ECLI:NL:CBB:2018:690 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke uitspraak over last onder bestuursdwa...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 16/1110

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2018 in de zaak tussen

[naam 1] h.o.d.n. [naam 2] te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. L.J.L. Heukels)

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).

Procesverloop

Bij besluit van 15 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd).

Bij besluit van 17 oktober 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.

Bij besluit van 29 november 2016 (kostenbesluit) heeft verweerder de kosten van de bestuursdwang vastgesteld op € 200,86.

Bij besluit van 19 april 2018 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I herzien en een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Verweerder heeft daarbij het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit, alsmede tegen het kostenbesluit ongegrond verklaard.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2018.

Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 3] . Op verzoek van appellant is [naam 4] , dierenarts te Panningen, gehoord als deskundige.

Overwegingen

1.1

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.2

Op 27 januari 2016 hebben twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), waaronder een toezichthoudend dierenarts, in aanwezigheid van twee agenten van de politie een controle verricht op het bedrijf van appellant. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouders neergelegd in het rapport van bevindingen van 2 februari 2016 (rapport van bevindingen I). Het rapport van bevindingen I vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:

“Ligboxenstal

(…) Wij zagen bij binnenkomst in de stal dat er kalveren over de voergang liepen. Wij zagen dat de kalveren daar op mesten en urineren. Hierdoor bestaat het risico dat het voer vermengd raakt met mest en urine. Dit is een overtreding van artikel 2.4 lid 7 van het Besluit houders van dieren.

Ik, (…), stelde middels telling vast dat er ten minste 42 melkkoeien in de ligboxenstal liepen, uitgezonderd 1 rund dat op de voergang aanwezig was. Wij stelden middels telling vast dat er 36 ligboxen aanwezig waren. Wij zagen dat 5 ligboxen bezet werden door kalveren. Wij zagen dat deze ligboxen niet beschikbaar waren voor de melkkoeien. Wij stelden vast dat ten minste 11 melkkoeien hierdoor niet de beschikking hadden over een ligbox. Wij zagen dat er dominantiegedrag in de stal was waarbij runderen elkaar verstootten. Ook is er doodlopend stuk en nauwe doorgangen in de ligboxenstal, waardoor met name kreupele runderen en rang lagere runderen in hun bewegingsvrijheid worden beperkt, waardoor de runderen onvoldoende ruimte wordt gelaten voor hun fysiologische en ethologische behoeften. Dit is een overtreding van artikel 1.6 lid 2 van het Besluit houders van dieren.

Wij zagen dat in de ligboxenstal mest boven de roosters stond. Wij zagen dat hierdoor de ligboxenstal geen hygiënische omgeving voor de daar aanwezige runderen was en dat de runderen die geen ligplaats ter beschikking hadden niet konden beschikken over een schone en droge ligplek. Dit is een overtreding van artikel 1.7 onder d van het Besluit houders van dieren en artikel 2.2. lid 8 van de Wet dieren.

Jongveestal
Vervolgens zijn wij naar de jongveestal gegaan. Wij zagen dat er runderen van verschillende leeftijden gehouden werden. Wij zagen dat in het voorste gedeelte van de jongveestal 2 koeien met 2 kalveren gehouden werden. Wij zagen dat deze koeien met kalveren een vrije toegang tot de voergang van de jongveestal hadden en zo het daar aanwezige voer met mest en urine kunnen bezoedelen. Hierdoor bestaat het risico dat het daar aanwezige voer vermengd raakt met mest en urine. Dit is een overtreding van artikel 2.4 lid 7 van het Besluit houders van dieren.

Wij zagen dat het strooisel bij de 2 koeien met kalveren vervuild was met mest en urine. Wij zagen dat dit geen hygiënische omgeving was voor deze runderen. Dit is een overtreding van artikel 1.7 onder d van het Besluit houders van dieren.

Wij zagen dat in een hokje 3 kalveren gehouden werden. Wij zagen dat deze kalveren niet de beschikking hebben over drinkwater. Wij zagen in de gegevens die ik (…) had verkregen uit het I&R-systeem rund dat 2 van deze kalveren ouder waren dan 2 weken. Wij zagen dat in twee andere hokken gezamenlijk 10 runderen werden gehouden die niet konden beschikken over drinkwater doordat de drinkbakjes niet werkten. Wij zagen dat deze runderen ook niet op een andere manier aan hun behoefte aan water konden voldoen. Dit is een overtreding van artikel 1.7 onder f van het Besluit houders van dieren.

Wij zagen dat 4 runderen gehouden werden in een hok waar wel een werkende waterbak aanwezig was, maar die nauwelijks bereikbaar is voor de in dat hok gehuisveste runderen. Wij zagen dat de runderen (waarvan 3 gehoornd) met hun kop door 2 buizen heen moeten steken om zo bij de waterbak te kunnen. Dit is al eerder beschreven in rapport 86892 van controle datum 9 juli 2015. Destijds waren de runderen die er toen in gehuisvest waren kleiner. Nu waren de runderen groter en moeten nog meer moeite doen om bij het drinkwater te kunnen. Hierdoor hebben deze runderen geen vrije toegang tot het drinkwater en konden ook niet op een andere wijze aan hun behoefte aan water voldoen. Dit is een overtreding van artikel 1.7 onder f van het Besluit houders van dieren.

