Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/7
7850
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2017 in de zaak tussen
de Telerscoöperatie FresQ U.A. in liquidatie, statutair gevestigd te gemeente Westland, appellante, verder te noemen: FresQ
(gemachtigde: mr. M.R. Plug)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
(gemachtigden: mr. J.P. Heinrich, mr. G.A. Dictus en mr. E.E. Schaake).
Procesverloop
Bij besluit van 23 augustus 2013 (het primaire besluit) heeft het Productschap Tuinbouw (Productschap) de erkenning van FresQ als producentenorganisatie met ingang van 1 januari 2010 ingetrokken.
Bij besluit van 28 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van FresQ ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft FresQ beroep ingesteld.
Bij brief van 2 juli 2015 heeft verweerder de vertrouwelijke versie van een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend het College kennis zal mogen nemen van deze stukken. Bij beslissing van 1 juli 2016 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming van een aantal stukken wel en van enkele andere stukken niet gerechtvaardigd geacht. FresQ heeft het College toestemming verleend om mede uitspraak te doen op grondslag van de stukken ten aanzien waarvan het College heeft geoordeeld dat het gerechtvaardigd is dat alleen het College van de inhoud kennis neemt.
Verweerder heeft een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 31 januari 2017 is het beroep behandeld ter zitting van het College, waarbij namens FresQ aanwezig waren [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van FresQ. Verweerder werd vertegenwoordigd door mr. N.M. Schröder en drs. H.P. Tulen, bijgestaan door de gemachtigden van verweerder.
Overwegingen
Achtergrond
1.1
FresQ is een coöperatie van telers van groenten en fruit. Bij het primaire besluit is met ingang van 1 januari 2010 haar erkenning ingetrokken als producentenorganisatie als bedoeld in artikel 122 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (“Integrale-GMO-verordening”) (Verordening 1234/2007). Onder Verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit was sprake van een telersvereniging (artikel 11). Een producentenorganisatie bestaat uit (een minimum aantal) leden en heeft als hoofdactiviteit de concentratie van het aanbod en de afzet van de producten van haar leden waarvoor zij is erkend (artikel 122, onderdeel c, onder ii, en artikel 125ter, eerste lid, aanhef en onder b van Verordening 1234/2007, en artikelen 21 en 26 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft) (Verordening 543/2011). Erkende producentenorganisaties kunnen financiële bijstand ontvangen van de Europese Unie en de lidstaten. Voorwaarde voor de verlening van de Europese steun is verder onder meer dat door producentenorganisaties een operationeel programma wordt ingediend met voorgenomen subsidiabele acties. De feitelijke toekenning van de steun vindt jaarlijks plaats op basis van declaraties voor uitgaven voor daadwerkelijk in het voorgaande jaar uitgevoerde acties, die reeds in de operationele programma’s waren opgenomen.
1.2
In de periode van 24 tot en met 28 september 2007 heeft de Europese Commissie (Commissie) controles verricht bij Nederlandse telersverenigingen. Daarbij ging zij na of de in de jaren 2005, 2006 en 2007 gedane uitgaven in overeenstemming waren met de steunregelingen voor telersverenigingen. Op 15 en 16 november 2007 zijn door de Commissie extra controles verricht bij FresQ en een aantal daarbij aangesloten leden. Na mededelingen van de resultaten aan Nederland en een bemiddelingsprocedure heeft de Commissie bij Uitvoeringsbesluit 2011/244/EU van 15 april 2011 door Nederland gedeclareerde uitgaven aan EU-financiering onttrokken voor een bedrag van € 22.691.407,79 voor onder meer de in de jaren 2006, 2007 en 2008 door telersvereniging FresQ in het kader van haar operationele programma’s gemaakte kosten. Bij arrest van het Gerecht van de Europese Unie van
16 september 2013 (Nederland/Commissie, T‑343/11, ECLI:EU:T:2013:468) is het door Nederland ingestelde beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van
15 april 2011 verworpen. Het Gerecht is onder meer tot de conclusie gekomen dat de verkoop van de producten door verkoopdochters die in handen zijn van FresQ, maar ten aanzien waarvan de Nederlandse regering niet heeft aangetoond dat zij onder het toezicht en de leiding van FresQ optreden, niet kan worden geacht in overeenstemming te zijn met het Unierecht, waarin is bepaald dat de telersvereniging zelf de stuwende kracht moet zijn bij de afzet van de producten van haar leden. Geen bewijs is geleverd dat sprake is van een telersvereniging in de zin van het Unierecht. Bij arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 6 november 2014 (Nederland/Commissie, C-610/13 P, ECLI:EU:C:2014:2349) is de door Nederland ingestelde hogere voorziening afgewezen.
1.3
De controles door de Commissie en de uitkomsten daarvan hebben het Productschap aanleiding gegeven FresQ onder verscherpt toezicht te plaatsen. In dat kader is FresQ door het Productschap erop gewezen dat zij op verschillende punten, onder meer op het punt van de prijsvaststelling door verkoopdochters, veranderingen diende door te voeren. In 2012 heeft het Productschap een controle uitgevoerd op de naleving van erkenningscriteria door FresQ en heeft het Productschap kennis genomen van een vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 10 augustus 2012 (ECLI:NL:RBSGR:2012:BX5895) in een civiele procedure betreffende een geschil tussen een teler enerzijds en [naam 3] B.V. en FresQ Red Star B.V. (een verkoopdochter van FresQ) anderzijds, en van een Besluit van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMA, Zaak 7036) betreffende prijsvorming van paprika’s, waarbij een andere verkoopdochter van FresQ was betrokken. De rechtbankuitspraak, het besluit van de NMA en het op basis daarvan verrichte nadere onderzoek hebben het Productschap aanleiding gegeven om de erkenning van FresQ als producentenorganisatie te schorsen met ingang van 28 augustus 2012 voor maximaal een jaar (besluit van 15 oktober 2012).
