweede lid, van de Msw niet ruimhartig inzet.
7.4.2
Bij zijn besluitvorming hierover moet verweerder alle relevante belangen in beeld brengen en deze op kenbare manier tegen elkaar moet afwegen. Het resultaat van die afweging moet voldoen aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb: de voor appellante nadelige gevolgen van het besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Daarvan is naar het oordeel van het College geen sprake. Verweerder hoefde in dit verband geen rekening te houden met een mogelijk toekomstige verruiming van de mogelijkheden om melkvee te leveren. Dat betreft een onzekere en niet actuele situatie en er bestaat geen zicht op of die verandering zich zal voordoen en, als dat al het geval is, hoe deze dan vorm krijgt.
7.5.1
Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
7.5.2
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last draagt door het fosfaatrechtenstelsel. Verweerder heeft uitdrukkelijk en bij herhaling aangegeven dat appellante alleen verantwoordelijkheid draagt voor de categorie-indeling van haar vee op basis van de geschiedenis van de betreffende koe en het doel waarvoor appellante de koe verkoopt. Als daarna het doel waarvoor de koe wordt gebruikt wijzigt, heeft dat dus geen invloed op de door appellante gehanteerde categorie-indeling. Dat maakt het voor appellante, anders dan zij vreest, mogelijk om haar vee in de juiste categorie in te delen. Ook deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
6.1
Het beroep tegen het bestreden besluit zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit is ongegrond.
6.2
Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Voor de in bezwaar gemaakte kosten heeft verweerder appellante al een vergoeding toegekend. De kosten in beroep stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. A. Venekamp en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2020.
R.C. Stam is verhinderd de uitspraak te ondertekenen w.g. J.W.E. Pinckaers