ECLI:NL:CBB:2017:69

• Datum uitspraak: 20 maart 2017
• Publicatiedatum: 15 maart 2017
• Zaaknummer: 15/804 en 15/976
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Hoger beroep
• Rechters: S.C. Stuldreher; J.A.M. van den Berk; H.S.J. Albers
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Hoger beroep inzake boete opgelegd aan levensmiddelenbedrijf voor overtreding van temperatuurvoorschriften bij vleesvervoer

In deze zaak heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven op 20 maart 2017 uitspraak gedaan in hoger beroep over de boetes die zijn opgelegd aan [naam 1] B.V. door de staatssecretaris van Economische Zaken. De staatssecretaris had boetes van € 2.500,- opgelegd wegens overtredingen van de temperatuurvoorschriften bij het verladen van vlees. De rechtbank Rotterdam had eerder de beroepen van [naam 1] gegrond verklaard en de boetes vernietigd, maar de staatssecretaris ging in hoger beroep. De kern van het geschil was of het verladen van vlees met een temperatuur boven de 7 graden Celsius gelijkgesteld kon worden met het moment van vervoer, en of de boetes terecht waren opgelegd.

Het College oordeelde dat het verladen van vlees in een koelwagen inderdaad het vervoer inluidt, en dat [naam 1] niet voldeed aan de vereiste temperatuur van 7 graden Celsius voordat het vlees werd verladen. Het College stelde vast dat de koelwagen geen onderdeel uitmaakt van het slachthuis en dat de temperatuur van het vlees bij het verladen niet voldeed aan de Europese regelgeving. De rechtbank had ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris niet bevoegd was om de boetes op te leggen. Het College vernietigde de eerdere uitspraak van de rechtbank en verklaarde de beroepen van [naam 1] ongegrond.

De uitspraak benadrukt de noodzaak voor levensmiddelenbedrijven om te voldoen aan strikte hygiëne- en temperatuurvoorschriften om de voedselveiligheid te waarborgen. De uitspraak is van belang voor de interpretatie van de regelgeving omtrent het vervoer van vlees en de verantwoordelijkheden van slachthuizen en levensmiddelenbedrijven.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 15/804 en 15/976

11350

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 maart 2017 op het hoger beroep van:

de staatssecretaris van Economische Zaken (de staatssecretaris), appellant

(gemachtigde: mr. H.D. Strookman),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2015, kenmerk ROT 14/8462 en ROT 14/8926 in het geding tussen

[naam 1] B.V. ( [naam 1] ), te [plaats]

(gemachtigde: mr. K.J. Defares)

en

de staatssecretaris.

Procesverloop in hoger beroep

De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 1 september 2015 (ECLI:NL:RBROT:2015:6266).

[naam 1] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak.

Partijen hebben een reactie op elkaars hogerberoepschriften ingediend.

[naam 1] heeft gereageerd op de reactie van de staatssecretaris op het incidenteel hogerberoepschrift.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2016. Partijen zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Voor [naam 1] zijn voorts verschenen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

[naam 1] exploiteert een levensmiddelenbedrijf waar kalfsvlees, vleesproducten en bijproducten worden verwerkt en in de handel gebracht. [naam 1] slacht ruim 7.000 kalveren per week. Het slachtproces ziet er samengevat als volgt uit. Na het doden van de dieren worden de karkassen aan de slachtlijn bevestigd en langs de verschillende stadia van bewerkingen getransporteerd waarna de post mortemkeuring plaatsvindt. Daarna worden de karkassen en karkasdelen aan slachthaken gekoeld in de koelcel en/of koelwagen. De koelwagen ligt in het verlengde van en sluit, via het dok van de voor het slachten en uitslachten bestemde ruimten van [naam 1] , naadloos aan op de koelcel.

1.3

Op 28 januari 2014 omstreeks 07.15 uur en op 14 maart 2014 omstreeks 12.00 uur heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij controles in de vestiging van [naam 1] te [plaats] geconstateerd dat vlees en vleesdelen werden verladen boven de wettelijk vereiste temperatuur van 7° Celsius. Bij besluit van 6 juni 2014 (primaire besluit 1) en bij besluit van 17 oktober 2014 (het primaire besluit 2) heeft de staatssecretaris [naam 1] boetes opgelegd van ieder € 2.500,- wegens overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten en artikel 3.1 en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk VII, punt 3 van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).

1.4

Bij het besluit van 27 oktober 2014, waartegen [naam 1] beroep bij de rechtbank heeft ingesteld, heeft de staatssecretaris het bezwaar van [naam 1] gericht tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard. Tegen het primaire besluit 2 heeft [naam 1] op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.

Uitspraak van de rechtbank

2.1

De rechtbank heeft de beroepen van appellant gegrond verklaard. De rechtbank heeft het primaire besluit 1 vernietigd, het bezwaar tegen het primaire besluit 1 gegrond verklaard en het primaire besluit 1 herroepen. De rechtbank heeft het primaire besluit 2 eveneens vernietigd. De rechtbank heeft, voor zover van belang, het volgende overwogen:

“2. Eiseres voert aan dat zij al strafrechtelijk is vervolgd voor de verweten gedragingen en daarom geen bestuurlijke boete meer opgelegd kan krijgen. Eiseres verwijst naar het arrest van het Gerechtshof Den Haag van 13 maart 2013 (ECLI:NL:GHDHA:2013:BZ9420).

