Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2102
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaak tussen
[naam 1] Melkveehouderij, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 13 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante heeft een melkveebedrijf. Appellante behoort tot de groep melkveehouders die geïnvesteerd heeft in uitbreiding van de veestapel, welke uitbreiding op de peildatum nog niet was gerealiseerd. Zij beschikte op 2 juli 2015 (de peildatum) over 84 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee.
2.2
Op 15 oktober 2013 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het in werking hebben van een melkrundveebedrijf en de bouw van een ligboxenstal. Blijkens deze vergunning zijn vergund 100 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee. Op 25 november 2013 heeft appellante een Melding Activiteitenbesluit gedaan voor de oprichting van de inrichting. Blijkens deze melding zijn vergund 100 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee.
2.3
Tussen 10 december 2013 en 24 december 2013 heeft appellante verschillende opdrachten gegeven voor (verschillende delen van) de bouw van de nieuwe stal. Op 20 december 2013 heeft appellante ten behoeve van deze uitbreiding een kredietovereenkomst ondertekend van de bank voor een kredietlimiet van € 1.300.000,-. Op 13 juni 2014 is aan appellante een subsidie verleend van € 215.887,77 voor het Investeren in integraal duurzame stallen en houderijsystemen. Op 30 september 2014 heeft appellante de voortzetting van de kredietovereenkomst ondertekend. Hierbij is een lening van in totaal € 1.250.000,- afgesloten en is het kredietlimiet gewijzigd naar € 75.000,-. Vervolgens heeft appellante op 28 september 2015 wederom een voortzetting van de kredietovereenkomst ondertekend. Hierbij is een nieuwe lening afgesloten van € 310.000,-.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.575 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit, in ieder geval deels, niet voorzienbaar was. Appellante kon niet weten dat zij op 2 juli 2015 haar stal vol had moeten hebben staan. In haar geval is sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft vanaf 2012 stappen gezet om haar bedrijf te verplaatsen naar een nieuwe locatie en uit te breiden naar een beoogde omvang van 100 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 was appellante nog volop bezig de plannen te realiseren. Het bedrijf wilde groeien met eigen aanwas. Door aan haar een subsidie Integraal Duurzame Stallen te verlenen, heeft verweerder de bouw van de stal ondersteund en gestimuleerd. Appellante heeft ten behoeve van deze uitbreiding, achteraf gezien, onnodig geïnvesteerd in ammoniakrechten. De financiële verplichtingen zijn van dien aard dat de uitbreiding noodzakelijk is om aan de verplichtingen te voldoen. Zonder extra fosfaatrechten kan het bedrijf niet worden voortgezet. Appellante wenst alsnog toekenning van in totaal 5.247 kg fosfaatrecht. Zij verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar het arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098). Ter onderbouwing van de door haar gestelde last heeft appellante een financiële rapportage van DLV Advies en Resultaat (DLV) van 5 juni 2018 overgelegd. Appellante verzoekt het College subsidiair om verweerder te gelasten de schade te vergoeden die is gemoeid met de aankoop van het ontbrekende fosfaatrecht. Tot slot verzoekt zij om vergoeding van de in beroep en bezwaar gemaakte kosten.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder heeft verder verschillende kanttekeningen geplaatst bij de door appellante overgelegde financiële rapportage. Volgens verweerder kan daarom aan de rapportage niet de waarde worden gehecht die appellante daaraan gehecht wenst te zien.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante met de stelling dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was, heeft willen betogen dat het stelsel daarom op het niveau van de regeling in strijd is met artikel 1 van het EP, concludeert het College dat deze grond faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114 onder 6.7.) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
In bovengenoemde uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het vanwege die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie onder 6.9 van de uitspraak van 25 februari 2020).
6.3.5
Ten aanzien van de betekenis van financiële rapportages in verband met procedures zoals hier aan de orde is, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 onder 6.13 overwogen dat het College daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval
:scenario 1 van voornoemd rapport van DLV van 5 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
:scenario 1 van voornoemd rapport van DLV van 5 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.6
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op (5.247 – 4.575=) 672 kg fosfaat. Het verschil tussen de door appellante nagestreefde omvang van de veestapel en de feitelijke situatie op de peildatum is, ook gezien de omvang van het bedrijf, betrekkelijk maar het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, aannemen dat dit appellante in haar bedrijfsvoering treft. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
Appellante is relatief laat (in 2013) begonnen met de plannen voor de uitbreiding door de daarvoor benodigde vergunning aan te vragen. In 2014 is zij gestart met de bouw van de nieuwe stal en in de periode van 20 december 2013 tot en met 28 september 2015 is zij hiervoor financieringsovereenkomsten aangegaan. Gezien het moment in tijd waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat het bedrijf van appellante, zoals zij zelf zegt, door het ministerie wordt beschouwd als koploper in de sector vanwege haar innovatieve en duurzame werkwijze en zij hierdoor extra kosten heeft die het noodzakelijk maken om uit breiden, maakt dat niet anders. Dat geldt evenzeer voor de door appellante genoemde vrijwillige ruilverkaveling en aanfok van eigen jongvee om A2A2 koeien te fokken. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Goede redenen om aan te nemen dat de last buitensporig is ontbreken. De financiële rapportage maakt dit niet anders, aangezien daarmee onvoldoende inzicht wordt gegeven in de mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dit stelsel en de door appellante gestelde onzekerheid omtrent de voortgang van haar bedrijf.
6.4
Gelet op het voorgaande dienen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval dan ook zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. De verwijzing van appellante naar voornoemde uitspraak van de Hoge Raad kan haar niet baten. Anders dan in die zaak is hier geen sprake van een maatregel op basis van de Wet herstructurering varkenshouderijen en individuele bijzondere omstandigheden in de persoonlijke situatie van de betreffende ondernemer. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP.
7.2
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.3
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
-verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020.
w.g. M. van Duuren w.g. F. Willems