Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2475
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. G. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 7 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2020. Namens appellante is verschenen haar vennoot [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 4] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante exploiteerde aanvankelijk een gemengd bedrijf met 90 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee en 365 vleesvarkens in [plaats] . Zij bestaat uit drie vennoten, te weten [naam 2] , [naam 5] en [naam 6] .
2.2.
Sinds 2013 heeft vennoot [naam 2] gezondheidsproblemen bestaande uit klachten aan de heup, rug en schouders. Voor deze klachten heeft hij in 2013 behandelingen gekregen bij de fysiotherapeut. Op 20 maart 2014 heeft hij zich gemeld bij de huisarts wegens klachten aan zijn heup.
2.3.
In 2014 ontstond bij appellante het plan om de vleesvarkenstak op haar bedrijf af te stoten en de melkveetak uit te breiden. Op 28 mei 2014 heeft appellante een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer wegens het veranderen van haar bedrijf door het verbreden van de bestaande ligboxenstal, de staking van de varkenshouderij en het gebruik van de varkensstal na aanpassingen voor de huisvesting van zoogkoeien, jongvee en overig rundvee. Op 13 november 2014 heeft appellante een omgevingsvergunning verkregen voor het verbreden van de rundveestal. Appellante heeft op 3 maart 2015 een vergunning verkregen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 38 fokstieren en overig rundvee, 36 zoogkoeien, 121 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee.
2.4.
In de periode tussen 2014 en 2016 heeft appellante investeringen gedaan middels (aannemings-)overeenkomsten ten behoeve van de uitbreiding. In maart 2015 heeft appellante haar financieringsovereenkomst met de Rabobank gewijzigd door een extra geldlening ter waarde van € 100.000,- af te sluiten ten behoeve van de uitbreiding.
2.5.
In februari 2015 voerde appellante de laatste vleesvarkens af van haar bedrijf. Vanaf april 2015 zijn de bouwwerkzaamheden rondom de uitbreiding gestart en medio september 2015 zijn de stallen opgeleverd.
2.6.
Op 2 juli 2015 (de peildatum) waren op het bedrijf 91 melk- en kalfkoeien en in totaal 90 stuks jongvee aanwezig.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.644 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 4.711 kg naar aanleiding van de in bezwaar door appellante overgelegde gegevens inzake de melkproductie.
Beroepsgronden
4. Appellante voert, kort en zakelijk weergegeven, aan dat het fosfaatrechtenstelsel zowel op regelingsniveau als op individueel niveau niet verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn) te bereiken en het stelsel niet voorzienbaar was. Voor zover het stelsel wel voorzienbaar wordt geacht, kan deze voorzienbaarheid appellante niet ten volle worden tegengeworpen, zoals ook aan de orde was in de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). In deze zaak was evenals in het geval van appellante sprake van een afstoting van de varkenstak en uitbreiding van het melkveebedrijf wegens bijzondere omstandigheden. Appellante was genoodzaakt de varkenstak af te stoten, omdat zij op grond van het Activiteitenbesluit verplicht was om voor haar varkenstak een luchtwasser te plaatsen, terwijl de kosten hiervan niet opwogen tegen de baten. Vervolgens moest zij de melkveetak uitbreiden om het verlies van inkomsten uit het houden van vleesvarkens te compenseren en bedrijfseconomisch rendabel te blijven. Deze compensatie zag voorts op slechts een betrekkelijke uitbreiding van de melkveetak om het afstoten van de vleesvarkenstak op te vangen. Bovendien kampte haar vennoot [naam 2] sinds 2013 met dusdanige gezondheidsproblemen dat het verzorgen van zowel vleesvarkens als melkkoeien voor hem niet meer haalbaar was, zodat ook daarom de focus werd gelegd op de melkveetak. Daarbij was haar andere vennoot [naam 6] ook buitenshuis werkzaam, zodat [naam 2] er hoofdzakelijk alleen voor stond. Tevens bood de omschakeling ten tijde van de keuze ook meer perspectief voor de bedrijfsopvolger. Appellante wordt buitensporig getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat zij niet alle koe-plaatsen kan benutten, terwijl zij daarvoor wel de financieringslasten moet dragen als gevolg van de onomkeerbare investeringen die zij voor de peildatum heeft gedaan. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst appellante naar een rapport van [naam 7] van 15 mei 2018, geactualiseerd op 10 april 2019 (rapport) en financiële verslagen van haar bedrijf over de jaren 2015, 2016 en 2017
.Tot slot bevat het bestreden besluit een ondeugdelijke motivering en is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat verweerder niet is ingegaan op de bijzondere omstandigheden van appellante en niet heeft gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
.Tot slot bevat het bestreden besluit een ondeugdelijke motivering en is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat verweerder niet is ingegaan op de bijzondere omstandigheden van appellante en niet heeft gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder stelt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust, onder meer omdat appellante niet heeft aangetoond dat de omschakeling om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Uitbreiding wegens bedrijfsopvolging is geen omstandigheid waarmee in het kader van de beoordeling van de individuele en buitensporige last rekening mee wordt gehouden, zoals door het College is overwogen in de uitspraak van 10 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:668). Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Zij heeft dan ook een groot risico genomen door uit te breiden naar 121 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee. Derhalve dienen vergeefse investeringen voor risico en rekening van de melkveehouder te komen. Bovendien gaat de vergelijking met de zaak die heeft geleid tot de door appellante genoemde uitspraak van 9 januari 2019 niet op, omdat in geval van appellante niet is gebleken dat zij niet kan terugvallen op een van de twee andere vennoten. Verder wordt in het geval van appellante meer gecompenseerd dan enkel de afgebouwde varkensrechten. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat de bestreden beslissing voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1.
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en met name dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2.
Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellante voor minder melkvee fosfaatrechten is verleend dan zij in totaal met haar investeringen heeft beoogd. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellante reeds om die redenen een individuele en buitensporige last draagt. Het College acht begrijpelijk dat appellante ervoor heeft gekozen haar bedrijfsvoering aan te passen wegens de door het Activiteitenbesluit verplichte aanschaf van een luchtwasser ten behoeve van de varkenstak en als gevolg van de gezondheidsklachten van een van haar vennoten. Echter, hierbij is het College van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij vanwege deze omstandigheden genoodzaakt was haar bedrijf om te schakelen, temeer nu onvoldoende is gebleken dat de andere twee vennoten de beperkingen als gevolg van de gezondheidsproblemen van vennoot [naam 2] niet zouden kunnen ondervangen. Uit het voorgaande vloeien significante verschillen voort ten opzichte van de door appellante bedoelde zaak die heeft geleid tot de genoemde uitspraak van 9 januari 2019, zodat deze vergelijking niet op gaat. Van een noodzaak tot het afstoten van de varkenstak en het uitbreiden van haar melkveetak naar 121 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee is het College aldus niet gebleken. In dat verband acht het College ook van belang dat appellante de investeringen voor de uitbreiding, reeds genoemd onder 2, heeft gedaan in 2014 en 2015 en dat zij in april 2015 is gestart met de bouwwerkzaamheden. Zoals ook is overwogen in de meergenoemde uitspraak van 23 juli 2019, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had daarom ten tijde van haar investeringsbeslissingen in 2014 en 2015 een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De gevolgen van de ondernemerskeuzes die zij in die periode heeft gemaakt dienen daarom voor haar risico te blijven. Dat de ingezette uitbreiding naar 121 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee mede gericht was op toekomstige bedrijfsopvolging leidt niet tot een ander oordeel. Immers, zoals het College reeds eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1) is voor de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last de situatie van de door de regulering getroffen melkveehouder zelf maatgevend en niet de positie van mogelijke opvolgers voor het bedrijf.
Slotsom
7. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
8.1.
Omdat het bestreden besluit, zoals dat door appellante terecht is aangevoerd, pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering wat betreft het betoog van appellante over haar gestelde buitensporige last, is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
8.2.
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). De kosten voor het opstellen van het rapport en het bijwonen van de zitting door de deskundige komen eveneens voor vergoeding in aanmerking. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (Besluit), geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport van 2019 een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur, het tarief dat gold ten tijde van het opstellen van het rapport. Dit betekent dat de in dit verband gedeclareerde kosten als volgt worden vergoed: 4,75 uur x € 126,47, 5,5 uur x het in de urenspecificatie gedeclareerde tarief van € 110,- en 1 uur x het in de urenspecificatie gedeclareerde tarief van € 85,-. Voor het bijwonen van de zitting stelt het College het tijdverzuim vast op één uur. Voor de reistijd krijgt de deskundige geen vergoeding voor tijdverzuim (artikel 8, tweede lid, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003). In totaal komen aldus € 1.417,20 aan gedeclareerde kosten voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.467,20.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2020.
w.g. I.M. Ludwig w.g. E.D.H. Nanninga