2.1.

In dit arrest heeft het gerechtshof Den Haag eiseres vrijgesproken van de tenlastegelegde feiten dat zij - kort gezegd - op 29 maart 2012 en 19 juni 2012 in strijd met artikel 3, tweede lid, van de Regeling vleeskeuring heeft gehandeld door in strijd met artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met hoofdstuk VII van Bijlage III, van de Verordening er niet voor te zorgen dat bij de verlading van kalfsvlees - teneinde dit vlees te vervoeren - dit vlees de temperatuur van niet meer dan 7 graden Celsius had bereikt alvorens het kon worden vervoerd. Volgens het gerechtshof vereist de Verordening niet dat het vlees na de postmortemkeuring tijdens het stadium van opslag op ieder moment maximaal 7 graden is, maar moet pas op het moment dat het vlees kan worden vervoerd (en tijdens dat vervoer) de temperatuur niet meer dat 7 graden Celsius zijn. Naar het oordeel van het gerechtshof staat niet vast dat de temperatuur van het vlees werd gemeten op een moment waarop het vlees ‘kon worden vervoerd’ in de zin van de Verordening.

2.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is oplegging van de boete niet in strijd met artikel 5:43 of 5:44 van de Awb, omdat van dezelfde overtreding of dezelfde gedraging als bedoeld in deze artikelen geen sprake is. De overtreding betrof immers een andere (pleeg)periode.

3. Eiseres voert aan dat zij niet in strijd met de Verordening heeft gehandeld, omdat de overschrijding van de grens van 7 graden is gemeten op het moment van verladen en niet op het moment dat het vlees werd vervoerd. Daarbij heeft eiseres verwezen naar voornoemd arrest van het gerechtshof Den Haag.

(…)

3.2.

De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het vlees bij het verladen een hogere temperatuur had dan 7 graden Celsius. Wel is in geschil of eiseres daarmee punt 3 van hoofdstuk VII van Sectie I van Bijlage III van de Verordening heeft overtreden. Op grond van punt 3 dient namelijk het vlees een temperatuur van 7 graden Celsius of lager te hebben bereikt alvorens het kan worden vervoerd en eiseres stelt dat het moment van de geconstateerde te hoge temperaturen van het vlees niet het moment was ‘waarop het vlees kan worden vervoerd’.

3.3.

Eiseres heeft in beroep en bezwaar haar bedrijfsproces inzake de koeling van vlees toegelicht en de door haar gehanteerde protocollen overgelegd. Hieruit leidt de rechtbank af dat de karkassen middels een slachtlijn door het bedrijf worden getransporteerd langs verschillende stadia van bewerkingen onder voortdurende daling van de temperatuur van de karkassen. Aan het einde daarvan worden de karkassen verder gekoeld in de koelcel of verladen in een koelwagen. Als het vlees meer dan 11 graden Celsius is, wordt het niet verladen in een koelwagen maar doorgekoeld in een koelcel en als het vlees een lagere temperatuur heeft wordt het verladen in een koelwagen. Vlees dat bij het verladen in de koelwagen een temperatuur van meer dan 7 graden Celsius heeft, wordt niet vervoerd maar doorgekoeld in de koelwagen op het bedrijfsterrein. Aan de hand van ervaringscijfers wordt berekend wat de benodigde doorkoeltijd in de koelwagen is alvorens het vlees een temperatuur van 7 graden Celsius heeft bereikt. Ten slotte volgt uit de protocollen dat de voor het vervoer benodigde papieren pas aan de chauffeur worden afgegeven als die doorkoeltijd is verstreken. De rechtbank stelt vast dat verweerder niet heeft bestreden dat eiseres de hiervoor beschreven werkwijze hanteert.

3.4.

Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het voorgaande worden opgemaakt dat het verladen van vlees van meer dan 7 graden Celsius in een koelwagen in het geval van eiseres niet kan worden gelijkgesteld met het moment waarop het vlees kan worden vervoerd. Het vlees kan immers pas door de chauffeur worden vervoerd als hij de daarvoor benodigde vrachtpapieren krijgt en uit het bedrijfsproces van eiseres volgt dat deze papieren pas worden verstrekt als de doorkoeltijd is verstreken. Pas daarna kan de koelwagen met het vlees dus het bedrijfsterrein verlaten en het vlees over de openbare weg vervoeren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres dan ook met haar handelwijze de ratio van de Verordening niet geschonden. Uit hoofdstuk VII van Sectie I van Bijlage III van de Verordening blijkt dat het bedrijfsproces zo moet zijn ingericht dat sprake is van een continue daling van de temperatuur van het vlees in het slachthuis en tijdens de bewerking en dat het vlees pas bij het bereiken van de temperatuur van 7 graden Celsius mag worden vervoerd. De omstandigheid dat het vlees in het laatste deel van het proces door eiseres niet feitelijk in het slachthuis wordt gekoeld maar in een koelwagen op het terrein van het slachthuis, maakt niet dat eiseres de ratio van de regeling in de Verordening, namelijk dat het vlees continu wordt gekoeld totdat het 7 graden Celsius heeft bereikt en mag worden vervoerd, heeft geschonden. Overigens is aan eiseres ook geen boete opgelegd voor overtreding van punt 1 maar (alleen) van punt 3 van hoofdstuk VII van Sectie I van Bijlage III van de Verordening. Het arrest van het gerechtshof Den Haag van 2 juli 2013 (ECLI:NL:GHDHA:2013:4678) en het arrest van het Hof van Justitie van 23 november 2006 (C-300/05), waarnaar verweerder heeft verwezen, kunnen niet afdoen aan het oordeel van de rechtbank dat het bedrijfsproces van eiseres zo is ingericht dat het inladen van vlees van meer dan 7 maar minder dan 11 graden Celsius in een koelwagen niet kan worden gelijkgesteld met het moment waarop het vlees kan worden vervoerd in de zin van punt 3 van hoofdstuk VII van Sectie I van Bijlage III van de Verordening.

