Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2476
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaak tussen
v.o.f. Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. Y. Groen en C. Zieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht voor appellante vastgesteld.
Bij besluit van 7 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en op 11 april 2019,
22 mei 2019 en 30 december 2019 de beroepsgronden aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2020. Voor appellante zijn verschenen haar vennoten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Tevens is als haar deskundige verschenen [naam 4] , senior bedrijfsadviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens is [naam 5] voor verweerder verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
1.3.
De Europese Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991) heeft als doel om waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en te voorkomen. De Nitraatrichtlijn strekt tot bescherming van de volksgezondheid en het milieu en streeft een doel van algemeen belang na (zie het arrest van 29 april 1999, Standley e.a., C-293/97, ECLI:EU:C:1999:215, p. 56).
Feiten en omstandigheden
2.1.
Appellante boert in de [plaats 2] . Zij had daar een gemengd bedrijf en combineerde akkerbouw met een melkveehouderij. De milieuvergunning stond haar toe om 97 melkkoeien en 70 stuks jongvee te houden.
2.2.
In de jaren 2005 en 2008 is in vier opeenvolgende fasen de planologische kernbeslissing genomen Ruimte voor de Rivier, gericht op betere bescherming van het rivierengebied tegen overstromingen. Onderdeel van Ruimte voor de Rivier was het verleggen van de rivierdijk op grond van het provinciale inpassingsplan [plaats 2] van 5 juni 2009 dat noodzaakte tot de verplaatsing van het bedrijf van appellante naar twee terpen (nummers 6 en 7). Op 31 mei 2013 is de grond aan appellante geleverd. Appellante heeft in verband met de aanleg van het dijktracé in 2013 haar (bestaande) ligboxenstal ingekort en de jongveestal afgebroken. Haar jongvee heeft zij ondergebracht bij een jongvee-opfokker.
2.3.
De melding van appellante op grond van het Besluit landbouw milieubeheer in verband met de wijziging van de ligboxenstal op terp 6 is op 4 april 2013 voor kennisgeving aangenomen. Op grond van die melding mag appellante op terp 6 198 melkkoeien en 112 stuks jongvee houden. Krachtens de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 mogen op terp 6 240 melkkoeien en 70 stuks jongvee gehouden worden. De bouwwerkzaamheden op terp 6 waren op 9 januari 2014 klaar, terp 7 werd in oktober 2014 als bedrijfslocatie in gebruik genomen. Op 26 mei 2015 verkreeg appellante vergunning voor het bouwen van een melkveestal (met 240 koeplaatsen) op terp 7. Die stal is nog niet gebouwd, al is daarmee in de financiering van mei 2013 wel rekening gehouden.
2.4.
Op 2 juli 2015 hield appellante 221 melkkoeien, 56 kalveren en 19 pinken. Verweerder heeft het fosfaatrecht op die dieraantallen afgestemd en aan appellante 9.425 kg toegekend.
Beroepsgronden
3. Appellante voert aan dat zij de investering in verplaatsing van het bedrijf zonder uitbreiding van haar veestapel niet (ten volle) kan benutten. De Nitraatrichtlijn biedt niet de juridische grondslag voor invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Bovendien leidt dat stelsel in haar geval tot een individuele en buitensporige last. De functie als wateroverloopgebied maakt akkerbouw (verder) onmogelijk en appellante moet daardoor die landbouwactiviteit beëindigen. Zij heeft ingezet op het vergroten van haar melkveehouderij, enerzijds om het wegvallen van die inkomensbron te compenseren, anderzijds met het oog op de bedrijfsopvolging door twee zonen. Appellante beroept zich op een op 30 april 2019 opgesteld rapport, waarbij het bedrijfseconomische effect van het fosfaatrechtstelsel in drie scenario’s is doorgerekend (het rapport). Scenario A is de situatie waarbij het fosfaatrechtstelsel is weggedacht: appellante had dan kunnen uitbreiden tot 325 melkkoeien en 70 stuks jongvee. Dat biedt uitzicht op een lonende exploitatie met een ruime financieringsmarge. Scenario B beschrijft de situatie vergelijkbaar met scenario A, maar met de aankoop van ontbrekende fosfaatrechten. Dat leidt tot een verlieslatende exploitatie. In scenario C, exploitatie binnen het toegekende fosfaatrecht, is ook een sluitende exploitatie mogelijk. De financieringsmarge daalt dan (ten opzichte van scenario A met € 84.000). De kansen op verdere groei naar 565 melkkoeien zijn daarmee verkeken en bedrijfsopvolging wordt bemoeilijkt.
Standpunt verweerder
4. Volgens verweerder wordt het recht van appellante op het ongestoord genot van haar eigendom met het bestreden besluit niet geschonden. Het rapport mist bewijskracht, omdat het uitgaat van een scenario van 325 melkkoeien, terwijl appellante op 2 juli 2015 niet meer melkkoeien mocht houden dan 198. Verder weerspreekt verweerder gemotiveerd dat appellante geen akkerbouwactiviteiten meer kan ontplooien. Hij wijst erop dat appellante in 2018 en 2019 in haar gecombineerde opgaven nog steeds akkerbouwpercelen opgeeft. De oppervlakte is in vergelijking met 2011 weliswaar iets geslonken (van 24,2 ha naar 19,26 ha), maar appellante verbouwt inmiddels gewassen met een hoger rendement. Daarin is dus geen rechtvaardiging of noodzaak te vinden voor de (grote) groei van het aantal melkkoeien dat appellante na de bedrijfsverplaatsing wilde realiseren.
Beoordeling
5.1.
Het fosfaatrechtenstelsel betreft een door de Nederlandse wetgever noodzakelijk geachte aanvullende maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat de maatregelen van het Nitraatactieprogramma niet volstonden om de doelstellingen van die richtlijn te bereiken (Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 3). Doel van het stelsel van fosfaatrechten is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht (zie Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 15 en 39 en de toelichting bij het Besluit van
20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521,
p. 16). Het fosfaatrechtenstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van
23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291). Deze beroepsgrond faalt.
5.2.
Voor appellante was als professionele ondernemer voorzienbaar dat na afschaffing van het melkquotum weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen (zie de uitspraken van het College van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:150, onder 5.5.3, en 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, onder 9.6.6, de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.9.1, en de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291). Zij moest er rekening mee houden dat de overheid na afschaffing van de melkquota productiebeperkende maatregelen zou treffen. Met de hiervoor genoemde heropeningsbeslissing en de uitspraak van 23 juli 2019 is nog van belang of appellante een individuele en buitensporige last draagt. Dat hangt af van de concrete situatie en hoe deze verschilt van andere getroffen veehouders. Verder speelt een rol of het bedrijf legaal is gestart of uitgebreid, welke motieven voor het starten of uitbreiden bestonden en of de investeringen passen binnen de vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee. In dat verband rust de stelplicht en bewijslast op appellante. Zij moet inzicht gegeven in (en eventueel bewijs leveren van) hoe het fosfaatrechtenstelsel haar treft en welke uitzonderlijke omstandigheden (die niet voor (alle) andere melkveehouders gelden) maken dat zij zodanig in bijzondere mate de gevolgen van het stelsel ondervindt dat deze niet (volledig) voor haar rekening mogen blijven (zie ook de uitspraak van het College van 11 september 2018, ECLI:NL:CBB:2018:480).
5.3.
Het rapport steunt op twee belangrijke premissen, namelijk dat op 2 juli 2015 appellante 325 melkkoeien mocht houden en dat de uitbreiding van haar veestapel nodig was om het wegvallen van de inkomsten uit akkerbouwactiviteiten te compenseren. Die premissen zijn beide onjuist. De milieuvergunningen stonden appellante niet toe om op 2 juli 2015 meer dan 198 melkkoeien te houden en haar eigen opgaven over 2018 en 2019 logenstraffen dat het verleggen van de rivierdijk op grond van het provinciale inpassingsplan [plaats 2] van 5 juni 2009 alle akkerbouwactiviteiten onmogelijk maakt. Hierbij kan het College in het midden laten dat de door appellante met de Staat gesloten overeenkomst een vergoedingsregeling voor overstromingsschade en een aankoopplicht van de Staat om desgevraagd haar buitendijkse gronden tegen binnendijkse prijzen aan te kopen, bevat. De beroepsgrond dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante een individuele en buitensporige last vormt faalt.
6. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een voldoende draagkrachtige motivering, is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het College het beroep weliswaar ongegrond zal verklaren, maar verweerder zal veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en tot vergoeding van het griffierecht.
7. De proceskosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 525,-). Ook de kosten van het opstellen van het rapport komen voor vergoeding in aanmerking. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding een maximum uurtarief (in 2019 € 126,47). Een deel van het door de deskundige gehanteerde uurtarief is lager en een deel hoger dan het maximum uurtarief. Het College heeft de vergoeding herberekend op basis van het maximum uurtarief in 2019 en een vergoeding voor één uur voor het bijwonen van de zitting toegevoegd (tegen het uurtarief in 2020 van € 129,63). Daarmee bedraagt de vergoeding voor de deskundige € 3.231,53. De omzetbelasting over dit bedrag komt niet voor vergoeding in aanmerking. Het totaal van de kostenvergoeding bedraagt daarmee € 4.281,53.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 4.281,53.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020.
w.g. R.C. Stam w.g. J.M. Baars