Wij zagen dat in meerdere hokken mest boven de roosters stond. Wij zagen dat in meerdere hokken ook natte mest in de ligboxen zat. Wij zagen dat hierdoor in totaal 30 runderen niet konden beschikken over een schone en droge ligplek. Dit is een overtreding van artikel 2.2 lid 8 van de Wet dieren.

Wij zagen dat door de vervuiling van de hokken met mest doordat deze boven de roosters stond, 43 runderen in de jongveestal geen hygiënische omgeving hadden. Dit is een overtreding van artikel 1.7 onder d van het Besluit houders van dieren.

Wij zagen dat 1 rund werd gehouden in een hok. Wij zagen dat het rund de linkerachterpoot ontlastte, vermoedelijk doordat het rund zich had verwond. Wij zagen dat in het hok losliggende materialen lagen, bestaande uit ligboxafscheidingen, buizen en een hek, waardoor het risico bestaat dat het rund zich hier aan verwondt. Dat is een overtreding van artikel 1.8 lid 2 van het Besluit houders van dieren.”

1.3

Bij het primaire besluit (kenmerk: G2016001420) heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de Wet dieren en het Bhd. Aan appellant zijn de volgende maatregelen opgelegd:

“1. Zorg dat uw runderen ouder dan 2 weken over een toereikende hoeveelheid vers en schoon drinkwater kunnen beschikken. Dit water moet goed toegankelijk zijn voor uw runderen.

2. Maak de voergang schoon en richt deze zo in dat bezoedeling van het voer door de dieren wordt uitgesloten.

3. Zorg dat uw dieren altijd over een schone, hygiënische en droge ligplek kunnen beschikken.

4. Zorg dat de daken, vloeren, inrichting en behuizing van de stallen/hokken zodanig zijn geconstrueerd, en in zodanige staat van onderhoud verkeren, dat deze geen verwondingen kunnen veroorzaken bij de daar gehuisveste dieren.

5. Zorg dat in alle afdelingen op uw bedrijf het aantal dieren in overeenstemming is met het aantal beschikbare ligplaatsen. De bezetting in een ligboxenstal mag maximaal 100% zijn. Dit houdt in dat u in uw ligboxstal maximaal 36 runderen mag huisvesten.”

1.4

Op 12 april 2016 hebben drie toezichthouders van de NVWA in aanwezigheid van de politie een hercontrole verricht. De bevindingen van deze hercontrole zijn door de toezichthouders neergelegd in het rapport van bevindingen van 26 april 2016 (rapport van bevindingen II). Het rapport van bevindingen II vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:

“Wij zagen dat er in de ligboxenstal 40 volwassen runderen werden gehouden, zijnde melkkoeien en een stier. Wij zagen dat er 35 ligboxen beschikbaar waren. Wij zagen dat hiermee niet werd voldaan aan maatregel 5 van het besluit G2016001420. Later is in overleg met RVO, [naam 5] besloten hier geen uitvoering aan te geven.

Wij zagen dat er 9 kalveren waren die zich over de voergang en het daar aanwezige voer begeven en zo het voer met mest en urine konden bezoedelen. Wij zagen dat deze kalveren zowel op de voergang in de ligboxenstal als op de voergang in de jongveestal konden komen. Wij zagen dat er mest op het aanwezige voer lag. Wij zagen dat er oude bedorven voerresten op de voergoot lagen. Wij roken een sterke rottingsgeur aan het voer. Hiermee werd niet voldaan aan maatregel 2 van het besluit G2016001420.

Wij zagen dat er in de jongveestal in een hok met daarin een rund, diverse losse delen lagen waar het rund zich aan kon verwonden. Deze losse delen bestonden uit een buis en een boxafscheiding. Ook was een hek zodanig geplaatst dat het rund met de poten tussen de horizontaal geplaatste buizen kon komen. Ook hierdoor bestond het gevaar op verwondingen. Hiermee werd niet voldaan aan maatregel 4 van het besluit G2016001420. Wij zagen dat het rund de rechterachterpoot ontlastte hetgeen een teken kan zijn dat het rund kreupel of verwond was als gevolg van de losse delen of het hek.

Wij zagen dat alle runderen, zij het af en toe minimaal, konden beschikken over een schone, droge en hygiënische ligplek. Wij zagen dat alle runderen konden beschikken over een toereikende hoeveelheid vers en schoon drinkwater en dat het voldoende beschikbaar was. Hiermee werd voldaan aan maatregel 1 en 3 van het besluit G2016001420.

Deze bevindingen zijn besproken met [naam 5] van RVO waarna door hem besloten is om de last onder bestuursdwang ten uitvoer te brengen.”

1.5

Op 12 april 2016 is bestuursdwang toegepast. In opdracht van de NVWA zijn voerresten uit de voergoot en van de voergang verwijderd. Verder zijn kalveren gehuisvest in een strohok dat voor de kalveren die zich op de voergang konden begeven, is gemaakt. Uit het hok met het rund en de losse delen zijn de losse delen verwijderd en is het hek op zodanige wijze geplaatst dat het rund er zich niet aan kan verwonden. Bij het kostenbesluit heeft verweerder de kosten van de ter uitvoering van het primaire besluit toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 200,86.

2.1

Bij het bestreden besluit I heeft verweerder de bezwaren van appellant gericht tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. Op grond van artikel 5:31c, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep mede betrekking op het kostenbesluit.