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft vervolgens op verzoek van het Productschap onderzoek verricht. De resultaten van het onderzoek door de NVWA zijn neergelegd in drie rapporten van respectievelijk 30 maart 2013, 20 juni 2013 en 21 juni 2013.
Naar aanleiding van de bevindingen van de NVWA en de eigen bevindingen van het Productschap heeft het Productschap bij het primaire besluit van 23 augustus 2013 de erkenning van FresQ als producentenorganisatie met ingang van 1 januari 2010 ingetrokken. Het daartegen gerichte bezwaar is bij het bestreden besluit van 28 november 2014 van verweerder ongegrond verklaard.
1.4
Het Productschap heeft – kort samengevat – aan de intrekking ten grondslag gelegd dat FresQ ernstige inbreuk heeft gemaakt op:
- de voorwaarde dat FresQ de doelstelling moet nastreven om de productiekosten te optimaliseren en de productieprijzen te stabiliseren (artikel 125bis, eerste lid, onderdeel c, Verordening 1234/2007 juncto artikel 122, onderdeel c, onder iii, van Verordening 1234/2007);
- de eis van democratische controle, dat wordt voorkomen dat één of meer leden van FresQ misbruik maken van hun macht of invloed uitoefenen ten aanzien van het beheer en de werking van de producentenorganisatie (artikel 125bis, derde lid, onderdeel c, van Verordening 1234/2007 en artikel 31, eerste lid, van Verordening 543/2011);
- de eis dat FresQ verantwoordelijk dient te blijven voor de uitvoering van de uitbestede activiteit, voor de algemene beheerscontrole en voor het toezicht op de voor de uitvoering van de uitbestede activiteit getroffen commerciële regeling (artikel 125quinquies van Verordening 1234/2007 juncto artikel 27, tweede lid, van Verordening 543/2011, artikel 125ter, eerste lid, onderdeel e, van Verordening 1234/2007 juncto artikel 23, onderdeel b, van Verordening 543/2011 en artikel 122, onderdeel c, onder ii van Verordening 1234/2007 en artikel 26 van Verordening 543/2011).
Deze inbreuken op de erkenningscriteria zijn, zo stelt het Productschap, het gevolg van grove nalatigheid.
Toepasselijke bepalingen
1.5
Verordening 1234/2007 (met ingang van 1 januari 2014 ingetrokken door Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de Verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (Verordening 1308/2013); tussen haakjes zijn de corresponderende bepalingen van de ten tijde van de bestreden beslissing geldende Verordening 1308/2013 vermeld; deze worden in de onderhavige uitspraak kortheidshalve verder niet aangehaald)
“Artikel 122 (artikelen 152 en 160 van Verordening 1308/2013)
Producentenorganisaties
De lidstaten erkennen producentenorganisaties die:
(…)
c) een specifiek doel nastreven, dat met name betrekking kan hebben en, voor de sector groenten en fruit, betrekking heeft op een of meer van de volgende doelstellingen:
(...)
ii) het aanbod en het op de markt brengen van de producten van haar leden te concentreren;
iii) de productiekosten te optimaliseren en de producentenprijzen te stabiliseren.
(…)
Artikel 125 bis (artikelen 153 en 160 van Verordening 1308/2013)
Statuten van producentenorganisaties
1. Op grond van de statuten van een producentenorganisatie in de sector groenten en fruit zijn de aangesloten producenten met name verplicht:
(…)
c) hun volledige productie via de producentenorganisatie te verkopen;
(...)
3. De statuten van de producentenorganisatie voorzien ook in:
(…)
c) voorschriften op grond waarvan de aangesloten producenten op democratische wijze toezicht kunnen uitoefenen op hun organisatie en haar besluiten;
(…)
4. Producentenorganisaties in de sector groenten en fruit worden geacht in economische aangelegenheden op te treden in naam van, en namens, hun leden.
Artikel 125 ter (artikel 154 van Verordening 1308/2013)
Erkenning
1. De lidstaten erkennen als producentenorganisatie in de sector groenten en fruit in de zin van deze verordening alle rechtspersonen of duidelijk omschreven onderdelen ervan die een verzoek om erkenning indienen, op voorwaarde dat:
(…)
c) voldoende bewijs voorhanden is dat zij in staat zijn hun werk naar behoren te verrichten, vanuit het oogpunt van duur, efficiëntie en concentratie van het aanbod, waarbij de lidstaten kunnen besluiten welke producten, of groepen van producten als bedoeld in artikel 122, onder a), iii), door de producentenorganisatie hiertoe moeten worden bestreken;
(…)
e) zij zo nodig daadwerkelijk technische hulpmiddelen voor de verzameling, de opslag, de verpakking en de afzet van de producten ter beschikking van hun leden stellen;
f) zij hun activiteiten commercieel en boekhoudkundig correct beheren, en
(…)
2. De lidstaten:
a) nemen, binnen drie maanden na de indiening van een met alle relevante bewijsstukken vergezeld erkenningsverzoek, een besluit inzake de erkenning van een producentenorganisatie;
b) verrichten op gezette tijden controles om zich ervan te verzekeren dat de producentenorganisaties het bepaalde in dit hoofdstuk naleven, leggen de producentenorganisaties sancties op bij niet-naleving van of onregelmatigheden betreffende de bepalingen van deze verordening en besluiten zo nodig hun erkenning in te trekken;
c) delen elk besluit inzake de verlening, weigering of intrekking van een erkenning eenmaal per jaar aan de Commissie mee.
