Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/2289 en 18/2637 t/m 18/2640
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 januari 2020 in de zaken tussen
1. [naam 1] ,[plaats 1] , appellant
2. [naam 2] B.V., te [plaats 2] ,
3. [naam 3] B.V., te [plaats 3] ,
4. Firma [naam 4] V.O.F.,te [plaats 4] , en
5. [naam 5] B.V., te [plaats 5] ,
(gemachtigde: mr. A.P. van Delden),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Cromheecke).
Procesverloop
Bij besluiten van 23 september 2016 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van appellanten om schadevergoeding als gevolg van de integratie van de steun voor de teelt van vezelvlas en zaaizaad in de bedrijfstoeslagregeling, afgewezen.
Bij besluiten van 3 november 2017 (op het bezwaar van appellant sub 2) en 6 november 2017 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk verklaard.
Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld, appellant sub 1 bij de rechtbank Den Haag, de overige appellanten bij de rechtbank Zeeland‑West-Brabant.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Appellanten hebben nadere reacties ingediend.
De rechtbank Den Haag heeft het beroep van appellant sub 1 aan het College doorgezonden.
Bij uitspraak van 26 oktober 2018 heeft de rechtbank Zeeland-West Brabant zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van de beroepen van de appellanten sub 2 tot en met 5. De rechtbank heeft de beroepen aan het College doorgezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Van de kant van appellanten zijn ook verschenen [naam 6] , [naam 7] , [naam 8] , [naam 9] en [naam 10] .
Overwegingen
1. Appellanten hebben verweerder verzocht om vergoeding van de schade die zij lijden als gevolg van de ontkoppeling van de steun voor vezelvlas en zaaizaad.
2.1
De achtergrond van het verzoek om schadevergoeding, die ook is weergegeven in de uitspraak van het College in de uitspraak van 22 april 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:87), is als volgt. In 2003 is een bedrijfstoeslagregeling geïntroduceerd met de invoering van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 1782/2003). In de bedrijfstoeslagregeling is de steun gekoppeld aan subsidiabele percelen, en daarmee ontkoppeld van de productie. De bedoeling was om geleidelijk nieuwe sectoren in de bedrijfstoeslagregeling onder te brengen, ook niet oppervlakte-gebonden steunregelingen.
2.2
Ook de steun voor vezelvlas is ontkoppeld, met inachtneming van een overgangsperiode tot 1 juli 2012, en wel bij Verordening (EG) nr. 72/2009 van de Raad van 19 januari 2009 houdende wijzigingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 72/2009) en Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 73/2009). In die laatste verordening is neergelegd dat de steun voor zaaizaad uiterlijk in 2012 geïntegreerd diende te zijn.
2.3
Met de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) is uitvoering gegeven aan de bepalingen in genoemde verordeningen, ter integratie van de steun voor vezelvlas en zaaizaad in de bedrijfstoeslagregeling.
2.4
Bij de besluiten die tot de uitspraak van 22 april 2016 hebben geleid (hierna: de besluiten over de bedrijfstoeslag), heeft verweerder toepassing gegeven aan de Regeling. De aanvraag van appellante sub 4 om vaststelling van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2012 heeft verweerder afgewezen, omdat zij niet beschikte over toeslagrechten op de peildatum 15 mei 2012. Voor de overige appellanten heeft verweerder de waarde van de toeslagrechten per 15 mei 2012 vastgesteld. De beroepen van appellanten heeft het College in de uitspraak van 22 april 2016 ongegrond verklaard, daarbij onder meer overwegend geen grond te zien voor het oordeel dat de Regeling op het punt dat aan de orde was in strijd is met Verordening 73/2009.
3. De verzoeken om schadevergoeding hebben appellanten primair gebaseerd op hun stelling dat de besluiten over de bedrijfstoeslag onrechtmatig zijn. Gelet op de uitspraak van 22 april 2016, waarbij het College de beroepen daartegen ongegrond heeft verklaard, zijn de besluiten rechtmatig en is onrechtmatige overheidsdaad als grondslag van de verzoeken om schadevergoeding niet aan de orde, zoals appellanten ook ter zitting hebben erkend.
4. Subsidiair hebben appellanten de verzoeken om schadevergoeding gebaseerd op een rechtmatige overheidsdaad. Volgens appellanten zijn zij onevenredig benadeeld door de ontkoppeling en dient de daardoor veroorzaakte schade niet voor haar rekening te komen.
5. Een beslissing over de vergoeding van beweerdelijk geleden schade is een appellabel besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), indien deze schade beweerdelijk het gevolg is van een besluit, of een daarmee gelijk te stellen handeling, waartegen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter mogelijk is (materiële connexiteit). Het beroep tegen een zelfstandig schadebesluit wordt beoordeeld door de bestuursrechter die bevoegd is te oordelen over het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (processuele connexiteit) (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 23 maart 2016, ECLI:NL:CBB:2016:67).
