Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2760
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. Y. Groen en mr. C. Zieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 12 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2020. Aan de zitting hebben deelgenomen appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van verweerder.
Overwegingen
Relevante regelgeving
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant exploiteerde een melkveebedrijf dat hij in 2011 had overgenomen van zijn ouders. Op 20 september 2011 en op 12 december 2011 is aan appellant (door beide betrokken provinciebesturen) een vergunning verleend voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 147 stuks jongvee op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Voordien mocht appellant 141 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee houden. Op 2 december 2013 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de ligboxenstal. Deze vergunning is op 1 april 2015 met een op die dag door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State gewezen uitspraak (ECLI:NL:RVS:2015:1026) onherroepelijk geworden. De kosten voor de bouw bedroegen bijna € 254.000,- (exclusief omzetbelasting) en daarvoor heeft appellant in december 2014 een banklening gekregen. De bouw van de stal was op 1 juli 2015 gereed. Op 2 juli 2015 hield appellant 150 melk- en kalfkoeien en 146 stuks jongvee. Appellant heeft zijn bedrijf eind 2019 verkocht.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 8.205 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Hij is daarbij uitgegaan van een gemiddelde melkproductie per koe van 8.932 kg (en een excretieforfait van 43,5 kg).
De beroepsgronden
4. Appellant heeft aangevoerd dat hij een individuele en buitensporige last draagt en beroept zich hiervoor op een door [naam 2] opgesteld rapport (het rapport). Hij kon de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet voorzien. Door (de peildatum van) het fosfaatrechtenstelsel kon hij niet groeien naar het vergunde aantal melk- en kalfkoeien. Zijn investeringen kon hij niet meer terugverdienen en hij is hierdoor uiteindelijk gedwongen het bedrijf te verkopen. Als appellant had geweten dat hij de uitbreiding niet kon realiseren, dan was hij geen lening aangegaan. Ten tijde van de investeringen heeft hij noch van de overheid noch van de bank signalen ontvangen dat het fosfaatrechtenstelsel voor een niet lonende exploitatie zou kunnen zorgen. Daar komt bij dat de stal sterk was verouderd en appellant vervanging dan wel renovatie van de stal niet langer kon uitstellen. De uitbreiding was noodzakelijk om de kosten te dekken.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat hiervan sprake is. Het bedrijf is niet individueel afwijkend van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden. Appellant is in een dusdanig laat stadium verplichtingen aangegaan dat deze, in het licht van de voorzienbaarheid, voor zijn rekening en risico moeten komen. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114. Ook is niet gebleken van een noodzaak tot uitbreiding en is financieel gezien geen sprake van causaal verband tussen de gestelde last en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellant heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel appellant raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven het bedrijf legaal is uitgebreid op grond van de verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissing van appellant om te investeren in productiemiddelen zoals een stal moet worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat appellant zelf de gevolgen van die de risico’s draagt, zo goed als hij daarvan ook de vruchten plukt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4). Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie onder 6.9 van de uitspraak van 25 februari 2020).
6.3.3
Appellant heeft zijn bedrijf en de fosfaatrechten verkocht. Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op het mislopen van financiële compensatie voor de verkoop van (10.350 kg (200 melk- en kalfkoeien met een excretieforfait van 44,2 kg, 63 stuks jongvee van jonger dan 1 jaar en 84 stuks jongvee ouder dan 1 jaar) – 8.205 kg =) 2.145 kg fosfaat. Voor zover het tekort het gevolg is van door appellant nagestreefde productieverbetering en de generieke korting op het fosfaatrecht, wordt appellant in zoverre niet individueel getroffen. Van het tekort draagt (9.678 – 8.205 kg =) 1.473 kg een individueel karakter.
6.3.4
Zoals onder 6.3.2 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Met hetgeen appellant ter zitting naar voren heeft gebracht over de (gedwongen) verkoop van het bedrijf is voor het College voldoende duidelijk dat het fosfaatrechtenstelsel een last op appellant legt en hij hierdoor fors is geraakt. Dit betekent echter niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals in 6.3.2 is overwogen ligt voor het College de vraag voor of de door appellant genomen ondernemerskeuzes in het licht van de ontwikkelingen navolgbaar zijn. Het College wil best aannemen dat de stal uit 1974, zoals appellant ter zitting heeft toegelicht, moest worden vervangen en dat in zoverre sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak tot een uitbreiding. Dat appellant echter in 2011 een sterk verouderde (volledig afgeschreven) stal heeft aangekocht is een ondernemersrisico dat hij heeft aanvaard. Door het ontbreken van (voldoende) reservering voor de vervanging van de stal, moest de nieuwe stal volledig gefinancierd worden met geleend geld (vergelijk de uitspraak van 10 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:264). Ook is relevant dat appellant relatief laat (in 2014) de uitbreiding van de stal in gang heeft gezet. Eind 2014 heeft hij een banklening voor het bekostigen van de bouw van de nieuwe stal gekregen. Voor die bouw verkreeg hij in april 2015 een omgevingsvergunning en de bouw is in op 1 juli 2015 afgerond. Dat appellant al eerder de benodigde vergunning had aangevraagd, maar deze door bezwaren van omwonenden pas laat is verleend, komt, zoals het College al eerder heeft overwogen, voor zijn rekening en risico (ECLI:NL:CBB:2019:355). Dat appellant zijn uitbreidingsplannen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in dit verband te verwachten waren (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4) heeft doorgezet, is niet navolgbaar. Het had hem al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.4
Daarmee bestaat er geen disbalans tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in verhouding tot de belangen van appellant. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen