Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1455
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni in de zaak tussen
VOF Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. J.H. Eleveld).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 27 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 2] .
Bij beslissing van 1 oktober 2019 is het onderzoek heropend. Nadat appellante het gevraagde stuk had ingezonden, hebben partijen afgezien van een nadere zitting en is het onderzoek opnieuw gesloten.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante wilde haar melkveebedrijf uitbreiden van (in 2012) 174 melk- en kalfkoeien en 61 stuks jongvee naar (eerst) ongeveer 380 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee en uiteindelijk, in 2017, naar 450 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Op 1 oktober 2012 is een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor 450 melk- en kalfkoeien en 315 stuks jongvee. Op 1 mei 2014 is een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 26 augustus 2014 is een vergunning verleend voor het uitbreiden en bouwen van een melkveestal. De stal is opgeleverd eind maart 2015. Op 17 november 2015 is een omgevingsvergunning milieu verleend voor een uitbreiding naar 380 melk- en kalfkoeien en 215 stuks jongvee. Appellante hield op de peildatum 2 juli 2015 194 melk- en kalfkoeien en 160 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.557 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Appellante is gekort met de generieke korting. Bij het bestreden besluit is het fosfaatrecht verhoogd naar 9.681 kg.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last.
Met de gerealiseerde bedrijfsuitbreiding zou appellante 380 melk- en kalfkoeien en 215 stuks jongvee gaan houden . Zij kan nu echter 50 % van de koeplaatsen niet benutten. De melkopbrengst is niet voldoende om de vaste lasten te voldoen: de toekomst van het bedrijf staat op het spel. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft appellante in bezwaar een Rapportage individuele disproportionele last ingebracht van [naam 3] opgesteld op 8 juni 2018 (de rapportage).
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante beschikte op 2 juli 2015 nog niet over alle voor het houden van meer dan 200 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee benodigde vergunningen. Verder bestond geen bedrijfseconomische noodzaak voor de beoogde uitbreiding. De gevolgen van de bedrijfsmatige keuzes van appellante dienen als een ondernemersrisico te worden aangemerkt. Er is fors geïnvesteerd voor een omvangrijke uitbreiding. De voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen heeft melkveebedrijven moeten nopen tot voorzichtigheid met (grote) investeringen voor (grootschalige) uitbreidingen. Appellante heeft een groot risico genomen in het licht van de voorzienbare maatregelen. Verder plaatst verweerder kanttekeningen bij de rapportage.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.4
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar stalcapaciteit te benutten en aldus de eerste fase van haar voorgenomen bedrijfsvoering te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellante om haar bedrijf uit te breiden moet worden gezien als een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante haar beslissing om uit te breiden naar (in eerste instantie) 380 melk- en kalfkoeien en 215 stuks jongvee heeft genomen, terwijl zij op de peildatum niet beschikte over de voor die uitbreiding van haar veestapel vereiste omgevingsvergunning milieu. Het College acht die beslissing van appellante niet navolgbaar, omdat appellante met haar investeringen in zoverre op het verkrijgen van deze vergunning is vooruitgelopen. Voorts is van belang dat appellante gelet op het tijdstip van de gedane investeringen voor de stal (in 2014) een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat zeker een uitbreiding als hier aan de orde op dat moment voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum noopte daar immers toe, ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:56, onder 7.2.3, en 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:84, onder 6.2.2).
6.6
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP.
Slotsom
7. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen De griffier is verhinderd te ondertekenen