4. Uit het voorgaande volgt dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat eiseres in strijd heeft gehandeld met artikel 3, eerste lid, en punt 3 van hoofdstuk VII van Sectie I van Bijlage III van de Verordening. Er is dus geen sprake van overtredingen en verweerder was dus niet bevoegd de boetes op te leggen.

(…)”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.
Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002), luidt voor zover van belang als volgt:

“Artikel 3

Overige definities

In deze verordening wordt verstaan onder:

(…)

2. „ levensmiddelenbedrijf”: onderneming, zowel publiek- als privaatrechtelijk, die al dan niet met winstoogmerk actief is in enig stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen;

(…)”

Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) luidt voor zover van belang als volgt:

“Artikel 2

Definities

1. Voor de uitvoering van deze verordening gelden de volgende

definities:

(…)

c) „inrichting”: elke eenheid van een levensmiddelenbedrijf;

(…)”

Verordening 853/2004 luidt voor zover van belang als volgt:

“9) De herziening heeft hoofdzakelijk ten doel om, met betrekking tot voedselveiligheid, een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen, met name door alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven in de gehele Gemeenschap aan dezelfde regels te onderwerpen, en de goede werking van de interne markt met betrekking tot producten van dierlijke oorsprong te waarborgen, en aldus bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

(…)

Artikel 2

Definities

Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:

1. de definities in Verordening (EG) nr. 178/2002;

2. de definities in Verordening (EG) nr. 852/2004;

3. de definities in bijlage I,

(…)

Artikel 3

Algemene verplichtingen

1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.

(…)

BIJLAGE I

DEFINITIES
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:

(…)

1.16.

Slachthuis: een inrichting voor het slachten en uitslachten van dieren waarvan het vlees bestemd is voor menselijke consumptie.

(…)

BIJLAGE III
Specifieke voorschriften
Sectie I: vlees van als landbouwhuisdieren gehouden hoefdieren

(…)

HOOFDSTUK VII: OPSLAG EN VERVOER

Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten ervoor zorgen dat de opslag en het vervoer van vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren geschiedt volgens de volgende eisen:

1. a) Tenzij andere specifieke bepalingen in een andere regeling voorzien, moet de postmortemkeuring onmiddellijk worden gevolgd door koeling in het slachthuis om via een continue daling van de temperatuur overal in het vlees een temperatuur van niet meer dan 3 °C voor slachtafvallen en 7 °C voor ander vlees te verzekeren. Vlees mag evenwel overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk V, punt 4, tijdens het koelen worden versneden en

uitgebeend.

b) Tijdens het koelen dient voldoende ventilatie aanwezig te zijn om condensvorming aan de oppervlakte van het vlees te voorkomen.

(…)

3. Vlees moet de in punt 1 bedoelde temperatuur hebben bereikt alvorens het kan worden vervoerd, en moet die temperatuur tijdens het vervoer behouden. Vlees mag evenwel ook worden vervoerd indien de bevoegde autoriteit zulks toestaat om de bereiding van specifieke producten mogelijk te maken, op voorwaarde dat:

a. a) een dergelijk transport verloopt in overeenstemming met de voorwaarden die de bevoegde autoriteiten vaststelt met betrekking tot het vervoer tussen bepaalde inrichtingen,

en

b) het vlees onmiddellijk het slachthuis of een zich aldaar bevindende uitsnijderij verlaat en het vervoer niet meer dan twee uur duurt.
(…).”

De Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt:

“Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

(…)”

De Regeling dierlijke producten luidt voor zover van belang als volgt:

“Artikel 2.4. Verbodsbepalingen EU-verordeningen

1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

(…)

d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;

(…)”

Ten aanzien van het hoger beroep

4.1

Met beroepsgrond 1 betoogt de staatssecretaris dat de conclusie van de rechtbank dat met het koelen in de koelwagens niet in strijd wordt gehandeld met de ratio van Verordening 853/2004, onjuist is. Volgens de staatssecretaris is de ratio achter het verbod om in een transportmiddel vers geslacht vlees tot beneden 7° Celsius door te koelen, het in de eerste overweging van Verordening 853/2004 vermelde streven naar een hoog beschermingsniveau van het menselijk leven en de volksgezondheid. Als de Europese wetgever de handelswijze van [naam 1] in overeenstemming met deze doelstelling zou hebben gevonden dan zou hij niet expliciet in Bijlage III, sectie I, hoofdstuk VII, punt 3 (hierna: punt 3), van Verordening 853/2004, de verplichting hebben opgenomen dat de koeling van vers geslacht vlees tot een temperatuur beneden 7° Celsius in het slachthuis dient plaats te vinden. Het koelproces van vers geslacht vlees tot beneden de temperatuur van 7° Celsius in een koelwagen valt volgens de staatssecretaris niet of nauwelijks meer te controleren. [naam 1] controleert het koelproces in de koelwagens verder niet en heeft feitelijk dus geen idee met welke temperatuur het vlees daadwerkelijk haar bedrijfsterrein verlaat. De door het bedrijf gehanteerde vuistregel dat in een koelwagen een temperatuursafname van 1° Celsius per uur zou plaatsvinden is volgens de staatssecretaris van zoveel verschillende factoren afhankelijk dat deze lang niet in alle gevallen bruikbaar zou zijn.

In beroepsgrond 2 stelt de staatssecretaris dat de door de rechtbank gekozen uitleg van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk VII, punt 3, van Verordening 853/2004 in strijd is met de doelstellingen van de Europese regelgeving. In artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk VII, punten 1, 2 en 3, van Verordening 853/2004 is voorgeschreven dat de koeling van vers geslacht vlees tot beneden 7° Celsius
in het slachthuis dient plaats te vinden alvorens het kan worden vervoerd. Dat hieronder niet de op het parkeerterrein van het slachthuis geparkeerde koelwagens vallen, blijkt volgens de staatssecretaris uit de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 2 juli 2013 (ECLI:NL:GHDHA:2013:4678). Een koelwagen maakt geen deel uit van de erkenning van het slachthuis. Gelet op de doelstellingen van Verordening 853/2004 dient de uitleg van punt 3 ook in overeenstemming te zijn met de realisering van een hoog beschermingsniveau van het menselijk leven en met de daaraan gekoppelde voedselveiligheid. In dit verband wijst de staatssecretaris op de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat in het geval de in Europese regelgeving vastgestelde normen voor verschillende uitleg vatbaar zouden zijn, de uitleg die de nuttige werking van de bepaling kan verzekeren moet worden verkozen en dat de uitleg geen afbreuk mag doen aan de doeltreffendheid of geldigheid van die bepaling en het daaraan ten grondslag liggende beginsel.

Volgens beroepsgrond 3 van de staatssecretaris is de door de rechtbank gehanteerde definitie van vervoer onjuist. De staatssecretaris betoogt dat met het beladen van de koelwagens het vervoer van het vers geslachte vlees zijn aanvang heeft genomen. Omdat in dit kader het begrip vervoer niet wordt gedefinieerd, dient de invulling van dit begrip te geschieden vanuit de ratio van de algemene Europese levensmiddelenwetgeving. In de optiek van de staatssecretaris neemt het vervoer zijn aanvang wanneer het vers geslachte vlees het (erkende) slachthuis verlaat en in een vervoermiddel wordt ondergebracht. Voor het antwoord op de vraag of sprake is van vervoer als bedoeld in punt 3 is niet de voortbeweging van belang, maar het feit dat het vers geslachte vlees een erkende inrichting verlaat en in een vervoermiddel wordt ondergebracht. De wijze van beladen en het voor vervoer klaarmaken van de betreffende levensmiddelen zal immers invloed hebben op de kwaliteit van de levensmiddelen en daarmee op de voedselveiligheid en de garantie van een hoog beschermingsniveau van de Europese consument. Dat een dergelijke interpretatie van het begrip vervoer alleszins redelijk is, blijkt ook uit de uitleg die bij de Europese dierenwelzijnsverordening aan het vervoer of transport wordt gegeven en het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 23 november 2006, Hauptzollamt Hamburg-Jonas tegen ZVK Zuchtvieh-Kontor GmbH, zaak C-300/05 (ECLI:EU:C:2006:735), waarin is geoordeeld dat onder het begrip “vervoer” ook het in- en uitladen moet worden verstaan.

In beroepsgrond 4 stelt de staatssecretaris dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat de vrachtpapieren pas worden verstrekt nadat de noodzakelijke koeltijd zou zijn verstreken. Het slachthuis kan niet garanderen dat de voorgeschreven temperatuur ook daadwerkelijk is bereikt op het moment dat de chauffeur van de koelwagen zijn vrachtbrieven ontvangt. Het slachthuis maakt alleen een schatting van de resterende koeltijd en gaat er zonder nadere controle vanuit dat de voorgeschreven 7° Celsius ook daadwerkelijk is bereikt. Door dit gebrek aan controle bestaat de reële mogelijkheid dat de vereiste temperatuur van 7° Celsius niet of veel later dan berekend wordt bereikt, waardoor het vlees veel sneller zal bederven dan bij een temperatuur van 7° Celsius het geval zou zijn. Omdat de vereiste temperatuur is voorgeschreven ter bescherming van de voedselveiligheid en ter voorkoming van schadelijke gevolgen voor de volksgezondheid, heef de staatssecretaris als de ter zake bevoegde autoriteit de verplichting dit voorschrift te controleren. Dat kan alleen op efficiënte wijze geschieden bij het laden van de koelwagens.