2.2

Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bestreden besluit I herzien en het bestreden besluit II daarvoor in de plaats gesteld. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder de bezwaren van appellant gericht tegen het primaire besluit en het kostenbesluit ongegrond verklaard. Het bestreden besluit II is een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Ingevolge die bepaling heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Appellant heeft voldoende belang bij een beoordeling van het bestreden besluit II, nu in dat besluit niet aan zijn bezwaren is tegemoetgekomen. Het beroep van appellant heeft daarom van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II.

2.3

Het College ziet zich voorts geplaatst voor de vraag of appellant procesbelang heeft behouden bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit I. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 8 februari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:60) is eerst sprake van voldoende procesbelang als het resultaat dat met het beroep wordt nagestreefd ook daadwerkelijk bereikt kan worden en het realiseren van dat resultaat voor appellant feitelijke betekenis kan hebben. Het hebben van een formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van voldoende procesbelang. Naar het oordeel van het College bestaat in dit geval bij een inhoudelijke beoordeling van het tegen het bestreden besluit I gerichte beroep geen belang meer. Het College volgt niet het door appellant ter zitting gevoerde betoog dat het bestreden besluit I de basis is van diverse opvolgende besluiten en dat om die reden nog een belang bestaat. Doordat verweerder het bestreden besluit II in de plaats heeft gesteld van het bestreden besluit I heeft het bestreden besluit I zijn betekenis verloren. Gelet hierop is het beroep, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit I, niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.

3.1

Appellant voert in beroep, kort samengevat, aan dat hij de in het bestreden besluit II genoemde overtredingen van de Wet dieren en het Bhd niet heeft begaan. Verder betwist appellant de hoogte van de in rekening gebrachte kosten voor het toepassen van bestuursdwang.

3.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het rapport van bevindingen I en de daarbij gevoegde veterinaire verklaring duidelijk blijkt wat er is geconstateerd en wat de overtredingen zijn. Volgens verweerder is het bestreden besluit op goede gronden genomen, nu, kort gezegd, is komen vast te staan dat verzoeker de gezondheid en het welzijn van zijn kalveren en runderen heeft benadeeld.

4. De Wet dieren luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 2.2 Houden van dieren

(…)

8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.”

(…)

Het Bhd luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 1.6 Houden van dieren

(…)

2. Een dier wordt voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.

(…)

Artikel 1.7 Verzorgen van dieren

Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:

(…)

d. een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;

(…)

f. toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen;

(…)

Artikel 1.8 Behuizing

(…)

2. Behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier zijn op zodanige wijze ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten geen scherpe randen of uitsteeksels waaraan het dier zich kan verwonden.

(…)

Artikel 2.4 Verzorging van productiedieren

(…)

7. Het toegediende voer en drinken alsmede de wijze van toediening brengen het dier geen onnodig lijden of letsel toe.”

5.1

Het College stelt vast dat appellant de beroepsgrond dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 4:8 van Pro de Awb ter zitting heeft ingetrokken. Deze beroepsgrond behoeft verder dan ook geen bespreking.

5.2

Het College moet de vraag beantwoorden of verweerder bij het bestreden besluit II terecht heeft vastgesteld dat appellant de in dat besluit genoemde overtredingen van de Wet dieren en het Bhd heeft begaan. Het College overweegt dienaangaande het volgende.

5.2.1

Het College stelt vast dat verweerder aan het bestreden besluit II het rapport van bevindingen I ten grondslag heeft gelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College, onder meer de uitspraak van 1 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:81), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van appellant om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn.

5.2.2

Appellant heeft de bevindingen uit het rapport van bevindingen I gemotiveerd betwist. Appellant heeft hiertoe in beroep verklaringen van de dierenartsen [naam 6] , [naam 7] en [naam 4] , alsmede van veehandelaar [naam 8] in het geding gebracht. In deze verklaringen wordt ingegaan op het welzijn van de op het bedrijf van appellant aanwezige dieren. Deze verklaringen kunnen naar het oordeel van het College echter geen grond bieden om aan de juistheid van de gedetailleerd beschreven constateringen uit het rapport van bevindingen I te twijfelen, omdat deze verklaringen niet specifiek zien op deze constateringen die zijn gedaan tijdens de controle op 27 januari 2016 en worden bevestigd door de bij het rapport behorende veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts (veterinaire verklaring). De verklaringen van [naam 6] , [naam 7] , [naam 4] en [naam 8] zijn gebaseerd op bedrijfsbezoeken die zijn gedaan ruim voor en ruim na 27 januari 2016. Appellant heeft verder ter zitting een bewijsaanbod gedaan om video-opnames toe te sturen. Het College passeert dit bewijsaanbod omdat de video-opnames - zoals appellant ter zitting heeft toegelicht - zijn gemaakt tijdens een controle van de NVWA, die is uitgevoerd ruim na de datum waarop de in deze zaak aan de orde zijnde constateringen zijn gedaan. Deze video-opnames kunnen naar het oordeel van het College dan ook redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van deze zaak. Voor zover appellant ter zitting nog heeft verzocht om een descente te houden, overweegt het College dat hiervoor geen aanleiding bestaat. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat een descente bijna drie jaar nadat bij de controle op

27 januari 2016 de constateringen zijn gedaan waarop de in geding zijnde overtredingen zijn gebaseerd, zinvol kan bijdragen aan de vaststelling van de feiten ter beantwoording van de in 5.2 genoemde vraag. Daarvoor is onvoldoende dat appellant verklaringen van de dierenartsen [naam 6] en [naam 7] heeft overgelegd waarin wordt gesteld dat geen wezenlijke verandering in de bedrijfsactiviteiten van appellant heeft plaatsgevonden.

