Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2088
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2020 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 9 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verder is voor appellante verschenen [naam 3] , werkzaam bij [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 5] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . In 2010 is zij plannen gaan maken voor uitbreiding van haar bedrijf.
2.2
Op 27 september 2010 heeft appellante een melding Besluit landbouw milieubeheer ingediend voor het realiseren van een nieuwe ligboxenstal. Op basis hiervan mag appellante 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee houden.
2.3
Op 14 januari 2011 heeft appellante voor het uitbreiden van de melkveehouderij een melding ingediend bij de provincie Noord-Brabant in het kader van de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant. Op 25 januari 2012 hebben Gedeputeerde Staten ingestemd met de gevraagde saldering.
2.4
Ten behoeve van de ligboxenstal en de aanschaf van de stalinrichting heeft appellante op 20 maart 2012 een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 1.000.000,-. In januari 2012 is de aannemingsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 595.000 exclusief btw en zijn de bouwwerkzaamheden gestart. Begin juli 2012 was de ligboxenstal gereed en kon deze in gebruik worden genomen. Vanaf dat moment was het ook mogelijk om te gaan melken met melkrobots. Appellante heeft daarvoor in maart 2012 twee melkrobots aangeschaft. Het jongvee werd vanaf juli 2012 in de oude ligboxenstal gehuisvest.
2.5
Op 1 april 2012 hield appellante 72 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee.
2.6
Op 17 januari 2014 heeft appellante een omgevingsvergunning milieu aangevraagd voor het wijzigen van het stalsysteem in de ligboxenstal naar een proefstalsysteem. Bij brief van 9 september 2014 heeft de provincie bericht in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 geen bedenkingen te hebben tegen het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning. Op 30 juni 2015 is de gevraagde vergunning verleend. Op basis van deze vergunning mag appellante in totaal 201 melk- en kalfkoeien houden en 102 stuks jongvee.
2.7
Op de peildatum hield appellante 119 melk- en kalfkoeien en in totaal 88 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit, dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.411 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel zowel op regelingsniveau als op individueel niveau in strijd is met artikel 1 van het EP. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan en het stelsel was evenmin voorzienbaar. Voor zover het stelsel wel voorzienbaar wordt geacht, kan de voorzienbaarheid appellante niet ten volle worden tegengeworpen. Dit was ook aan de orde in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). Net als in die zaak is in het geval van appellante sprake van een betrekkelijke uitbreiding en zijn er tevens bijzondere omstandigheden aan de orde, die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante wilde uitbreiden naar 201 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. Met deze aantallen kan een levensvatbaar en toekomstbestendig bedrijf worden gecreëerd, mede met het oog op bedrijfsopvolging. Een van de opvolgers zit al in het samenwerkingsverband. Appellante is al in september 2010 gestart met het vergunningentraject voor de nieuwe ligboxenstal. Pas toen alle vergunningen waren verleend, kon in overleg worden getreden met de bank voor financiering. Zodoende kon pas anderhalf jaar na de vergunningaanvraag worden gestart met de bouw en was de stal in juli 2012 gereed. Appellante heeft vervolgens ervoor gekozen de veestapel te laten groeien met eigen aanwas. De redenen daarvoor zijn tweeledig. Ten eerste was het duur om vee en extra melkquotum aan te kopen en ten tweede voorkomt de groei met aanwas van eigen jongvee de insleep van dierziekte. Dit is dus een heel verantwoorde keuze geweest. Bij de nieuwbouw van de ligboxenstal is verder al rekening gehouden met de aanschaf van een derde melkrobot. Van het plaatsen van de derde melkrobot en het afstemmen van de veebezetting op een optimaal gebruik van de drie robots is uiteindelijk afgezien vanwege de afkondiging van het fosfaatrechtenstelsel. Ter onderbouwing van haar betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last, heeft appellante een rapport van [naam 4] (rapport) van 7 mei 2018 overgelegd, waarin een drietal scenario’s is uitgewerkt, namelijk het oorspronkelijke plan van appellante, het oorspronkelijke plan met de aankoop van fosfaatrechten en de veebezetting op basis van het toegekende fosfaatrecht. Uit het rapport blijkt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel een zeer serieuze bedreiging vormt voor de continuïteit van het melkveebedrijf. Aankoop van extra fosfaatrecht dan wel teruggaan in veebezetting leidt tot zulke negatieve marges dat exploitatie van het bedrijf niet langer mogelijk is. Tot slot voert appellante aan dat verweerder niet concreet op het betoog over de