Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1451
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. B. Nijman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. B. Loontjens).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.100 kilogram (kg).
Bij besluit van 26 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en geweigerd op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juli 2019. Namens appellante is verschenen [naam 1] en zijn zoon, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] en [naam 1] is de vierde generatie boer op het bedrijf. Appellante had vanaf 1980 een ligboxenstal in gebruik met plaats voor 77 melkkoeien. Omdat de stal te weinig ruimte bood aan “de moderne en grotere koe”, hield zij feitelijk 66 melkkoeien. Haar bedoeling was om uit te breiden naar 101 melkkoeien. Daarvoor heeft zij een MDV (Maatlat Duurzame Veehouderij)-stal aan de oude stal aangebouwd met plaats voor 35 melkkoeien. De omgevingsvergunning voor de aanbouw is verleend op 30 juli 2014. De bouw is eind 2014 gestart en op 20 juli 2015 nam appellante de stal in gebruik. De stal is gefinancierd met een banklening van € 400.000,- die appellante op 15 december 2014 is aangegaan.
1.2
Verweerder is bij het vaststellen van het fosfaatrecht uitgegaan van 66 melk- en kalfkoeien en in totaal 39 stuks jongvee op 2 juli 2015. Verweerder heeft daarbij een korting van 8,3% toegepast, omdat appellante niet grondgebonden is.
2. Appellante voert, samengevat, aan dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op haar eigendomsrecht en daarom in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau is geen sprake van een ‘fair balance’. Over de fair balance op regelingsniveau voert appellante, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Ook is het fosfaatrechtenstelsel volgens appellante niet gerechtvaardigd, omdat het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatie niet is overschreden. Een aanzienlijk deel van de mest is immers geëxporteerd. Daarnaast legt het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last. Doordat de nieuwe stal op de peildatum nog niet volledig was bezet, wordt appellante door het fosfaatrechtenstelsel zwaarder getroffen dan een willekeurige melkveehouder die zijn stal op de peildatum wel volledig had bezet. Appellante kan 36% van haar koeplaatsen niet benutten en de stal is niet voor andere doeleinden bruikbaar. De melkopbrengst van het aantal koeien dat appellante mag houden, is niet voldoende om de vaste lasten te voldoen. De toekomst van het bedrijf staat daardoor op het spel. Deze combinatie van factoren maakt de last disproportioneel. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt onder meer facturen en een liquiditeitsbegroting over het jaar 2018 overgelegd, waarin verschillende scenario’s zijn uitgewerkt, namelijk 1) op basis van de aankoop van extra fosfaatrechten, 2) op basis van de capaciteit (zonder aankoop van extra fosfaatrechten), 3) op basis van het toegekende fosfaatrecht en 4) op basis van de gerealiseerde uitbreiding in 2017. Tot slot verzet appellante zich tegen de generieke korting die haar wél treft, maar grondgebonden bedrijven niet. Appellante beroept zich in dat verband op het gelijkheidsbeginsel.
3. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat geen sprake is van strijd met artikel 1 van Pro het EP. Ook is volgens verweerder geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft bewust de keuze gemaakt om te investeren en daarmee een risico genomen ten tijde van in voorbereiding zijnde overheidsmaatregelen. Van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last is niet gebleken. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt nader uiteengezet.
4. Het College komt tot de volgende beoordeling.
5.1
Artikel 1 van Pro het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
5.2
Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Op grond van artikel 72b, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3% (generieke korting), tenzij op een bedrijf de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is (grondgebondenheid).
5.3
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Het College verwijst hiervoor naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522), en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Meer in het bijzonder is (onder meer) in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:6), onder 5.3.1, overwogen dat het onderscheid tussen wel en niet grondgebonden bedrijven is toegestaan, omdat grondgebonden bedrijven de mest op hun eigen land kwijt kunnen en in die zin niet bijdragen aan de druk op de mestmarkt. Verder is in de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.1-6.7.5.5, tegen de achtergrond van het door Nederland gevoerde mestbeleid, uiteengezet dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen. In wat appellante hierover aanvoert, ziet het College geen aanleiding voor een ander oordeel.
5.4
Bij de beoordeling of een last in het geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.8.2 is overwogen, is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja, op welk moment en met welke motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en of daarvoor onomkeerbare investeringen zijn gedaan.
5.5
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College acht daarvoor van belang dat appellante halverwege 2014 is gestart met de realisatie van de uitbreidingsplannen en zij de stal nét na de peildatum in gebruik heeft genomen. Zoals het College eerder heeft overwogen, werd in die periode steeds duidelijker dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en dat productiebeperkende maatregelen waren te verwachten. Hierop diende appellante zich bij de keuze om haar uitbreidingsplannen uit te voeren, bedacht te zijn (zie in dit verband de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4). De gevolgen van de ondernemerskeuzes die appellante in die periode heeft gemaakt dienen daarom voor haar rekening te blijven. Dit geldt temeer nu appellante wel heeft gesteld, maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat de uitbreiding naar 101 melkkoeien om bedrijfseconomische of andere redenen noodzakelijk was.
5.6
De liquiditeitsbegroting over het jaar 2018 betreft een zelf opgemaakte, eigen inschatting, die niet is onderbouwd met onderliggende stukken. Bovendien hanteert die begroting afwijkende dieraantallen. Zo is in scenario 3 (de situatie op basis van het toegekende fosfaatrecht) uitgegaan van 61 melkkoeien en 28 stuks jongvee. Aan appellante is echter op basis van 66 melkkoeien en 39 stuks jongvee fosfaatrecht toegekend. De scenario’s 1 (op basis van de aankoop van extra fosfaatrecht) en 2 (op basis van de capaciteit) gaan beide uit van 85 melkkoeien en 40 stuks jongvee. In die gevallen is dus niet gerekend met de 101 melkkoeien die appellante stelt te hebben beoogd. Al met al mist de liquiditeitsbegroting daarmee bewijskracht en kan daaruit niet worden afgeleid dat het bedrijf zal omvallen. Appellante heeft verder geen andere stukken overgelegd die inzicht geven in haar financiële situatie, zodat niet aannemelijk is gemaakt dat de last als gevolg van het niet kunnen inzetten van de investeringen buitensporig is. Ook de toegepaste generieke korting maakt op zichzelf, of in combinatie met de hiervoor besproken aangevoerde omstandigheden, niet dat sprake is van een individuele buitensporige last. Het beroep slaagt daarom niet.
6. Het College is wel van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder daarin niet is ingegaan op de bezwaargrond over de generieke korting en wat betreft het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last heeft volstaan met de opmerking dat van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, niet is gebleken. Gelet hierop is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat aannemelijk is dat appellant hierdoor niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Ook is verweerder in beroep alsnog adequaat op beide punten ingegaan. Dit leidt ertoe dat het College het beroep weliswaar ongegrond zal verklaren, maar wel verweerder zal veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.
w.g. R.C. Stam w.g. D. de Vries