5.3

Ten aanzien van het ontbreken van een toereikende hoeveelheid vers en schoon drinkwater voor de runderen die ouder zijn dan twee weken (maatregel 1), overweegt het College dat verweerder, gelet op het rapport van bevindingen I, de daarbij horende foto’s en de veterinaire verklaring, terecht heeft vastgesteld dat appellant artikel 1.7, aanhef en onder f, van het Bhd heeft overtreden. De toezichthouders hebben geconstateerd dat drie kalveren, waarvan twee ouder dan twee weken, werden gehouden in een hok waarin de kalveren geen toegang tot drinkwater hadden. Daarnaast hebben de toezichthouders geconstateerd dat in twee andere hokken gezamenlijk tien runderen werden gehouden, die niet konden beschikken over drinkwater omdat de drinkbakjes niet werkten en dat vier runderen gehouden werden in een hok waar wel een werkende waterbak aanwezig was, maar die in verband met de aanwezigheid van twee buizen nauwelijks bereikbaar was voor de in dat hok gehuisveste dieren. Hieruit komt derhalve het beeld naar voren dat op meerdere plekken in het bedrijf meerdere runderen niet beschikten over een toereikende hoeveelheid vers en schoon drinkwater. In dit licht acht het College het enkele betoog van appellant dat slechts sprake is van een momentopname en dat appellant meerdere keren per dag de waterbakken controleert, niet overtuigend.

5.4

Wat betreft het schoonmaken van de voergang en het voorkomen van bezoedeling van het voer (maatregel 2), stelt het College vast dat deze maatregel blijkens het bestreden

besluit II is opgelegd wegens overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd en artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd. Het College stelt verder vast dat uit het rapport van bevindingen I blijkt dat de toezichthouders in dit verband hebben geconstateerd dat in de ligboxenstal kalveren over de voergang lopen en dat de kalveren daar mesten. Tevens zagen zij twee koeien met twee kalveren in het voorste gedeelte van de jongveestal die vrije toegang hadden tot de voergang van deze stal. Uit de veterinaire verklaring blijkt verder dat de toezichthoudend dierenarts heeft gezien dat ten minste één kalf met diarree op de voergang mestte tijdens de controle. Hetgeen appellant heeft aangevoerd geeft het College geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van deze constateringen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht vastgesteld dat appellant hiermee artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd en artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd heeft overtreden. De verklaring van appellant ter zitting dat het bevuilen van een deel van het voer geen reden is om te veronderstellen dat de dieren onvoldoende of geen goed voer zouden krijgen, doet naar het oordeel van het College hieraan niet af.

5.5

Ten aanzien van het beschikken over een schone, hygiënische en droge ligplek (maatregel 3), overweegt het College als volgt. De toezichthouders hebben geconstateerd dat in de ligboxenstal mest boven de roosters stond en dat de runderen die geen ligplaats ter beschikking hadden niet konden beschikken over een schone en droge ligplek. Voorts hebben de toezichthouders geconstateerd dat in de jongveestal bij twee koeien met kalveren het strooisel was vervuild met mest en urine en dat in die stal in meerdere hokken mest boven de roosters stond. Het rapport van bevindingen I en de veterinaire verklaring bevatten foto’s die deze constateringen bevestigen. Appellant heeft in beroep gesteld dat de foto’s een vertekend beeld geven en dat niet blijkt dat sprake is van een tekort aan schone en droge plekken. Dat een koe op een vervuilde plaats ligt, betekent volgens appellant nog niet dat er geen schone ligplaats aanwezig is. De koe kan bovendien ook zelf mest aan zich hebben gehad, waardoor de ligplaats vervuild is geraakt, aldus appellant. Het College ziet geen aanknopingspunten voor de stelling van appellant dat de foto’s in het rapport van bevindingen I en de veterinaire verklaring een vertekend beeld geven. Hierbij neemt het College in aanmerking dat uit het rapport van bevindingen I blijkt dat in totaal 30 runderen niet konden beschikken over een schone en droge ligplek doordat natte mest in de ligboxen aanwezig was en in totaal 43 runderen geen hygiënische omgeving hadden wegens vervuiling in de hokken doordat de mest boven de roosters stond. Met zijn stelling ten aanzien van de foto’s heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat deze constateringen, die wijzen op een omvangrijke vervuiling met mest op het bedrijf van appellant, onjuist zijn. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 1.7, onder d, van het Besluit houders van dieren.

5.6

Wat betreft het zorgen voor een behuizing die zodanig is dat deze geen verwondingen kan veroorzaken bij de daar gehuisveste dieren (maatregel 4), overweegt het College dat appellant weliswaar heeft betwist dat sprake is van een overtreding, maar dat appellant zijn standpunt niet heeft onderbouwd en geen stukken in het geding heeft gebracht die aanleiding geven om aan de juistheid van de constateringen uit het rapport van bevindingen te twijfelen. Gelet op het rapport van bevindingen I en de daarbij horende foto’s, waaruit blijkt dat in de jongveestal één rund werd gehouden in een hok met losliggende materialen, bestaande uit ligboxafscheidingen, buizen en een hek, is het College van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellant artikel 1.8, tweede lid, van het Bhd heeft overtreden.