Met beroepsgrond 5 stelt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte voorbij gaat aan het feit dat de koeling tot beneden 7° Celsius in het slachthuis moet plaatsvinden. De staatssecretaris wijst hierbij op Bijlage III, Sectie I, hoofdstuk VII, punt 1, onder a, van Verordening 853/2004 waaruit volgt dat de post mortemkeuring van vlees onmiddellijk wordt gevolgd door koeling in het slachthuis om zo via een continue daling van de temperatuur overal in het vlees een temperatuur van niet meer dan 7° Celsius te verzekeren. In deze Verordening is dus uitdrukkelijk bepaald dat de koeling van het vlees tot beneden 7° Celsius als afronding van het slachtproces in het slachthuis dient plaats te vinden. De staatssecretaris betoogt dat het erkende slachthuis verantwoordelijk is voor dit koelproces, hetgeen volgt uit de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 11 maart 2015 (ECLI:NL:GHARL:2015:1661). De staatssecretaris wijst voorts op artikel 2, eerste lid, onder c, van Verordening 852/2004 waarin wordt bepaald dat een inrichting elke eenheid van een levensmiddelenbedrijf is. De omstandigheid dat koelruimten onderdeel uitmaken van een slachthuis betekent niet dat ook een koelwagen onderdeel van een slachthuis kan uitmaken. Immers een koelwagen is een vervoermiddel dat door zijn aard niet duurzaam bestemd is voor het gebruik door een slachthuis als koelruimte, maar uitsluitend voor het transporteren van gekoelde producten zoals vlees. De staatssecretaris verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 6 juli 2011 (ECLI:NL:RBSGR:2011:BU1554) en de eerder aangehaalde uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 2 juli 2013. De staatssecretaris constateert dat wanneer hij op het terrein van het slachthuis het gebruik van koelwagens als additionele koelruimte zou toestaan, hij ook het transport van onvoldoende gekoeld vlees zal moeten toestaan, nu er geen principieel verschil is tussen een geparkeerde en een rijdende koelwagen.

4.2

In reactie op de hoger beroepsgronden van de staatssecretaris betoogt [naam 1] samengevat weergegeven dat het verladen van vlees met een temperatuur van hoger dan 7° Celsius verenigbaar is met het toepasselijke recht van de Europese Unie en het nationale recht. Volgens [naam 1] heeft de staatssecretaris in de primaire besluiten ten onrechte het begrip ‘verladen’ uitgelegd als, dan wel gelijk gesteld aan ‘vervoer’, terwijl ‘vervoer’ niet wordt vermeld in artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, Sectie I, hoofdstuk VII, punt 3, van Verordening 853/2004. Verder wijst [naam 1] op het arrest van het Gerechtshof Den Haag van 13 maart 2013 (ECLI:NL:GHDHA:2013:BZ9420) waarin is geoordeeld dat op het moment waarop het vlees kan worden vervoerd, en tijdens dat vervoer, de temperatuur niet hoger dan 7° Celsius mag zijn. Volgens [naam 1] neemt het vervoer pas een aanvang indien de koelwagen aan het verkeer op de openbare weg deelneemt. Het bedrijfsterrein van [naam 1] is geen openbare weg.

Voorts geldt volgens [naam 1] dat van vervoer pas sprake is als het feitelijk tot verplaatsing van karkassen en vleesdelen met een vervoermiddel is gekomen als begin van een transport naar haar afnemers. Hiervan is geen sprake nu het verladen enkel geschiedt met het oog op het doorkoelen van de karkassen en vlees(delen) en niet samenhangt met een reële verplaatsing. Pas als de chauffeur de vrachtpapieren ontvangt, kan het vervoer beginnen. Zoals blijkt uit het HACCP Handboek van 6 januari 2014, ontvangt de chauffeur de vrachtpapieren eerst als het vlees een temperatuur heeft bereikt van niet meer dan 7° Celsius. [naam 1] betwist de stelling van de staatssecretaris dat het koelproces van vlees tot beneden de temperatuur van 7° Celsius niet of nauwelijks meer te controleren valt en dat de vuistregel van [naam 1] dat in een koelwagen een temperatuurafname van één graad Celsius per uur plaatsvindt niet in alle gevallen bruikbaar zou zijn. Uit wetenschappelijk oogpunt is het niet nodig om vlees alleen in het slachthuis tot een temperatuur van 7° Celsius te koelen. [naam 1] benadrukt dat haar bij het primaire besluit 1 en 2 geen boete is opgelegd wegens overtreding van Bijlage III, Sectie I, hoofdstuk VII, punt 1, van Verordening 853/2004, zoals door de rechtbank ook is opgemerkt in de aangevallen uitspraak.

