ECLI:NL:CBB:2020:1012

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1607

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] , gemeente [gemeente] , appellante

(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. G.H.T. Heusschen en mr. S.J.E. Loontjens

(gemachtigden 1) en mr. J.H. Eleveld en mr. M.J.H. van der Burgt (gemachtigden 2)).

Procesverloop

Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (hierna: de Regeling) aan appellante een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 10.769,- voor periode 1, en hoge geldsommen van € 49.925,- voor periode 2, van € 55.291,- voor periode 3, van € 60.528,- voor periode 4 en van € 56.683,- voor periode 5 (€ 233.196,- in totaal).

Bij besluit van 20 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden 1.

De enkelvoudige kamer van het College heeft de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.

Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 30 november 2020. De zaak is gevoegd behandeld met het beroep van appellante in zaaknummer 19/1145. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden 2.

Na de zitting heeft het College de zaken voor het doen van uitspraak weer gesplitst. Op het beroep met zaaknummer 19/1145 wordt separaat uitspraak gedaan.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1. Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

1.1.

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten

2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Volgens de gecombineerde opgave 2014 hield appellante op 1 april 2014 op haar bedrijf 116 melkkoeien,
34 vrouwelijke kalveren en 8 vrouwelijke pinken. Appellante heeft in 2014 plannen gemaakt om haar bedrijf uit te breiden naar 220 melkkoeien en 135 stuks jongvee.

2.1.

Op 20 februari 2014 heeft appellante landbouwgrond gekocht voor een bedrag van € 193.480,-. Op 28 februari 2014 is zij een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 212.500,- met het oog op de aankoop van de landbouwgrond.

2.2.

Op 28 maart 2014 heeft appellante een prijsopgave ontvangen voor (kort weergegeven) de bouw van een nieuwe rundveestal en een melkstal voor een bedrag van € 764.000,-. Op 15 oktober 2014 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 2.020.000,- met het oog op (onder meer) de bouw van de nieuwe ligboxenstal en voorfinanciering van de voor deze stal aangevraagde subsidie. Op 18 juni 2015 is aan appellante een bedrag van € 204.106,60 aan subsidie op grond van het Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid toegekend met het oog op door haar gedane investeringen in een integraal duurzame stal.

2.3.

Op 6 maart 2007 heeft appellante een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer gedaan met het oog op het houden van 195 melk- en kalfkoeien en 135 stuks jongvee. Op 2 juli 2014 is een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een duurzame en emissiearme rundveestal. De vergunning daarvoor is verleend op 10 september 2014. Op 24 juni 2014 heeft appellante een aanvraag voor een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 gedaan. Appellante heeft deze aanvraag ingetrokken en een melding gedaan onder de Regeling Programmatische Aanpak Stikstof (PAS-melding) voor het houden van 195 melk- en kalfkoeien en 135 stuks jongvee. Deze melding is op 9 juli 2015 geregistreerd.

2.4.

Appellante is op 11 september 2014 begonnen met de bouw van de stal volgens de MDV (maatlat duurzame veehouderij). De stal is een integrale duurzame stal (IDS). De bouw van de stal was gereed op 8 juli 2015. De uitbreiding van het bedrijf was gericht op innovatieve en milieuvriendelijke bedrijfsvoering. Op 17 maart 2016 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het houden van 220 melkkoeien en 135 stuks jongvee. Deze vergunning is op 4 januari 2017 verleend.

2.5.

Op 2 juli 2015 hield appellante, zoals blijkt uit het primaire besluit,
132 melkkoeien, 61 stuks vrouwelijke kalveren en 40 vrouwelijke pinken. Het aantal GVE, zonder 4% korting voor het niet grondgebonden zijn, is 167,23. Het bedrijf van appellante was in 2015 niet grondgebonden. Het aantal GVE is daarom vastgesteld op 160,54.
Op 1 oktober 2016 hield appellante 228 melkkoeien, 62 stuks vrouwelijke kalveren en 54 stuks vrouwelijke pinken. Het doelstellingsaantal zonder verminderingspercentage is vastgesteld op 270,88 GVE.
Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft in het primaire besluit aan appellante geldsommen opgelegd op grond van de Regeling. Appellante heeft in bezwaar gesteld dat de veestapel op de peildatum van 2 juli 2015 door bouwwerkzaamheden, dierziekte en ziekte en overlijden van de vader van [naam 2] nog niet op het beoogde peil was. Verweerder heeft beoordeeld of deze omstandigheden aanleiding gaven voor toepassing van de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling, maar heeft het verzoek afgewezen, omdat appellante op 2 juli 2015 als gevolg van deze bijzondere omstandigheden niet 5% minder GVE hield.
In het bestreden besluit heeft verweerder zich verder op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, de opgelegde heffingen gehandhaafd en het primaire besluit in stand gelaten.
Beroepsgronden

4. Appellante heeft opgemerkt dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Omdat zij daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraak van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391). Het College gaat daar dan ook aan voorbij.