5.7.1

Voor zover verweerder aan appellant de maatregel heeft opgelegd dat hij ervoor dient te zorgen dat in alle afdelingen op het bedrijf het aantal dieren in overeenstemming dient te zijn met het aantal beschikbare ligplaatsen, waarbij de bezetting maximaal 100% mag zijn (maatregel 5), overweegt het College het volgende.

5.7.2

De toezichthouders hebben geconstateerd dat er 42 koeien in de ligboxenstal aanwezig waren, uitgezonderd één rund dat op de voergang aanwezig was. Er waren 36 ligboxen aanwezig, waarvan er vijf bezet werden door kalveren. Dit betekent volgens verweerder dat 11 runderen ten tijde van de controle niet de beschikking hadden over een eigen ligbox (bezettingsgraad 130,6 %). Appellant betoogt dat de ligboxen die ten tijde van de controle werden bezet door kalveren niet meetellen voor wat betreft het aantal bezette ligboxen, omdat kalveren in de regel bij hun moeder gaan liggen en dus geen eigen ligplaats innemen. Dit betekent volgens appellant dat verweerder in het bestreden besluit II van een te hoge bezettingsgraad is uitgegaan. Het College volgt het betoog van appellant niet. Uit de constateringen van de toezichthouders, zoals opgenomen in het rapport van bevindingen I, blijkt dat de ligboxen feitelijk wel door de kalveren werden bezet en dat deze ligplaatsen op dat moment dus niet voor andere runderen beschikbaar waren. Het College gaat er bij de beoordeling dan ook vanuit dat ten tijde van de controle 11 runderen niet de beschikking hadden over een eigen ligbox.

5.7.3

Verweerder heeft aan maatregel 5 ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van zowel artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd als van artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd. Artikel 1.6, tweede lid, Bhd behoort tot de bepalingen die zien op de algemene huisvestingseisen, waarmee blijkens de toelichting (Nota van Toelichting Bhd, Stb. 2014, 210, pagina 63) mede invulling is gegeven aan artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, waarin is bepaald dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. De wetgever is ervan uitgegaan dat veel van de bepalingen uit hoofdstuk 2 van de Wet dieren, waarin ook artikel 2.2 staat, nadere uitwerking behoeven en dat in dit verband onder meer ten aanzien van het dierenwelzijn differentiatie nodig is. Zo is onder meer in artikel 2.2, negende en tiende lid, van de Wet dieren een grondslag geschapen voor het stellen van regels bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.

5.7.4

Uit de Nota van Toelichting bij het Bhd blijkt dat bij de daarin neergelegde algemene huisvestingsvereisten bewust gekozen is voor doelvoorschriften in de vorm van algemene verplichtingen. Deze keuze is als volgt toegelicht (Stb. 2014, 210, pagina 64):

“Verschillende dieren behoeven uiteenlopende verzorging en huisvesting. Het vastleggen van gedetailleerde eisen voor het houden, verzorgen en huisvesten van alle te onderscheiden diersoorten legt een onevenredig zware last op de daarvoor beschikbare capaciteit en leidt tot een onaanvaardbare verhoging van de regeldruk. Vanwege de veelheid van dieren waarop deze bepalingen zien, is voor de vormgeving van deze bepalingen (…), gebruik gemaakt van doelvoorschriften. Zij zijn geformuleerd in de vorm van algemene verplichtingen voor de houders van dieren, waarmee de eigen verantwoordelijkheid van de mens ten opzichte van het dier wordt benadrukt. Vanuit de gedachte dat de houder zich bij het doen en laten ten opzichte van de door hem gehouden dieren rekenschap moet geven van zijn verantwoordelijkheid voor die dieren en vanuit dat besef moet handelen, bieden de voorschriften de houders daarmee de ruimte om die middelen te kiezen waarmee het beoogde doel kan worden verwezenlijkt.”

Artikel 1.6, tweede lid, Bhd is als volgt nader toegelicht (Stb. 2014, 210, pagina 100):

“Voorts moet een dier op grond van het tweede lid van artikel 1.6 voldoende ruimte worden gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften. Dit betekent dat een dier voldoende ruimte moet worden geboden voor soortspecifiek, natuurlijk en sociaal gedrag, waaronder interactie met mensen en soortgenoten.”

5.7.5

Artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd betreft een doelvoorschrift in de vorm van een algemene verplichting voor de houders van dieren. In de Wet dieren en het Bhd zijn, anders dan in de regels voor kalveren, welke regels direct voortvloeien uit Europese regelgeving voor kalveren, geen specifieke regels opgenomen voor de huisvesting van runderen. Het ligt op de weg van het bestuursorgaan, dat een handhavingsbesluit als hier in geding neemt, om te bewijzen dat sprake is van overtreding van het voorschrift ter handhaving waarvan dat besluit is genomen. In dit geval dient verweerder dus op basis van een zorgvuldig onderzoek van de feiten te bewijzen dat appellant het voorschrift van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd heeft overtreden. Of in een concreet geval ten aanzien van een bepaalde diersoort sprake is van overtreding van dit voorschrift, hangt blijkens de tekst af van de ruimte die het dier nodig heeft voor zijn fysiologische en ethologische behoeften. Verweerder zal daarom in een concreet geval met bewijs moeten onderbouwen waarom, gelet op de fysiologische en ethologische behoeften van een bepaalde diersoort, door de desbetreffende houder van de tot deze soort behorende dieren onvoldoende ruimte voor deze dieren beschikbaar is gesteld. Dit bewijs kan bijvoorbeeld worden geleverd in de vorm van algemeen aanvaarde resultaten van (empirisch) wetenschappelijk onderzoek of door middel van door brancheorganisaties of andere organisaties van houders opgestelde gidsen voor goede praktijken (zie de uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:29).

5.7.6

Uit het bestreden besluit II, zoals dit door verweerder ter zitting is toegelicht, blijkt dat verweerder zich op het standpunt stelt dat, gelet op de fysiologische en ethologische behoeften van koeien en de concrete omstandigheden op het bedrijf van appellant, met de bij de controle op 27 januari 2016 aangetroffen overbezetting in de ligboxenstal, de daar aanwezige melkkoeien over onvoldoende ruimte en ligboxen beschikten. Het bewijs dat appellant hierdoor artikel 1.6, tweede lid, en artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd heeft overtreden, ontleent verweerder blijkens het bestreden besluit II aan de bevindingen uit het rapport van bevindingen I, waarin genoemde concrete omstandigheden zijn beschreven, en aan in totaal 28 in een bijlage bij dit besluit genoemde en genummerde wetenschappelijke en niet-wetenschappelijke bronnen. Bij de bespreking van de wetenschappelijke bronnen in het bestreden besluit II heeft verweerder de volgende drie onderwerpen onderscheiden:
- de fysiologische en ethologische behoeften van koeien;
- de effecten van overbezetting;
- minimaal één ligplaats per koe.
Per onderwerp heeft verweerder een samenvatting gegeven van de gegevens die volgens hem dienen als bewijs van de conclusie dat vorengenoemde wettelijke bepalingen in dit geval zijn overtreden, waarbij verweerder steeds heeft verwezen naar de nummers van de betreffende bronnen uit de bijlage. Onder de noemer “Sector” heeft verweerder daarnaast gewezen op het gebruikte bewijs uit enkele niet-wetenschappelijke bronnen.

5.7.7

Het bestreden besluit II vermeldt bij het onderwerp ‘fysiologische en ethologische behoeften van koeien’ samengevat het volgende. Runderen liggen gemiddeld tussen de

8 tot 14 uur per dag, verdeeld over 6 tot 13 momenten van gemiddeld 55 tot 90 minuten. Runderen zijn kuddedieren. Kuddegedrag bestaat uit sociale interacties, gedragssynchronisatie en een rangorde. Het natuurlijke gedrag van koeien is in hoge mate gesynchroniseerd: ze eten, drinken herkauwen en rusten bij voorkeur gelijktijdig. Ranglagere dieren gaan ranghogere dieren zoveel mogelijk uit de weg om confrontaties te voorkomen. Als de dominantie tussen dieren is bepaald, zullen de ranglagere dieren de persoonlijke ruimte van ranghogere dieren vermijden wanneer daar voldoende ruimte voor is.
Bij de schets van de effecten van overbezetting stelt verweerder voorop dat meerdere empirische wetenschappelijke onderzoeken zijn gedaan naar de bezettingsgraad en het liggedrag van melkkoeien. Overbezetting in een ligboxenstal leidt tot verminderde gedragssynchronisatie, minder liggen, meer staan en meer agonistisch gedrag. Ook veranderen de koeien bij overbezetting hun gedrag door op andere momenten van de dag meer gebruik te maken van ligboxen en minder ligperiodes te hebben. Volgens verweerder blijkt uit de wetenschappelijke literatuur dat er sprake is van een lineair effect op welzijns- en gezondheidsaspecten bij runderen ten gevolge van verschillende bezettingsgraden van ligboxenstallen. Ranglagere dieren zijn in het nadeel bij competitie voor bijvoorbeeld voer- of ligplekken. Minder liggen door overbezetting resulteert in meer staan en meer staan leidt tot meer kreupelheden.
Wat betreft het onderwerp ‘minimaal één ligplaats per koe’ stelt verweerder dat veel wetenschappers op basis van vorengenoemde effecten van overbezetting op het welzijn van melkkoeien aangeven dat er minimaal één ligbox per koe beschikbaar moet zijn en dat sommige wetenschappers zelfs adviseren meer ligboxen dan koeien aan te houden.

Ten aanzien van het bewijs onder de noemer ‘sector’ wijst verweerder onder meer op verschillende kwaliteitssystemen van melkfabrieken waarin normen zijn neergelegd met betrekking tot de bezettingsgraad in een ligboxenstal.

5.7.8

Ter onderbouwing van zijn stelling dat geen sprake is van overtreding van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd en artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd in verband met overbezetting, heeft appellant in beroep gewezen op de schriftelijke reactie van dierenarts [naam 4] op de in het bestreden besluit II aan deze overtredingen ten grondslag gelegde motivering. Ook heeft appellant gewezen op de schriftelijke bespreking van [naam 4] van de door verweerder gebruikte wetenschappelijke en niet-wetenschappelijke bronnen. Ter zitting is [naam 4] als door appellant meegebrachte deskundige gehoord over diens standpunten ter zake. Samengevat stelt [naam 4] het volgende. Er is geen sprake van synchroon gedrag. Koeien worden gemolken en willen daarna graag eten, omdat ze honger hebben. Dat lijkt synchroon gedrag, maar dat is het niet. In stallen met een melkrobot wordt niet synchroon gemolken en zie je dit synchrone gedrag ook niet terug. Koeien liggen geen 8 tot 14 uur per dag: 12 tot 14 uur is meer werkelijkheid. Uit de wetenschappelijk literatuur blijkt niet dat sprake is van een lineaire afname van de ligtijd bij oplopende bezettingsgraden vanaf 100%. Dit blijkt met name uit bron 18 (Effect of stocking density on the short-term behavioural responses of dairy cows. Applied animal behaviour science, 117 (3), 144-149, 2009). Bij bezettingsgraden van 100% - 120 % blijkt niet dat deze leiden tot minder liggen. Daarvan is wel sprake bij een bezetting van boven de 130 %, maar dat is hier niet aan de orde, omdat volgens [naam 4] in dit geval moet worden uitgegaan van een bezettingsgraad van 117 %. Voorts komt uit een aantal bronnen volgens [naam 4] naar voren dat niet alleen naar de bezettingsgraad moet worden gekeken, maar ook naar de bredere context en de randvoorwaarden. De wetenschappelijke onderzoeken bevestigen niet dat de koeien bij een lagere bezettingsgraad minder stress hebben, hun natuurlijk gedrag beter tot zijn recht zou komen en er minder kreupelheid zou ontstaan.

5.7.9

Het College stelt voorop dat de conclusie van verweerder dat appellant artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd en artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd heeft overtreden, omdat op zijn bedrijf sprake is van overbezetting, berust op twee pijlers. Dat zijn onderscheidenlijk de op het bedrijf aangetroffen concrete omstandigheden, zoals beschreven in het rapport van bevindingen I, en de hiervoor genoemde wetenschappelijke en niet-wetenschappelijke bronnen met betrekking tot de fysiologische en ethologische behoeften van koeien in het algemeen, de effecten van overbezetting in het algemeen en de beschikbaarheid van minimaal één ligplaats per koe. Het College leidt hieruit af dat verweerder in dit geval de genoemde wettelijke bepalingen niet aldus heeft uitgelegd en toegepast dat daarin een absolute norm van één ligplaats per rund besloten ligt, ongeacht de concrete omstandigheden op het bedrijf van de betrokken veehouder.

5.7.10

Uit de veterinaire verklaring blijkt dat in dit concrete geval sprake is van overbezetting van de ligboxenstal in combinatie met beperkte voerruimte, het niet aanbieden van ongelimiteerd voer, smalle loopgangen, doodlopende stukken in de stal, gehoornde dieren en een zeer gebrekkige hygiëne, waardoor de overbezetting extra gezondheidsrisico’s voor de runderen met zich meebrengt. Deze gezondheidsrisico’s zijn vooral kreupelheid, huidirritaties, een verhoogde infectiedruk en verdringing door competitie voor voer. Uit de veterinaire verklaring blijkt verder dat meerdere runderen op het bedrijf tekenen van kreupelheid vertonen. Mede gelet op hetgeen hiervoor in 5.2.2, 5.4 en 5.5 is overwogen, ziet het College geen aanleiding voor twijfel aan deze bevindingen van de toezichthoudend dierenarts.

5.7.11

Het advies van de Raad voor Dierenaangelegenheden (RvD) aan verweerder uit juni 2006, getiteld “Natuurlijk gedrag van melkvee en vleeskalveren” (bron 22) biedt naar het oordeel van het College voldoende grond voor de aanname van verweerder dat het natuurlijke gedrag van koeien in hoge mate is gesynchroniseerd. In dit advies is de synchronisatie van het gedrag van runderen beschreven op basis van een inventarisatie van de beschikbare wetenschappelijke literatuur. In het licht hiervan is de enkele, niet nader onderbouwde stelling van [naam 4] dat van synchroon gedrag geen sprake is, geen reden om de juistheid van deze aanname in twijfel te trekken. In het advies van de RvD is tevens vermeld dat beperkte voorzieningen als voer-, drink- en ligplaatsen die koeien niet gelijktijdig kunnen gebruiken de synchronisatie van gedrag verstoren en dat gedragssynchronisatie wordt gezien als teken van goed welzijn. Dit advies van de RvD biedt in onderlinge samenhang bezien met de andere door verweerder genoemde wetenschappelijke studies naar het oordeel van het College voldoende aanknopingspunten voor de aanname van verweerder dat een tekort aan ligplaatsen door overbezetting om meerdere redenen leidt tot aantasting van het welzijn en de gezondheid van runderen. Verweerder heeft op basis van de daartoe genoemde bronnen het beeld geschetst, dat runderen bij overbezetting minder liggend kunnen rusten en meer moeten staan, wat meer kreupelheid tot gevolg kan hebben, en dat er rangordeconflicten ontstaan doordat ranglagere dieren in het nadeel zijn bij de competitie om een ligplaats. Hetgeen [naam 4] hiertegen heeft aangevoerd, heeft het College er niet van overtuigd dat dit beeld onvoldoende steun vindt in deze bronnen. In zijn hiervoor in 5.7.8 genoemde en door hem ter zitting toegelichte bespreking van de door verweerder gebruikte wetenschappelijke en

niet-wetenschappelijke bronnen heeft [naam 4] weliswaar terecht opgemerkt dat uit de door verweerder in dit verband genoemde wetenschappelijke studies (bronnen 12, 18 en 27) niet zonder meer blijkt dat sprake is van een lineair verband tussen de bezettingsgraad en de ligtijd van runderen, maar dat neemt niet weg dat deze bronnen erop wijzen dat, wanneer er minder ligplaatsen dan koeien zijn, koeien minder liggen en meer staan, het synchroon liggen vermindert en de competitie om ligplaatsen toeneemt. Of negatieve effecten op de gezondheid en het welzijn van runderen zich in verband met de bezettingsgraad voordoen en vanaf welke bezettingsgraad dit dan het geval is, is in de opvatting van verweerder mede afhankelijk van de concrete situatie op een bedrijf, zoals blijkt uit hetgeen hiervoor in 5.7.6 is overwogen. Indien sprake is van meerdere factoren die het incasseringsvermogen van de runderen belasten, zal een hogere bezettingsgraad er eerder toe leiden dat sprake is van een situatie waarbij een dier onvoldoende ruimte heeft voor zijn fysiologische en ethologische behoeften, zoals verweerder ter zitting heeft aangegeven. Zoals hiervoor in 5.7.1 is geoordeeld, moet ervan worden uitgegaan dat in de ligboxenstal van appellant de bezettingsgraad 130,6 % bedroeg, omdat 11 runderen niet de beschikking hadden over een eigen ligbox. Gelet op dit aanzienlijke tekort aan ligplaatsen, de in de veterinaire verklaring genoemde concrete omstandigheden op het bedrijf (zie hiervoor in 5.7.10), die voor de koeien nadelig zijn, en hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot het belang van voldoende ligplaatsen voor runderen in verband met hun natuurlijke (gesynchroniseerde) gedrag, komt het College tot het oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat op het bedrijf van appellant sprake is van een zodanige overbezetting dat appellant artikel 1.6, tweede lid van het Bhd heeft overtreden.

5.8

Verweerder heeft aan maatregel 5 tevens ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van het College van 18 januari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:20) verzet de tekst van artikel 1.7, onder d, van het Bhd zich er niet tegen dat onder de daarin neergelegde zorgplicht de verplichting voor de houders van runderen, zoals appellant, valt om te zorgen voor een zodanig ruime en ingerichte behuizing dat daarin voldoende runderen kunnen beschikken over een schone en droge ligplaats. Gelet op hetgeen onder 5.7.6 tot en met 5.7.11 is overwogen, heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht vastgesteld dat ook artikel 1.7, onder d, van het Bhd is overtreden, nu sprake was van overbezetting in de stallen van appellante als gevolg waarvan de runderen onvoldoende konden beschikken over een schone en droge ligplek.

6. Het vorenstaande leidt het College tot het oordeel dat verweerder bevoegd was tot het opleggen van de in geding zijnde last onder bestuursdwang wegens vorengenoemde overtredingen. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had behoren af te zien van handhavend optreden is naar het oordeel van het College niet gebleken.

7. Het College is van oordeel dat de opgelegde maatregel, inhoudende dat appellant ervoor dient te zorgen dat in alle afdelingen op het bedrijf het aantal dieren in overeenstemming dient te zijn met het aantal beschikbare ligplaatsen, waarbij de bezetting maximaal 100% mag zijn, niet verder strekt dan noodzakelijk is om de geconstateerde overtredingen van artikel 1.6, tweede lid en artikel 1.7, aanhef en onder d, Bhd te beëindigen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het gelet op de algehele inrichting van het bedrijf, waaronder de aanwezigheid van smalle loopgangen en doodlopende stukken in de stal, niet mogelijk is om zodanige omstandigheden te creëren dat de runderen voldoende kunnen compenseren voor nadelige effecten als gevolg van de overbezetting. Naar het oordeel van het College heeft verweerder hiermee voldoende onderbouwing gegeven voor de opgelegde maatregel dat appellant ervoor dient te zorgen dat in alle afdelingen op het bedrijf het aantal dieren in overeenstemming dient te zijn met het aantal beschikbare ligplaatsen. De maatregel is in dit concrete geval gerechtvaardigd.

8. De slotsom is dat het beroep tegen het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond is verklaard, ongegrond is.

Kostenbesluit

9.1

Het kostenbesluit is genomen nadat appellant beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit I. Voordat het bestreden besluit II werd genomen, heeft appellant het kostenbesluit, gelet op de daartegen aangevoerde gronden, betwist. Ingevolge artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb heeft het beroep dus van rechtswege mede betrekking op het kostenbesluit. Dit betekent dat verweerder bij het bestreden besluit II ten onrechte heeft beslist op een aanhangig geacht bezwaar tegen het kostenbesluit. Het beroep tegen het bestreden besluit II is in zoverre dan ook gegrond en dit besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

9.2

Met betrekking tot het kostenbesluit, is het College van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd en inzichtelijk gemaakt welke kosten zijn gemaakt. De niet nader gemotiveerde stellingen van appellant dat de kosten buitenproportioneel zijn en niet allemaal bij appellant in rekening gebracht kunnen worden bieden, zonder nadere onderbouwing, geen aanknopingspunten om te concluderen dat de kosten redelijkerwijs niet op appellant kunnen worden verhaald. Overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die grond bieden om geheel of gedeeltelijk van het kostenverhaal af te zien.

9.3

Het beroep, voor zover gericht tegen het kostenbesluit, is ongegrond.

10. Het College zal verweerder veroordelen in de in verband met het beroep gemaakte proceskosten van appellant. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van de aanvullende gronden tegen het kostenbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,-) .

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen het primaire besluit, ongegrond;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen het kostenbesluit gegrond;
vernietigt het bestreden besluit II in zoverre;
verklaart het beroep tegen het kostenbesluit ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. C.C.W. Lange in aanwezigheid van mr. E. van Kampen griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2018.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. E. van Kampen