5.1

Uit de door de staatssecretaris aangevoerde beroepsgronden begrijpt het College dat de staatssecretaris het niet eens is met de conclusie van de rechtbank dat de staatssecretaris ten onrechte heeft vastgesteld dat [naam 1] heeft gehandeld in strijd met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII, aanhef en punt 3, van Verordening 853/2004, zodat geen sprake was van overtredingen en de staatssecretaris dus niet bevoegd was de in geding zijnde boetes op te leggen. In hoger beroep spitst het geschil zich toe op het aan deze conclusie ten grondslag gelegde oordeel van de rechtbank dat, gelet op het bedrijfsproces van [naam 1] inzake de koeling van het vlees, het verladen van vlees van meer dan 7° Celsius in een koelwagen in dit geval niet kan worden gelijkgesteld met het moment waarop het vlees kan worden vervoerd en dat [naam 1] met haar handelwijze de ratio van de regeling in Verordening 853/2004, namelijk dat het vlees continu wordt gekoeld tot het een temperatuur van 7° Celsius heeft bereikt en mag worden vervoerd, niet heeft geschonden. In de kern betoogt de staatssecretaris met zijn beroepsgronden dat de rechtbank aldus een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII, aanhef en punt 3, van Verordening 853/2004. De hiertoe aangevoerde argumenten laten zich als volgt samenvatten. De uitleg van de rechtbank is volgens de staatssecretaris onjuist, omdat het vervoer als bedoeld in genoemd punt 3 aanvangt wanneer het vers geslachte vlees het (erkende) slachthuis verlaat en in een vervoermiddel (koelwagen) wordt ondergebracht (zie beroepsgrond 3). Uit Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII, aanhef en onder punt 1, van Verordening 853/2004 blijkt dat de continue koeling van vers geslacht vlees tot een temperatuur beneden 7° Celsius in het slachthuis dient plaats te vinden. Het slachthuis is een erkende inrichting en een koelwagen maakt hiervan geen deel uit (zie beroepsgronden 1, 2, 3 en 5). De uitleg van de rechtbank is dus in strijd met Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII, aanhef en onder punt 1, van Verordening 853/2004 (zie beroepsgronden 1 en 2). Alleen bij het laden van de koelwagens kan verweerder op efficiënte wijze de NVWA laten controleren of het vlees de voorgeschreven temperatuur van 7° Celsius heeft bereikt. [naam 1] controleert het koelproces in de koelwagens niet en kan dus niet garanderen dat die temperatuur daadwerkelijk is bereikt op het moment dat de chauffeur van de koelwagen zijn vrachtbrieven ontvangt (zie beroepsgronden 1 en 4). De uitleg van de rechtbank en de werkwijze van [naam 1] verdragen zich niet met de doelstellingen en de ratio van Verordening 853/2004, welke verordening is gericht op het streven naar een hoog beschermingsniveau van het menselijk leven en de volksgezondheid (zie beroepsgronden 1 en 2).

5.2

Alvorens over te gaan tot de beoordeling van de beroepsgronden van de staatssecretaris stelt het College vast dat ook in hoger beroep niet in geschil is dat op 28 januari 2014 en 14 maart 2014 het door de medewerkers van de NVWA gecontroleerde vlees ten tijde van het verladen een hogere temperatuur had dan 7° Celsius. Voorts is niet in geschil dat van de uitzonderingen als bedoeld in Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII, aanhef en punt 3, onder a en b, van Verordening 853/2004 geen sprake is.

5.3

Naar het oordeel van het College vangt met het verladen van het vlees in de koelwagen het vervoer aan zodat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, door [naam 1] niet werd voldaan aan de in Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII, aanhef en onder punt 3 gestelde voorwaarde dat het vlees de onder punt 1 van deze bepaling genoemde temperatuur van niet meer dan 7° Celsius moet hebben bereikt alvorens het kan worden vervoerd.

Daarvoor acht het College in de eerste plaats van belang dat een koelwagen geen onderdeel uitmaakt van een slachthuis als bedoeld in Bijlage I, onder 1.16, van Verordening 853/2004. Naar het oordeel van het College is de koelwagen geen eenheid van een levensmiddelenbedrijf en daarmee geen inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid onder c, van Verordening 852/2004. Zoals het Gerechtshof Den Haag ook heeft geoordeeld in zijn arrest van 2 juli 2013, is een koelwagen naar zijn aard bestemd voor het vervoer van vlees en niet voor het slachten en uitslachten van vlees. De omstandigheid dat koelruimten onderdeel kunnen uitmaken van een slachthuis maakt nog niet dat een koelwagen ook een dergelijk onderdeel is. Ook kan een koelwagen niet worden aangemerkt als behorende tot de ‘eenheid’ van het levensmiddelenbedrijf, omdat een koelwagen niet duurzaam is bestemd tot gebruik van het levensmiddelenbedrijf maar tot het vervoer van het vlees naar de klant. Het College sluit zich aan bij deze overwegingen van het Gerechtshof Den Haag en neemt deze hier over. [naam 1] heeft ter zitting verklaard dat de koelwagen zich tijdelijk op het terrein bevindt, namelijk tot het moment dat het vlees gekoeld is tot 7° Celsius, waardoor naar het oordeel van het College van een duurzaam tot het gebruik van het levensmiddelenbedrijf bestemde voorziening geen sprake is.