individuele en buitensporige last is ingegaan en het bestreden besluit daarom onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De keus om de stal als proefstal te laten aanmerken is een eigen ondernemerskeus van appellante. In beginsel kan op dit punt hierom al geen sprake zijn van een individuele en buitensporige last. Bovendien heeft appellante voor deze stal subsidie ontvangen. Appellante heeft voorts niet aangetoond dat het noodzakelijk was om in deze mate, van 72 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee in 2012 naar 201 melk- kalfkoeien en bijbehorend jongvee uit te breiden. Verweerder benadrukt verder dat appellante in weerwil van aangekondigde productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan de geplande groei en zelfs verder wenste door te groeien. Ook in dit licht is geen individuele en buitensporige last aanwezig. Verweerder heeft voorts het door appellante overgelegde rapport beoordeeld. Uit deze beoordeling volgt dat er, ook indien wordt uitgegaan van reële uitgangspunten, in de vergunde dan wel beoogde situatie zonder beperking van fosfaatrechten, geen sprake is van continuïteitsperspectief. Er is dan ook geen causaal verband aangetoond tussen de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en de financiële last. Ook daarom is er geen sprake van een individuele en buitensporige last.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader betreffende de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.4
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (6.411 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar stalcapaciteit te benutten en aldus haar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover het tekort aan fosfaatrecht het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellante om haar bedrijf uit te breiden naar 201 melk- en kalfkoeien en 102 stuks jongvee en daartoe een stal te bouwen en deze te laten aanmerken als een proefstal is een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. Hoewel te begrijpen valt dat appellante haar bedrijf met het oog op bedrijfsopvolging heeft willen uitbreiden, acht het College deze beslissing, gelet op het moment waarop zij deze heeft genomen en daartoe investeringen is aangegaan (2011 en 2012) en zonder dat is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak daartoe, niet goed navolgbaar. Een uitbreiding als hier aan de orde van ongeveer 72 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee in 2012 naar 201 melk- en kalfkoeien en 102 stuks jongvee dan wel, zoals appellante ter zitting heeft toegelicht, naar een beoogd aantal van 180 melk- en kalfkoeien, is fors. Nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 1.2 en 6.7.5.3) en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, had voor melkveehouders als appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat die uitbreiding en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:2 en 3, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.3, 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:729, onder 6.5, en 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB: 2020:9, onder 6.3). In dat licht bezien komt aan het door appellante overgelegde rapport niet de waarde toe die zij daaraan gehecht wenst te zien. Het College wijst er in dit verband nog op dat hij, zoals ook overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) aan de financiële rapportages die verweerder met de informatie op zijn website (mijn.rvo.nl) heeft uitgelokt, in procedures als hier aan de orde slechts een beperkte waarde toekent.
6.6
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom geen aanleiding hoeven zien voor ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. De beroepsgrond slaagt niet.
7. Het College is tot slot van oordeel dat appellante wel terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin niet specifiek is ingegaan op het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last. Pas in het verweerschrift is hier nader op ingegaan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
Slotsom
8. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bbp) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). De kosten van de deskundige voor het bijwonen van de zitting van het College komen eveneens voor vergoeding in aanmerking. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding een maximum uurtarief € 129,63 in 2020. Voor het bijwonen van die zitting begroot het College het tijdverzuim op één uur. Voor de reistijd krijgt de deskundige geen vergoeding voor tijdverzuim (artikel 8, tweede lid, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003). Het verzoek om een vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten moet worden afgewezen, reeds omdat artikel 7:15 daarvoor geen ruimte biedt, nu het primaire besluit niet is herroepen. Dat brengt het totaal van de kostenvergoeding op € 1.779,63.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.779,63.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2020.
De voorzitter is verhinderd deuitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen