Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/122
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 november 2018 in de zaak tussen
Vennootschap onder firma De Katwinkel, te Leersum, appellante
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls).
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling GLB) een randvoorwaardenkorting van 3% vastgesteld op de aan appellante voor het jaar 2013 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 20 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Partijen hebben nadere stukken overgelegd.
Bij besluit van 1 februari 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit gedeeltelijk gewijzigd in die zin dat de korting wordt toegepast voor het jaar 2015 in plaats van voor het jaar 2013.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2018. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
1. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij een administratieve controle heeft vastgesteld dat appellante de gebruiksnorm voor stikstof uit dierlijke meststoffen in 2013 heeft overschreden met 2.871 kilogram. Volgens verweerder heeft appellante daarmee niet voldaan aan het bepaalde in artikel 7, in samenhang met artikel 8, aanhef en onder a en b, artikelen 9 en 10 van de Meststoffenwet (Msw), en in samenhang met de artikelen 24 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw). In het verweerschrift vermeldt verweerder in aanvulling hierop dat appellante twee percelen niet tijdig heeft laten bemonsteren en dat zij daardoor niet heeft voldaan aan artikel 27a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, waardoor appellante is teruggevallen op de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
2. Om die reden heeft verweerder aan appellante een bestuurlijke boete van € 5.024,25 opgelegd. Het beroep van appellante daartegen heeft de rechtbank Midden-Nederland bij uitspraak van 17 april 2018 ongegrond verklaard.
3. Daarnaast is de constatering van de niet-naleving reden geweest voor verweerder om, mede namens Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht voor zover de korting geldt voor de subsidie agrarisch natuur- en landschapsbeheer, bij het primaire besluit aan appellante een korting van 3% toe te passen op alle subsidies van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) en het Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer (SNL) die appellante heeft aangevraagd voor 2013. Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard en de in het primaire besluit toegepaste randvoorwaardenkorting gehandhaafd. Bij het wijzigingsbesluit is het jaar waarop de korting ziet, gewijzigd van 2013 in 2015.
4. Voor zover het bestreden besluit is gebaseerd op het SNL, heeft appellante tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Midden‑Nederland. De rechtbank Midden‑Nederland heeft het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd, bij uitspraak van 5 september 2018 ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBMNE:2018:4479).
5. In deze procedure is aan de orde het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dat besluit gebaseerd is op de Uitvoeringsregeling GLB. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het wijzigingsbesluit.
6.1
Appellante voert in beroep aan dat de randvoorwaardenkorting niet wordt gedragen door het rapport dat verweerder daaraan ten grondslag heeft gelegd.
6.2
Daartoe voert appellante onder meer aan dat in het door de NVWA opgemaakte controlerapport van 4 juni 2015 (rapport) als datum van de controle 1 juli 2014 is vermeld, terwijl verweerder heeft gesteld dat de niet‑naleving op 31 december 2013 is geconstateerd. Met de rechtbank Midden-Nederland in de uitspraak van 5 september 2018 stelt het College vast dat onduidelijk is waarom de datum 1 juli 2014 is vermeld in het rapport over controlejaar 2013 van de NVWA. In de "Checklist toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA rapporten 2013" (checklist) is wel als datum van de controle 31 december 2013 vermeld. In de vermelding van de datum 1 juli 2014 kan geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat verweerder het rapport niet ten grondslag mocht leggen aan het bestreden besluit.
6.3
Ook voert appellante aan dat in het rapport een evaluatiegedeelte ontbreekt. Een evaluatiegedeelte is een verplicht onderdeel van een controleverslag ingeval van een controle ter plaatse, op grond van thans artikel 72, eerste lid, aanhef en onder c, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014). Ingeval van een administratieve controle, zoals hier aan de orde is, is een evaluatie van de vastgestelde niet-naleving dan ook niet vereist. Het betoog slaagt dus niet.
7. Appellante betoogt verder dat er een ongeoorloofd lange periode is verstreken tussen de controle en het meedelen van de controleresultaten aan haar. Ook hier moet worden vastgesteld dat alleen ingeval van controle ter plaatse is voorgeschreven dat de begunstigde binnen drie maanden in kennis wordt gesteld van de geconstateerde niet-naleving, in thans artikel 72, derde lid, van Verordening 809/2014. Ingeval van een niet-naleving die bij een administratieve controle is geconstateerd, is geen termijn vastgesteld. Uit de stukken kan worden afgeleid dat appellante pas in 2015 in kennis is gesteld van de door verweerder geconstateerde niet-naleving in 2013. Niet is gebleken dat appellante door dit tijdsverloop in haar (bewijs)positie is geschaad, mede gelet op het feit dat appellante niet heeft betwist dat zij twee percelen niet tijdig heeft laten bemonsteren. Niet is aannemelijk geworden dat als appellante eerder in kennis was gesteld, het verloop van de voorbereiding van het primaire besluit tot een andere, door appellante gewenste, uitkomst had kunnen leiden. Ook dit betoog faalt.
8. Vervolgens moet worden beoordeeld of verweerder op basis van het rapport de conclusie mocht trekken dat appellante de stikstofgebruiksnorm heeft overtreden. Appellante heeft namelijk aangevoerd dat verweerder uit het ontbreken van een enkel grondmonster ten onrechte heeft afgeleid dat de derogatienormen op haar niet van toepassing zijn. Dit betoog slaagt niet. De derogatienorm van artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, zoals dit destijds luidde, is van toepassing indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 27 en 27a van de Uitvoeringsregeling Msw, zo heeft het College bevestigd in de overwegingen 6.1 tot en met 6.3 van zijn uitspraak van 17 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:372). Nu tussen partijen niet in geschil is dat appellante niet heeft voldaan aan het bepaalde in artikel 27a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw is niet de derogatienorm van toepassing, maar de reguliere gebruiksnorm. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante de reguliere gebruiksnorm heeft overschreden.
9.1
Vanwege de overschrijding van de stikstofgebruiksnorm door appellante heeft verweerder aan haar een korting opgelegd van 3%. Appellante meent dat deze korting te hoog is.
9.2
Appellante heeft daartoe betoogd dat verweerder ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt, zoals dat wel is gebeurd in de beslissing op bezwaar tegen het boetebesluit: daar is de boete vanwege specifieke bedrijfsomstandigheden met 75% gematigd. Het College vat dit betoog op als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van de Awb beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval vloeit die beperking voort uit thans artikel 97, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013), in samenhang met thans artikel 39, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Op grond van de bepalingen is verweerder gehouden om voor de geconstateerde niet‑naleving een randvoorwaardenkorting vast te stellen ter hoogte van, in de regel, 3%. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van dit percentage tot 1% als bedoeld in artikel 39 van Verordening 640/2014.
9.3
Appellante heeft verder aangevoerd dat zij door de randvoorwaardenkorting dubbel wordt gestraft, nu ze vanwege de overschrijding van de stikstofgebruiksnorm ook een boete heeft gekregen op grond van de Msw. Het is echter vaste rechtspraak dat een randvoorwaardenkorting geen punitieve sanctie is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 7 mei 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:230), de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2369) en het arrest van de Hoge Raad van 14 februari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:241), waarin het door appellante aangehaalde arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden (ECLI:NL:GHARL:2015:8975) is vernietigd. Nu de randvoorwaardenkorting op de subsidies van het GLB geen punitieve sanctie is, wordt appellante door die korting naast de boete op grond van de Msw niet dubbel bestraft.
9.4
Gezien het voorgaande heeft verweerder appellante terecht een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd.
10. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Het bezwaarschrift van appellante is door verweerder ontvangen op 9 november 2015. Ten tijde van deze uitspraak is de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ruim één jaar overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is voor een deel veroorzaakt door inwilliging van het verzoek van verweerder van 18 maart 2016 om aanhouding van de procedure, in afwachting van de uitspraak in de procedure met zaaknummer 15/770, waarmee appellante vervolgens heeft ingestemd. Die uitspraak is op 17 november 2016 gedaan (ECLI:NL:CBB:2016:372). Vervolgens heeft verweerder op 2 maart 2017 nogmaals verzocht om aanhouding van de procedure, in afwachting van de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland over de aan appellante opgelegde boete krachtens de Uitvoeringsregeling Msw, waarmee appellante akkoord is gegaan. Die uitspraak is gedaan op 17 april 2018. Om die reden moet de redelijke termijn worden verlengd met één jaar en negen maanden. Gelet hierop is van overschrijding van de redelijke termijn geen sprake. Er is daarom geen aanleiding appellante schadevergoeding toe te kennen.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Het College zal verweerder veroordelen in de proceskosten die appellante heeft gemaakt voor het instellen van beroep tegen het bestreden besluit, waarin verweerder aanleiding heeft gezien om het wijzigingsbesluit te nemen. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 501,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
13. Het College ziet ook aanleiding om verweerder op te dragen het griffierecht te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 501,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.L. van der Beek en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 november 2018.
w.g. A. Venekamp w.g. M.B.L. van der Weele