Het College acht voorts van belang dat het vervoer geen onderdeel uitmaakt van de erkenning van inrichtingen als bedoeld in artikel 4 van Verordening 853/2004 en deze Verordening (derhalve) geen nadere eisen stelt aan het vervoer en in het bijzonder koelwagens, zodat de Uniewetgever de koelwagen evenmin als onderdeel van de inrichting heeft willen aanmerken.

Nu de koelwagen geen onderdeel uitmaakt van het slachthuis, verlaat het vlees vanaf het moment van verladen het slachthuis en vangt daarmee het vervoer aan, zodat het vlees op dat moment de in Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII, aanhef en onder punt 3, van Verordening 853/2004 bedoelde temperatuur van niet meer dan 7° Celsius moet hebben bereikt.
Gelet op het vorenstaande slagen de beroepsgronden 1, 2, 3 en 5 in zoverre.

5.4

Zoals het Gerechtshof Den Haag in zijn arrest van 2 juli 2013 heeft geoordeeld is verder van belang dat de Verordening 853/2004 blijkens haar considerans hoofdzakelijk ten doel heeft om met betrekking tot voedselveiligheid een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen. Dit brengt mee dat geen plaats is voor een uitleg van in de Verordening gebruikte begrippen die afbreuk zou kunnen doen aan de waarborgen die de Verordening beoogt te bieden. Ook deze overwegingen van het Gerechtshof Den Haag onderschrijft het College en neemt het College over. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting acht het College niet aannemelijk dat [naam 1] het vlees vervoert wanneer het een temperatuur heeft bereikt van 7° Celsius. Dit betekent dat het vervoer van het vlees met een temperatuur van 7° Celsius niet is verzekerd. Ter zitting is namens [naam 1] verklaard dat het vlees wordt verladen bij een temperatuur tussen 7° en 11° Celsius en vervolgens wordt doorgekoeld in de koelwagen. De temperatuur van het vlees in de koelwagen wordt volgens [naam 1] niet meer gemeten, maar vastgesteld op basis van ervaringsregels. Het uitsluitend op grond van ervaringsregels in combinatie met steekproeven van [naam 1] op een beperkt deel van de verladen karkassen vaststellen van de temperatuur van het vlees kan naar het oordeel van het College niet worden aangemerkt als een afdoende methode om vast te stellen dat het vlees de voor vervoer vereiste temperatuur heeft bereikt. Naar het oordeel van het College doet de handelwijze van [naam 1] met betrekking tot de koeling van vlees in de koelwagen en de in dit verband door [naam 1] in reactie op de beroepsgronden van de staatssecretaris verdedigde uitleg van Verordening 853/2004 derhalve afbreuk aan vorengenoemde waarborgen van Verordening 853/2004. In zoverre slagen de beroepsgronden 1, 2 en 4 eveneens.

5.5

Ingevolge artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is het Hof van Justitie bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing een uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen, de organen of de instanties van de Unie. Indien een vraag te dien aanzien wordt opgeworpen in een zaak aanhangig bij een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, is deze instantie gehouden zich tot het Hof van Justitie te wenden. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (sinds het arrest van 6 oktober 1982, Cilfit e.a., C-283/81, ECLI:EU:C:1982:335) houdt de in deze bepaling - althans voorheen in artikel 234 EG - neergelegde verwijzingsplicht voor wat betreft uitleggingskwesties in, dat de nationale rechter waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep gehouden is een vraag van gemeenschapsrecht die voor haar rijst naar het Hof van Justitie te verwijzen, tenzij zij heeft vastgesteld dat de opgeworpen vraag niet relevant is of dat de betrokken gemeenschapsbepaling door het Hof van Justitie reeds is uitgelegd of dat de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht zo evident is dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan.

Gelet op hetgeen onder 5.1 tot en met 5.4 is overwogen en gelet op de tekst en de considerans van Verordening 853/2004 is naar het oordeel van het College de toepassing van deze verordening zo evident dat daarover redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan, zodat het College geen aanleiding ziet tot het stellen van prejudiciële vragen.

5.6

Het hoger beroep is derhalve gegrond.

Ten aanzien van het incidenteel hoger beroep

6. [naam 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte in 2.2 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen dat de oplegging van de bestuurlijke boete niet in strijd is met artikel 5:43 of artikel 5:44 van de Awb, omdat van dezelfde overtreding of dezelfde gedraging geen sprake is. Volgens [naam 1] gaat de rechtbank eraan voorbij dat voor de vraag of sprake is van dezelfde overtreding niet van belang is of de feiten zich in dezelfde periode hebben afgespeeld. Volgens [naam 1] heeft het Gerechtshof Den Haag zich in zijn arrest van 13 maart 2013 (ECLI:NL:GHDHA:2013:BZ9420) al over het verladen door [naam 1] van vlees met een hogere temperatuur dan 7° Celsius gebogen en geoordeeld dat de verweten gedraging niet in strijd is met de toepasselijke wet- en regelgeving. [naam 1] stelt dat de in die zaak door het gerechtshof beoordeelde gedraging exact dezelfde is als in de onderhavige zaak. Dat het niet gaat om dezelfde (pleeg)periode doet daar volgens [naam 1] niet aan af. [naam 1] voert doorgaans 40 temperatuurmetingen per dag uit. Er zijn voortdurend verschillende (pleeg)periodes aangezien de handelswijze van [naam 1] steeds dezelfde is gebleven. Het oordeel van het Gerechtshof Den Haag is dan ook van toepassing op alle meetmomenten, dat wil zeggen op alle pleegperiodes. [naam 1] verwijst in dit verband nog naar de uitspraak van het College van 31 maart 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:91).