4.1.

Appellante voert aan dat de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last op haar legt. Appellante is onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan voor de bouw van een nieuwe, integrale en duurzame stal overeenkomstig de Maatlat Duurzame Veehouderij en voor de aankoop van landbouwgrond. Om het bedrijf toekomstbestendig en rendabel te maken moest zij uitbreiden naar een omvang van 220 melk- en kalfkoeien en 135 stuks jongvee. Door de opgelegde heffingen komt de bedrijfscontinuïteit volgens appellante in gevaar. Daarnaast heeft zij in 2015, en wellicht ook al in 2014, op haar bedrijf te maken gehad met dierziekte (BVD). Als gevolg van de dierziekte heeft zij dieren moeten afvoeren en was sprake van vruchtbaarheidsproblemen waardoor de verwachte groei van het aantal melkkoeien is achtergebleven. Appellante verwijst voor de onderbouwing van de negatieve financiële gevolgen van de Regeling voor haar bedrijf naar het schaderapport van Crowe Foederer B.V. (voor het laatst geactualiseerd op 23 augustus 2019).
Appellante betoogt dat verweerder, in het kader van de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last, ten onrechte met deze bijzondere omstandigheden en de financiële effecten daarvan, in combinatie met de door haar gedane forse investeringen, geen rekening heeft gehouden. Zij merkt ook op dat verweerder haar in het kader van de behandeling van haar subsidieaanvraag voor de bouw van de nieuwe integrale en duurzame stal niet heeft gewaarschuwd voor de aanstaande productiebeperkende maatregelen. Verweerder heeft appellante juist gestimuleerd om uit te breiden door deze subsidie te verlenen. Als appellante door verweerder was geïnformeerd over de naderende maatregelen, had zij ervoor kunnen kiezen af te zien van deze forse investeringen.
Appellante heeft verder ter zitting gesteld dat zij binnen drie maanden na de PAS‑melding de uitbreiding van de veestapel moest realiseren om de ontwikkelingsruimte voor stikstof veilig te stellen.
Het bestreden besluit is volgens appellante onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Daarbij wijst appellante erop dat juist de combinatie van de gedane investeringen en dierziekte op haar bedrijf ertoe hebben geleid dat sprake is van een individuele en buitensporige last en dat verweerder daarop in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan.
Standpunt van verweerder

5. Verweerder acht de opgelegde heffingen op grond van de Regeling niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder ziet in de enkele omstandigheid dat appellante een dierziekte had op haar bedrijf geen aanleiding om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Omdat de wetgever voor bijzondere omstandigheden, zoals dierziekte, een regeling heeft getroffen, maar appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing daarvan, kan volgens verweerder niet worden volgehouden dat al om die reden sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder is verder van mening dat sprake is van een geprognosticeerde, maar op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerde groei. Met een dergelijke niet‑gerealiseerde groei hoeft verweerder, naar hij stelt, gelet op jurisprudentie van het College geen rekening te houden. De gevolgen van de ondernemersbeslissingen van appellante – ook gelet op het tijdstip waarop deze beslissingen zijn genomen – en de gevolgen van de Regeling dienen volgens verweerder dan ook voor rekening van appellante te komen op grond van het ondernemersrisico. Ook wijst verweerder erop dat geen bedrijfseconomische noodzaak bestaat voor uitbreiding. Dat appellante met het oog op bedrijfsopvolging is gaan uitbreiden is volgens verweerder een bewuste ondernemerskeuze. Verweerder bestrijdt het betoog van appellante dat hij haar in het kader van de behandeling van de subsidieaanvraag voor de bouw van de nieuwe integrale en duurzame stal had moeten waarschuwen voor de naderende productiebeperkende maatregelen. Verweerder heeft er ter zitting op gewezen dat al ruim vóór 2014 productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Verder heeft verweerder erop gewezen dat de subsidie niet is bedoeld om uit te breiden, maar wordt verleend met oog op dierenwelzijn en milieu.
Volgens verweerder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat hier sprake is van een individuele en buitensporige last. Van schending van het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel is volgens verweerder geen sprake.
Beoordeling

5.1.

Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College verwijst voor de motivering van dit oordeel naar de uitspraak van heden met zaaknummer 19/1145 (ECLI:NL:CBB:2020:985) en overweegt als volgt.

5.2.

Het College stelt voorop dat van een individuele en buitensporige last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een buitensporige last, en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval (zie de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414).

5.3.

Zoals het College in de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, heeft overwogen, had het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft, in 2007, en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2009 heeft de overheid maatregelen geïnitieerd en in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Dat betekent dat beslissingen om (zeer) fors te investeren vanaf dat moment in de regel niet navolgbaar zijn. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:2, onder 5.4.2, 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:3, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.3, 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:729, onder 6.5, en 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:9, onder 6.3).

5.4

Het voorgaande geldt ook voor appellante. Het College wil op basis van de door appellante overgelegde stukken wel aannemen dat zij financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling doordat aan appellante zeer forse geldsommen opgelegd zijn van in totaal € 233.196,-, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bedrijf van appellante is door de ingezette groei en het aangaan van financieringsverplichtingen niet individueel afwijkend ten opzichte van andere bedrijven die in het licht van de afschaffing van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Appellante is in weerwil van de aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Dat, zoals appellante heeft gesteld, de geplande investeringen verantwoord waren volgens de bank doet er niet aan af dat appellante als ondernemer zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de door haar gemaakte bedrijfskeuzes. Dat een uitbreiding van deze omvang noodzakelijk was voor een rendabele investering in een nieuwe stal en extra grond, is niet gebleken. De omvang van de uitbreiding lijkt met name te zijn ingegeven door de wens om bedrijfsopvolging in de toekomst mogelijk te maken. Ook dat is een ondernemerskeuze die voor risico van appellante komt.
Het College volgt appellante verder niet in haar betoog dat verweerder haar had moeten waarschuwen voor naderende productiebeperkende maatregelen, terwijl hij de bedrijfsuitbreiding door de subsidieverlening voor de bouw van een integrale en duurzame stal juist heeft gestimuleerd. De beslissing van appellante om uit te breiden en mede met het oog daarop te voorzien in voldoende stalruimte moet los worden gezien van de beslissing van appellante om een duurzame en milieuvriendelijke stal te bouwen. Te meer nu, zoals appellante heeft aangegeven, de beslissing om uit te breiden ook is ingegeven door het feit dat zij onvoldoende ruimte had om alle dieren die zij hield te kunnen stallen en de oude stal, naast dat deze onvoldoende ruimte bood, sterk verouderd was. Daarbij is de subsidie, zoals appellante ook heeft erkend, verleend met oog op verduurzaming en niet op uitbreiding en dekte deze slechts een deel van de totale investering in de nieuwbouw van de stal.
Voor zover appellante ter zitting heeft gesteld dat zij na de PAS‑melding haar veestapel moest uitbreiden om de verkregen ontwikkelingsruimte voor stikstof te behouden, overweegt het College als volgt. Dat appellante in deze situatie terecht is gekomen, is een gevolg van haar keuze om vast te blijven houden aan haar beslissing om haar bedrijf uit te breiden. Ook hier gaat het om een keuze die tot het ondernemersrisico behoort.
Appellante heeft door de door haar gekozen bedrijfsvoering, die niet was gericht op reductie, de geldsommen opgelegd gekregen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de verantwoordelijkheid voor de mate waarin de reductiedoelstelling wordt behaald bij de melkveehouder ligt en binnen haar invloedssfeer. Dat in alle periodes geldsommen aan appellante zijn opgelegd, komt dan ook voor haar eigen rekening en risico.

5.5

Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.

5.6

Het College stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit is ingegaan op de stelling van appellante dat sprake zou zijn van een individuele en buitensporige last en dat verweerder daarbij de specifieke omstandigheden van appellante heeft betrokken. Ook heeft verweerder getoetst aan de knelgevallenregeling in artikel 12 van de Regeling. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt niet.

Slotsom

6. Het beroep is ongegrond.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing

Het College

- verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. A.W.C.M. van Emmerik en mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.