6. Wat het schadeveroorzakende besluit is geweest, hebben appellanten in de verzoeken, de nadere onderbouwing van de verzoeken, de bezwaren en de beroepschriften niet nader aangeduid, daarmee in het midden latend of de schade is veroorzaakt door de besluiten over de bedrijfstoeslag, dan wel door de wijziging van de Regeling zelf. Pas ter zitting bij het College hebben appellanten uitdrukkelijk gesteld dat zij niet de Regeling, maar de besluiten over de bedrijfstoeslag aanmerken als schadeveroorzakend besluit. Achtergrond van dat standpunt is dat de Regeling moet worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift, zodat tegen de beslissing van verweerder tot afwijzing van de verzoeken om vergoeding van schade veroorzaakt door de Regeling geen bezwaar openstond en het beroep tegen de bestreden besluiten om die reden al ongegrond zou moeten worden verklaard, op grond van artikel 7:1, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb. Vergelijk de uitspraak van het College van 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:369.
7. In het licht van de onduidelijkheid die appellanten tot in de beroepsprocedure hebben laten bestaan, begrijpt het College de bestreden besluiten aldus dat verweerder, voor zover appellanten hebben verzocht om schadevergoeding vanwege de wijziging van de Regeling, de bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de beslissingen tot weigering van de schadevergoeding geen besluiten zijn waartegen bezwaar open staat, nu de schadeoorzaak – de wijziging van de Regeling – geen appellabel besluit is. Voor zover appellanten hebben gedoeld op de besluiten over de bedrijfstoeslag als schadeveroorzakende besluiten, moet worden vastgesteld dat verweerder ook daarop in de bestreden besluiten is ingegaan en bij de heroverweging heeft betrokken. Nu appellanten zich ter zitting uitdrukkelijk op het standpunt hebben gesteld dat de besluiten over de bedrijfstoeslag als schadeveroorzakende besluiten moeten worden aangemerkt, en verweerder daar in de bestreden besluiten op is ingegaan, zal het College zich daarover ook uitspreken.
8. Ingevolge artikel 8:6, eerste lid, van de Awb kan het beroep worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift. In artikel 4 van hoofdstuk 2 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak is bepaald dat tegen een besluit, genomen op grond van de artikelen 13, 15, 17 tot en met 22 en 26 van de Landbouwwet beroep kan worden ingesteld bij het College. In dit geval is sprake van een besluit genomen op grond van artikel 15 van de Landbouwwet, zodat het College bevoegd is.
9. Het College overweegt dat de bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op een verzoek om schadevergoeding, voor zover het schade betreft die is ontstaan door rechtmatig overheidshandelen, berust op het – mede aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb ten grondslag liggende – beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten (het égalité-beginsel). Op grond van dit beginsel zijn bestuursorganen gehouden tot compensatie van onevenredige – buiten het normale maatschappelijk risico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende – schade die is ontstaan in een door de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ontstane rechtsverhouding.
10. Voor zover appellanten menen dat verweerder in het onderhavige geval de bevoegdheid heeft om schadevergoeding toe te kennen, omdat hij op grond van artikel 15b van de Regeling vanwege overmacht of uitzonderlijke omstandigheden de waarde van toeslagrechten kon verhogen of nieuwe toeslagrechten kon toewijzen, stelt het College vast dat appellanten dit aan de orde hadden kunnen stellen in de beroepsprocedure die tot de uitspraak van 22 april 2016 heeft geleid. Verder stelt het College vast dat er geen causaal verband is tussen de besluiten over de toeslagrechten en de door appellanten gestelde schade. Het besluit waarbij verweerder de aanvraag van appellante sub 4 om vaststelling van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2012 heeft afgewezen, omdat zij niet beschikte over toeslagrechten op de peildatum 15 mei 2012, heeft appellante sub 4 niet in een vermogensrechtelijk slechtere positie gebracht. Wat betreft de overige appellanten moet worden vastgesteld dat als verweerder de waarde van de toeslagrechten per 15 mei 2012 niet zou hebben vastgesteld, appellanten daarmee slechter af zouden zijn geweest. Anders dan appellanten hebben betoogd, is hun schade dan ook niet veroorzaakt door de besluiten die tot de uitspraak van 22 april 2016 hebben geleid.
11. Gezien het voorgaande is het College van oordeel dat aan appellanten geen schadevergoeding toekomt als gevolg van de besluiten over de bedrijfstoeslag. Ook verweerder heeft terecht deze conclusie getrokken. Niettemin mocht verweerder – op grond van de door appellanten tot aan de beroepsprocedure in stand gelaten onduidelijkheid over de grondslag van de schadevergoeding – menen dat de gestelde schadeoorzaak de wijziging van de Regeling betrof. Verweerder heeft het bezwaar van appellanten, gelet op hetgeen hiervoor onder 5 en 6 is overwogen, terecht niet-ontvankelijk verklaard. Appellanten zullen zich ter zake tot de burgerlijke rechter dienen te wenden.
12. De beroepen zijn ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen gronden aanwezig.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. W.C.E. Winfield en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2020.
w.g. T. Pavićević w.g. M.B.L. van der Weele