7.1

Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank terecht overwogen dat de oplegging van de primaire besluiten niet in strijd is met de artikelen 5:43 of 5:44 van de Awb. Het College stelt vast dat [naam 1] in het arrest van het Gerechtshof Den Haag is vrijgesproken van – kort gezegd – de tenlastegelegde feiten dat zij op 29 maart 2012 en 19 juni 2012 heeft gehandeld in strijd met artikel 3, eerste lid, en hoofdstuk VII van Bijlage III, Sectie I, van Verordening 853/2004.

De in onderhavige procedure opgelegde boetes hebben weliswaar betrekking op de overtreding van dezelfde wettelijke bepaling als waarvan sprake is in genoemd arrest, maar de hieraan ten grondslag gelegde, verweten gedragingen hebben betrekking op een andere pleegperiode dan aan de orde is in dat arrest, nu deze zijn begaan op 28 januari 2014 en 14 maart 2014. Naar het oordeel van het College is derhalve geen sprake van dezelfde overtreding of dezelfde gedraging als bedoeld in artikel 5:43 of artikel 5:44 van de Awb. Bovendien vloeien de gedragingen uit 2012 en de gedragingen uit 2014 naar het oordeel van het College niet voort uit één en hetzelfde wilsbesluit van [naam 1] maar uit een beslissing die steeds opnieuw wordt genomen, namelijk het telkens weer verladen van vlees met een hogere temperatuur dan 7° Celsius in een koelwagen. Deze gedragingen leveren ieder op zichzelf een overtreding op van artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII, aanhef en punt 3, van Verordening 853/2004. Het betoog van [naam 1] faalt derhalve.

7.2

Voor zover [naam 1] heeft bedoeld een beroep te doen op artikel 56, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht slaagt dat beroep evenmin, reeds omdat [naam 1] niet heeft beargumenteerd waarom de gedragingen uit 2012 in een zodanig verband staan met de gedragingen uit 2014 dat zij moeten worden beschouwd als één voortgezette handeling.

7.3

Het incidenteel hoger beroep van [naam 1] slaagt derhalve niet.

8.1

Nu het hoger beroep gegrond is, zal het College de bestreden besluiten van 27 oktober 2014 en 17 oktober 2014 beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden van [naam 1] die de rechtbank in hoger beroep onbesproken heeft gelaten.

8.2

[naam 1] heeft gesteld dat de staatssecretaris bij het opleggen van elk van de in geding zijnde boetes van € 2.500,- heeft nagelaten een evenredigheidstoets uit te voeren en ten onrechte voorbij is gegaan aan het betoog dat de boete op nihil of althans op een lager bedrag had moeten vaststellen. [naam 1] heeft hiertoe gewezen op het vorengenoemde arrest van het Gerechtshof Den Haag van 13 maart 2013 waarbij zij is vrijgesproken van de in die strafrechtelijke procedure aan de orde zijnde gedragingen in verband met de temperatuur van het vlees bij het verladen, welke gedragingen volgens haar dezelfde zijn als die waarop de hier in geding zijnde boetes zijn gebaseerd.

8.3

Het College stelt vast dat de hoogte van de door de staatssecretaris in het bestreden besluit van 27 oktober 2014 en 17 oktober 2014 opgelegde boetes van elk € 2.500,- in overeenstemming zijn met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken van de Wet dieren in verbinding met artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige categorieën bestuurlijke boete en de bijbehorende bijlage, zoals deze golden ten tijde hier in geding. Ingevolge deze wettelijke bepalingen en genoemde bijlage levert overtreding van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet dieren in verbinding met artikel 3 van Verordening 853/2004 een overtreding van boetecategorie 3 op die wordt bestraft met een boete van

€ 2.500,-. In het genoemde arrest van het Gerechtshof Den Haag van 13 maart 2013 ziet het College geen grond voor het oordeel dat een van de boetes, dan wel beide boetes op nihil dan wel een lager bedrag zouden moeten worden vastgesteld. Gelet op hetgeen hiervoor in 7.1 is overwogen heeft dat arrest, anders dan [naam 1] in dit verband heeft gesteld, geen betrekking op dezelfde overtredingen of gedragingen.

9. Gelet op het vorenstaande zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen en, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, de beroepen van [naam 1] tegen de bestreden besluiten van 27 oktober 2014, onderscheidenlijk het primaire besluit 2 van 17 oktober 2014 ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College:

• vernietigt de aangevallen uitspraak;
• verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten van 27 oktober 2014 en het primaire besluit 2 van 17 oktober 2014 ongegrond;
• verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J.A.M. van den Berk en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2017.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.S. van den Berg