(…)
Artikel 125 quinquies (artikel 155 van Verordening 1308/2013)
Uitbesteding
De lidstaten mogen een erkende producentenorganisatie in de sector groenten en fruit of een erkende unie van producentenorganisaties in die sector toestaan haar werkzaamheden uit te besteden, ook aan filialen, indien de lidstaat voldoende bewijs krijgt dat dit een juiste manier is om de doelstellingen van die producentenorganisatie of die unie van producentenorganisaties te bereiken.”
Verordening 543/2011 (in werking getreden op 22 juni 2011; tussen haakjes zijn de corresponderende bepalingen vermeld van de tot 22 juni 2011 gegolden hebbende Verordening (EG) nr. 1580/2007 van de Commissie van 21 december 2007 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van de Verordeningen (EG) nr. 2200/96, (EG) nr. 2201/96 en (EG) nr. 1182/2007 van de Raad in de sector groenten en fruit; deze bepalingen worden in de onderhavige uitspraak kortheidshalve verder niet aangehaald)
“Artikel 23 (artikel 25 van Verordening 1580/2007)
Structuur en activiteiten van de producentenorganisaties
De lidstaten vergewissen zich ervan dat de producentenorganisaties beschikken over het personeel, de infrastructuur en de uitrusting die nodig zijn voor de naleving van de eisen van artikel 122, eerste alinea, onder c), en artikel 125 ter, lid 1, onder e), van Verordening (EG) nr. 1234/2007 en voor de vervulling van hun belangrijkste functies, met name op het gebied van:
a) kennis van de productie van hun leden;
b) ophaling, sortering, opslag en verpakking van de productie van hun leden;
c) commercieel en budgettair beheer, en
d) gecentraliseerde boekhouding en een factureringssysteem.
(…)
Artikel 26 (artikel 28 van Verordening 1580/2007)
Hoofdactiviteiten van de producentenorganisaties
1. De hoofdactiviteit van een producentenorganisatie betreft de concentratie van het aanbod en de afzet van de producten van haar leden waarvoor zij is erkend.
(...)
Artikel 27 (artikel 29 van Verordening 1580/2007)
Uitbesteding
1. De activiteiten die de lidstaten overeenkomstig artikel 125 quinquies van Verordening (EG) nr. 1234/2007 voor uitbesteding mogen aanmerken, omvatten onder meer de verzameling, de opslag, de verpakking en de afzet van de producten van de bij een producentenorganisatie aangesloten leden.
2. Uitbesteding van een activiteit van een producentenorganisatie betekent dat de producentenorganisatie voor de uitvoering van de betrokken activiteit een commerciële regeling treft met een andere entiteit, die onder meer uit één of meer van haar leden of een dochteronderneming kan bestaan. De producentenorganisatie blijft evenwel verantwoordelijk voor de uitvoering van die activiteit en voor de algemene beheerscontrole en het toezicht op de voor de uitvoering van de activiteit getroffen commerciële regeling.
(…)
Artikel 31 (artikel 33 van Verordening 1580/2007)
Democratische controle op de producentenorganisaties
1. De lidstaten nemen alle door hen noodzakelijk geachte maatregelen om te voorkomen dat één of meer leden van een producentenorganisatie misbruik maken van hun macht of invloed uitoefenen ten aanzien van het beheer en de werking van een producentenorganisatie, onder meer op het gebied van het recht om deel te nemen aan stemmingen.
2. Wanneer een producentenorganisatie een duidelijk omschreven onderdeel van een rechtspersoon is, kunnen de lidstaten maatregelen vaststellen om de bevoegdheden op grond waarvan die rechtspersoon besluiten van de producentenorganisatie kan wijzigen, goedkeuren of afwijzen, te beperken of in te trekken.
(…)
Sancties
Artikel 114 (artikel 116 van Verordening 1580/2007)
Niet-naleving van de erkenningscriteria
1. De erkenning van een producentenorganisatie die opzettelijk of uit grove nalatigheid een ernstige inbreuk op de erkenningscriteria pleegt, wordt door de lidstaten ingetrokken.
De lidstaten trekken de erkenning van een producentenorganisatie met name in wanneer de niet-naleving van de erkenningscriteria betrekking heeft op:
a) een inbreuk op de voorschriften van artikel 21, artikel 23, artikel 26, leden 1 en 2, of artikel 31, of
b) een situatie waarin de waarde van de afgezette productie gedurende twee opeenvolgende jaren onder het minimum ligt dat de lidstaat overeenkomstig artikel 125 ter, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1234/2007 heeft vastgesteld.
De intrekking van de erkenning op grond van dit lid treedt in werking op de datum waarop de erkenningsvoorwaarden niet langer werden vervuld, onverminderd eventuele nationale horizontale wetgeving over termijnbeperkingen.”
Bevoegdheid intrekking
Standpunt verweerder
2.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het Productschap op grond van artikel 23 van de Landbouwwet, artikel 2 van de Regeling medebewind Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en de Verordening PT uitvoeringsbepalingen GMO groenten en fruit 2012 bevoegd was tot intrekking van de erkenning van FresQ als producentenorganisatie.
Standpunt FresQ
2.2
FresQ heeft aangevoerd dat het Productschap niet bevoegd was de erkenning van FresQ in te trekken. Volgens FresQ ontbreekt daarvoor op nationaal niveau de wettelijke basis. Op grond van artikel 114 van Verordening 543/2011 komt de bevoegdheid tot intrekking van de erkenning toe aan de lidstaten. Op nationaal niveau was deze bevoegdheid niet belegd bij het Productschap en is deze bevoegdheid ook thans niet deugdelijk belegd bij de minister. Voorts is volgens FresQ niet gebleken dat het onderzoek door de NVWA is uitgevoerd in het kader van de haar toegekende toezichthoudende taken.
Beoordeling
2.3
In de artikelen 13 en 15 van de Landbouwwet is, voor zo ver hier van belang en samengevat weergegeven, de bevoegdheid van de minister neergelegd om subsidies of andere geldelijke bijdragen te verstrekken en in dat kader nadere regels te stellen ter uitvoering van Europese verordeningen betrekking hebbend op het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Daarin ligt besloten dat de minister tevens bevoegd is (ter uitvoering van die verordeningen) controles uit te voeren en de voor steun aan producentenorganisaties noodzakelijke erkenningen te verlenen en in te trekken. Ten tijde van de intrekking van de erkenning (augustus 2013) was in artikel 23 van de Landbouwwet bepaald dat de minister deze bevoegdheden aan het bestuur van een bedrijfslichaam kan delegeren. In artikel 2 van de Regeling medebewind Gemeenschappelijk Landbouwbeleid was ten tijde van de intrekking geregeld dat de in de Landbouwwet toegekende bevoegdheden worden overgedragen aan het bestuur van het Productschap, voor wat betreft de producten genoemd in artikel 1, eerste lid, onderdelen i, j, k, en m van de gemeenschappelijke marktordening voor landbouwproducten, te weten groenten en fruit, verwerkte groenten en fruit, bananen en levende planten en producten van de bloementeelt. In de Verordening PT uitvoeringsbepalingen GMO groenten en fruit 2012, artikel 5, en de Verordening PT bevoegdheden en werkwijze 2009, artikel 9, in samenhang met het Mandaatbesluit voorzitter PT uitvoering Medebewind 2012, artikel 1, aanhef en onder i en j, was voorts het mandaat voor het nemen van besluiten en de machtiging tot het verrichten van handelingen geregeld met betrekking tot onder meer het opleggen van sancties als bedoeld in artikel 114 van Verordening 543/2011 en het intrekken van de erkenning als bedoeld in artikel 114 van Verordening 543/2011. Op grond van het overgangsrecht neergelegd in de Regeling uitvoering GMO groenten en fruit worden besluiten, niet inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, genomen op grond van de Verordening PT Uitvoeringsbepalingen GMO Groenten & Fruit 2012 en de Verordening PT GMO Groenten & Fruit 2009 door het Productschap, die golden onmiddellijk voor 1 januari 2014, vanaf die datum geacht te zijn genomen door de minister van Economische Zaken (artikel 312). Vanaf 1 januari 2014 wordt in artikel 2, derde lid, van de Regeling uitvoering GMO groenten en fruit de minister aangewezen als lidstaat als bedoeld in onder meer artikel 114 van Verordening 543/2011.
De ambtenaren van de NVWA zijn krachtens artikel 48a Landbouwwet juncto artikel 1 van de Aanwijzing toezichthouders Landbouwwet aangewezen als belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de Landbouwwet bepaalde. Het door FresQ op dit punt ontwikkelde betoog faalt.
Zorgvuldigheid procedure
Standpunt verweerder
3.1
Volgens verweerder is de bezwaarprocedure zorgvuldig en objectief verlopen en heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit uitgebreid en volledig gereageerd op de bezwaargronden van FresQ.
Standpunt FresQ
3.2
FresQ heeft aangevoerd dat de bezwaarprocedure onzorgvuldig is geweest. Volgens FresQ had een adviescommissie ingesteld dienen te worden. Er is voorts de schijn van vooringenomenheid gewekt door betrokkenheid van een ambtenaar bij zowel het primaire als het bestreden besluit. Daarnaast meent FresQ dat verweerder zich onwillig heeft opgesteld door stukken niet tijdig te overleggen, geen volledig inzicht in de stand van zaken te geven, de beslistermijn niet na te leven en ten slotte door een faillissementsverzoek in te dienen.
Beoordeling
3.3
Het College is van oordeel dat niet is gebleken dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat FresQ in haar verdediging is geschaad. Het instellen van een adviescommissie was geregeld in de Verordening PT procedure bezwaarschriften 2009. Met de opheffing van de productschappen is deze Verordening vervallen en was de minister weer bevoegd tot het nemen van besluiten (op bezwaar). Op grond van de portefeuilleverdeling tussen minister en staatssecretaris vervult de staatssecretaris deze taak (artikel 3 van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 2012). Voor de afhandeling van bezwaren is door de staatssecretaris geen met de Verordening PT bezwaarschriften 2009 vergelijkbaar reglement vastgesteld. De Awb verplicht niet tot het instellen van een adviescommissie. Ook is niet gebleken dat het horen door een hoorcommissie in strijd met het bepaalde in artikel
7:5 van de Awb is gebeurd. Onweersproken is dat de meerderheid van de leden, daaronder begrepen degene die de hoorzitting leidde, niet bij het primaire besluit was betrokken. Ook is niet gebleken dat verweerder niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken zou hebben overgelegd. Het College heeft in het kader van een artikel 8:29 Awb-procedure voorts bij beslissing van 1 juli 2016 een oordeel gegeven over de door verweerder voor een (zeer) beperkt aantal stukken verzochte vertrouwelijkheid en FresQ heeft ermee ingestemd dat de zaak mede wordt afgedaan op basis van de stukken ten aanzien waarvan het College heeft geoordeeld dat het gerechtvaardigd is dat alleen het College van de inhoud kennis neemt. Het overschrijden van de beslistermijn brengt niet mee dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het in 2016 gedane verzoek tot faillissement, dat is afgewezen, dient naar het oordeel van het College te worden gezien als een handeling in het kader van de terugvordering van steun. FresQ is door dit verzoek niet in haar verdediging geschaad. Het betoog faalt.
Strijd met het nastreven van de doelstelling de productiekosten te optimaliseren en de productieprijzen te stabiliseren
Standpunt verweerder
4.1
Verweerder stelt dat FresQ niet heeft voldaan aan het vereiste dat zij als producentenorganisatie de doelstelling moet nastreven om de productiekosten te optimaliseren en de productieprijzen te stabiliseren en dat zij daarmee ernstig inbreuk heeft gemaakt op de voorschriften van artikel 125bis, eerste lid, onderdeel c, van Verordening 1234/2007 juncto artikel 122, onderdeel c, onder iii, van Verordening 1234/2007. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst verweerder erop dat FresQ als producentenorganisatie verantwoordelijk is voor het stabiliseren van de productieprijzen voor haar leden. Dit brengt mee dat FresQ een regierol behoort te vervullen bij de prijzen die worden uitbetaald aan haar producenten. Onder voldoende regie wordt verstaan dat zij voldoende zeggenschap moet houden over de door haar aan haar dochterondernemingen gedelegeerde activiteiten, toezicht houdt en ingrijpt indien noodzakelijk. Uit de rapporten van de NVWA van 30 maart 2013, 20 juni 2013 en 21 juni 2013 komt naar voren dat met name één van de producenten, en aangesloten lid, [naam 3] B.V., een grote rol speelde in het niet voldoen aan deze voorwaarden. Gebleken is dat FresQ het vaststellen van de producentenprijzen volledig aan verkoopdochter FresQ Red Star B.V. had overgelaten. In inkoopovereenkomsten, die mede werden ondertekend door [naam 3] B.V., werden vaste verkoopprijzen vastgesteld tussen FresQ Red Star B.V., Red Star Trading B.V. (de verpakker en onderdeel van [naam 3] B.V.), en leden van FresQ. Enkel [naam 3] B.V. heeft voorts daarnaast aanvullende afspraken gemaakt met de individuele telers. FresQ Red Star B.V. stond daar buiten. Op basis van deze overeenkomsten en de aanvullende afspraken kwam het verschil tussen de door FresQ Red Star B.V. gerealiseerde verkoopprijs (inclusief verpakking) en de producentenprijs toe aan [naam 3] B.V. en niet aan de leden, in ieder geval die leden die hun producten via FresQ Red Star B.V. lieten verkopen. Het beschikbare GMO-budget werd voorts verdeeld onder haar leden op basis van hun bijdrage aan de waarde van de afgezette productie. Dit budget bedroeg ten hoogste een bepaald percentage van de waarde van de afgezette productie van de leden. Op basis van de aanvullende afspraken werden de vaste producentenprijzen als grondslag gehanteerd. Bij een hogere gerealiseerde verkoopprijs (en dus een hogere waarde van de afgezette productie), kwam de steun ten behoeve van de investeringen en acties voor het meerdere toe aan [naam 3] B.V. De mogelijkheden van de individuele telers om steun aan te vragen voor bepaalde investeringen werd daarmee beperkt ten gunste van [naam 3] B.V. De directeur, twee voormalige voorzitters en de manager interne zaken van FresQ hadden blijkens hun verklaringen geen kennis van de inhoud van de inkoopovereenkomsten en de aanvullende afspraken.
Standpunt FresQ
4.2
FresQ stelt zich op het standpunt dat uit de GMO-verordeningen noch uit circulaires de eis voortvloeit dat regie moet worden gevoerd op het vaststellen van de producentenprijzen. De regiefunctie heeft slechts betrekking op de afzet. De intrekking is echter niet gebaseerd op het ontbreken van regie op de afzet. FresQ heeft dan ook een strakke regie over de afzet gevoerd. Dat de producentenprijzen werden vastgesteld door de verkoopdochter FresQ Red Star B.V. (te weten de verkoopdirecteur) brengt niet mee dat sprake zou zijn van een ernstige inbreuk die, bij grove nalatigheid, tot intrekking van de erkenning zou behoren te leiden. De vaste producentenprijzen zijn in overleg met de leden tot stand gekomen. Zij waren daar tevreden mee, omdat dit zekerheid bood. Daarbij moet in gedachten gehouden worden dat de prijzen van tomaten tot en met 2009 zeer slecht waren. Niet aangetoond is dat de leden door deze vaste prijzen benadeeld zijn. Dat FresQ niet zou hebben aangetoond te voldoen aan het vereiste de productiekosten te optimaliseren en de producentenprijzen te stabiliseren is dan ook volstrekt onvoldoende onderbouwd. Deze doelstelling betekent niet dat de producentenprijzen moeten worden geoptimaliseerd. Ze moeten worden gestabiliseerd en dat kan bij uitstek door vaste producentenprijzen. FresQ heeft er overigens altijd naar gestreefd en zich ervoor ingespannen om de beste producentenprijzen op de markt te realiseren. Bovendien is het stabiliseren van de producentenprijzen slechts een van de drie doelstellingen waaraan een producentenorganisatie ingevolge artikel 122 van Verordening 1234/2007 dient te voldoen. Om de erkenning te kunnen intrekken dient verweerder aan te tonen dat ook aan de overige twee doelstellingen niet is voldaan en dat heeft verweerder niet gedaan. Voor het goed functioneren van FresQ en haar verkoopdochters is niet van belang of de directie op operationeel niveau de exacte producentenprijzen kende. De verkoopovereenkomsten waren voor FresQ beschikbaar.
Beoordeling
4.3
De steun aan producentenorganisaties is onderdeel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid dat (volgens (thans) artikel 39 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) onder andere ten doel heeft de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren en aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn. Zoals het Gerecht van de Europese Unie in het arrest van 16 september 2013 (zaak T-343/11) in de punten 119 en volgende heeft overwogen, heeft de hoofdactiviteit van een telersvereniging (thans producentenorganisatie) betrekking op de verkoop van de producten van de leden waarvoor zij erkend is. Daarbij houdt de verkoop van de productie in dat de producentenorganisatie de verkoopvoorwaarden en meer in het bijzonder de verkoopprijzen daadwerkelijk kan bepalen. Door het vereiste dat de volledige productie via de producentenorganisatie wordt verkocht, en door te bepalen dat die producentenorganisatie bepaalde essentiële taken moet vervullen, heeft de wettelijke regeling van de Unie de producentenorganisatie een belangrijke en bijzondere rol willen toekennen in het kader van de diverse verrichtingen die erop gericht zijn de betrokken producten op de markt te brengen. De financiële steun voor producentenorganisaties strekt ertoe aan de aanbodzijde de productie te bundelen en zodoende de positie van de telers op de markt te verbeteren. Het begrip “verkoop van de productie” in de zin van artikel 125bis, eerste lid, onder c, van Verordening 1234/2007, welke bepaling een met artikel 11, eerste lid, sub c, punt 3, van de ingetrokken Verordening 2200/96 vergelijkbare bepaling bevat, moet worden gedefinieerd als een akkoord over de zaak en de prijs. De producentenorganisatie dient de verkoopvoorwaarden te bepalen en met name de prijs vast te leggen waartegen de productie wordt verkocht (punt 151). De organisatie dient een effectieve controle over de prijzen uit te oefenen en te behouden. De mogelijkheid om taken aan derden te delegeren ontslaat de producentenorganisatie niet van haar verantwoordelijkheden. De producentenorganisatie moet derhalve voldoende controle houden over derden die belast zijn met essentiële activiteiten. Het gaat daarbij om de feitelijke werking van de producentenorganisatie (punten 123 en volgende). Uit het Unierecht volgt dat de telersvereniging zelf de stuwende kracht moet zijn bij de afzet van de producten van haar leden om daarmee de positie van de telers op de markt te verbeteren (punten 153 en 121).
4.4
Met het voorgaande is naar het oordeel van het College niet verenigbaar dat aangesloten telers onderling een akkoord over de prijs bereiken en (slechts) een van hen vervolgens profiteert van de verkoopprijs die de producentenorganisatie voor de producten weet te verkrijgen. Uit de onderzoeken van de NVWA blijkt genoegzaam dat dit bij FresQ wel het geval was. Door de overeenkomsten waarbij producentenprijzen werden afgesproken kwamen de inspanningen voor verkoopprijzen die boven de overeengekomen producentenprijs uitstegen immers niet ten goede aan de desbetreffende producenten, maar aan [naam 3] B.V. Dat het verschil tussen de verkoopprijzen en de producentenprijs volledig zou zijn verdeeld onder de leden is boekhoudkundig niet onderbouwd. De NVWA heeft op basis van de grootboekstukken uit de administratie van [naam 3] B.V. vastgesteld dat er in totaal over de jaren 2010, 2011 en 2012 een bedrag van € 2,8 miljoen aan surplus definitief is geboekt op de grootboekrekening van [naam 3] B.V.
Bovendien kon [naam 3] B.V. door de overeenkomsten gebruik maken van de subsidieruimte die door de hogere afzetprijzen werd gerealiseerd. De ruimte om steun voor extra investeringen te benutten kwam door de overeenkomsten toe aan [naam 3] B.V. ten koste van de bij de overeenkomsten betrokken leden. Die konden daardoor niet hun productiekosten optimaliseren. Voorts was het bestuur van FresQ (met uitzondering van
[naam 4] ) niet op de hoogte van de overeenkomsten ten aanzien van de producentenprijzen en de aanvullende afspraken (zie nader 6.3 hierna).
4.5
Het College is op basis van het vorenstaande van oordeel dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat door FresQ een ernstige inbreuk is gemaakt op het criterium voor erkenning als producentenorganisatie dat zij daadwerkelijk het doel nastreeft de productiekosten te optimaliseren en de producentenprijzen te stabiliseren (zie de onder 1.4, eerste gedachtestreepje, aangehaalde bepalingen). De stelling van FresQ dat er pas sprake is van een ernstige inbreuk op de erkenningscriteria die een intrekking kan rechtvaardigen als geen van de doelstellingen genoemd in artikel 122 van Verordening 1234/2007 wordt nagestreefd kan niet worden gevolgd, nu de tekst van artikel 114 van Verordening 543/2011 voor de juistheid van die stelling geen aanknopingspunt biedt.
Misbruik maken van macht of invloed
Standpunt verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat FresQ niet voldeed aan de eis van democratische controle, dat wordt voorkomen dat één of meer leden van FresQ misbruik maken van hun macht of invloed uitoefenen ten aanzien van het beheer en de werking van de producentenorganisatie, en dat zij ernstig inbreuk heeft gemaakt op de voorschriften van artikel 125bis, derde lid, onderdeel c, van Verordening 1234/2007 en artikel 31, eerste lid, van Verordening 543/2011. Uit de NVWA-onderzoeken is gebleken dat de vaststelling van de producentenprijzen bij FresQ Red Star B.V. door [naam 3] B.V. geschiedde. Dit ging buiten FresQ om. De aanvullende afspraken zijn in bilaterale overeenkomsten tussen
[naam 3] B.V. en de andere leden vastgelegd. Het kwekersrecht van de geteelde rassen was bovendien eigendom van [naam 3] B.V. en de andere leden konden deze rassen niet afzetten via andere afzetkanalen. Door teeltfinancieringsovereenkomsten werden de andere leden financieel afhankelijk gemaakt.
Standpunt FresQ
5.2
FresQ heeft op dit punt aangevoerd dat zij voorschriften heeft opgenomen omtrent democratische controle en dat daarmee is voldaan aan de vereisten van de paragraaf democratische controle van circulaire GMO-014 2009. In de statuten was geregeld dat een lid niet meer dan 10% van de stemmen in de algemene vergadering heeft. Er zijn kwekers die hebben verklaard dat zij zelf bepaalden welk ras werd geteeld en dat de kweker, indien hij het niet eens was met het teeltplan, naar een andere producentenorganisatie kon gaan. Waarom aan verklaringen van andere telers meer waarde wordt gehecht is niet gemotiveerd.
Beoordeling
5.3
Verweerder heeft er naar het oordeel van het College terecht op gewezen dat niet enkel met statutaire bepalingen voldaan kan worden aan het vereiste dat geen van de leden misbruik kan maken van zijn macht of invloed kan uitoefenen ten aanzien van het beheer en de werking van een producentenorganisatie. De aangesloten producenten moeten feitelijk voldoende controle kunnen uitoefenen en zeggenschap kunnen hebben bij de besluiten die de producentenorganisatie neemt. Het College is van oordeel dat voldoende aannemelijk is geworden dat hiervan geen sprake was. FresQ voerde zelf geen controle en was niet betrokken bij de vaststelling van de producentenprijzen en de aanvullende afspraken. Verweerder heeft er daarnaast terecht op gewezen dat door onder andere financieringsovereenkomsten controle en zeggenschap uitoefenen illusoir werd. Dat dergelijke overeenkomsten bestonden tussen [naam 3] B.V. en andere leden die hun producten verkochten via FresQ Red Star B.V. is voldoende gebleken. Dat mogelijk niet alle leden dergelijke overeenkomsten hadden afgesloten maakt niet dat er geen sprake is geweest van een situatie waarin een lid misbruik maakte van zijn macht of invloed. Voorts is voldoende komen vast te staan dat [naam 3] B.V. heeft geprofiteerd van de overeenkomsten met de andere leden, door voor de door die andere leden geproduceerde producten een hogere prijs te ontvangen dan de andere leden zelf. FresQ heeft onvoldoende toezicht gehouden en regie gevoerd. Ook op dit punt is er naar het oordeel van het College sprake van een ernstige inbreuk op het criterium voor erkenning als producentenorganisatie dat wordt voorkomen dat één of meer leden van de producentenorganisatie misbruik maken van hun macht of invloed uitoefenen ten aanzien het beheer en de werking van de producentenorganisatie (zie de onder 1.4, tweede gedachtestreepje, aangehaalde bepalingen).
5.4
Het College is op basis van het vorenstaande van oordeel dat gelet op het bepaalde in artikel 114 van Verordening 543/2011 verweerder terecht heeft geoordeeld dat voldoende gronden aanwezig waren om de erkenning van FresQ als producentenorganisatie in te trekken, mits de geconstateerde ernstige inbreuken het gevolg zijn geweest van grove nalatigheid dan wel opzet. Het College zal, gelet op het hierna overwogene met betrekking tot “grove nalatigheid”, de derde aan de intrekking ten grondslag gelegde intrekkingsgrond onbesproken laten.
Grove nalatigheid
Standpunt verweerder
6.1
Verweerder stelt dat de inbreuken op de erkenningscriteria het gevolg zijn van grove nalatigheid. Daarbij wijst hij er op dat FresQ door de controles van de Commissie en het daaraan door het Productschap gegeven vervolgtraject op de hoogte was van mogelijke schending van de voorschriften en het in strijd handelen met de erkenningscriteria. FresQ heeft desondanks niet ingegrepen.
Standpunt FresQ
6.2
FresQ bestrijdt dat er sprake is geweest van grove nalatigheid. FresQ meent dat verweerder eraan voorbijgaat dat zij steeds in overleg handelde met het Productschap, dat altijd toegang heeft gehad tot alle informatie. Door het intensieve contact met het Productschap mocht FresQ ervan uitgaan dat de wijze waarop zij haar organisatie had ingericht volledig in overeenstemming was met de GMO-regelgeving. Door FresQ wordt erkend dat door een uitvoerende nationale instantie gewekt vertrouwen in beginsel geen beroep op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel rechtvaardigt, maar dat neemt niet weg dat bij de vraag of er sprake is van een gekwalificeerde schending van de zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 114 van Verordening 543/2011 niet mag worden voorbijgegaan aan alle relevante feiten en omstandigheden. FresQ acht het materieel onzorgvuldig en in strijd met het materiële rechtszekerheidsbeginsel dat zij achteraf wordt aangesproken op een grove nalatige schending van erkenningseisen, terwijl het Productschap mede de koers heeft bepaald.
Beoordeling
6.3
Het College is van oordeel dat verweerder FresQ terecht grove nalatigheid heeft verweten voor de ernstige inbreuken op de erkenningscriteria. Naar aanleiding van de controles door de Commissie is FresQ er, in ieder geval in 2009, uitdrukkelijk op gewezen dat er mogelijk sprake was van inbreuken op de erkenningscriteria in verband met onder meer de prijsvaststelling door de verkoopdochters. Het Productschap heeft verscherpt toezicht gehouden, maar had tot 2012 geen wetenschap van de actieve rol van [naam 4] bij het vaststellen van de producentenprijzen en de daarmee samenhangende afspraken over het toedelen van het surplus en het verdelen van het beschikbare GMO-budget. Er is door FresQ een onjuist en onvolledig beeld geschetst van de situatie en de door haar doorgevoerde aanpassingen. Met uitzondering van [naam 4] , die daarbij echter niet handelde in zijn hoedanigheid van bestuurslid van FresQ, waren de bestuursleden van FresQ, blijkens hun verklaringen, niet op de hoogte van de afspraken omtrent de vaststelling van de producentenprijzen bij FresQ Red Star B.V. en er is niet gebleken van enig toezicht hierop. Op grond van de verantwoordelijkheid die het bestuur had om op de hoofdtaak van de producentenorganisatie, de verkoop van de producten van de leden waarvoor zij erkend is, de regie te voeren en effectief controle uit te oefenen over de prijzen, had het bestuur op de hoogte moeten zijn van de overeenkomsten ten aanzien van de producentenprijzen en de aanvullende afspraken. Ondanks de door de Commissie geconstateerde inbreuken op de voorschriften en de constateringen van het Productschap heeft FresQ geen (toereikende) maatregelen getroffen. Verweerder heeft terecht geoordeeld dat het Productschap, gelet op de ernstige inbreuken op de erkenningscriteria als gevolg van deze grove nalatigheid, op grond van artikel 114, eerste lid, van Verordening 543/2011 vervolgens gehouden was de erkenning van FresQ als producentenorganisatie in te trekken. Met betrekking tot het beroep van FresQ op het vertrouwensbeginsel overweegt het College als volgt. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (arrest van 13 maart 2008 in de zaken C-383/06 tot en met C-385/06, punt 56) volgt dat op het vertrouwensbeginsel geen beroep kan worden gedaan door een begunstigde die zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling. Van omstandigheden die hier zouden nopen tot een ander oordeel is niet gebleken.
Evenredigheid
Standpunt verweerder
7.1
Verweerder wijst erop gebonden te zijn aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Verordening. Voor toepassing van het nationaalrechtelijke artikel 3:4 van de Awb bestaat geen ruimte. Voor het gedeeltelijk intrekken van de erkenning of afwijzen van de subsidie van een bepaald deel van de producentenorganisatie biedt artikel 114 van Verordening 543/2011 geen ruimte.
Standpunt FresQ
7.2
FresQ stelt dat met de intrekking van de erkenning alle aangesloten leden zijn getroffen, terwijl had kunnen worden volstaan met het afwijzen van de subsidie voor FresQ Red Star B.V. De verkoop via deze verkoopdochter betreft slechts een klein deel van de totale afgezette productie. Het intrekken van de erkenning was dan ook een onevenredige maatregel.
Beoordeling
7.3
Zoals het College eerder heeft geoordeeld, is verweerder gebonden aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Europese Verordeningen en is, als geconstateerd wordt dat er sprake is van een ernstige inbreuk op de erkenningscriteria die opzettelijk of uit grove nalatigheid is gepleegd, verweerder (ten tijde van belang: het Productschap) gehouden de erkenning in te trekken. Voor het afwegen van belangen bestaat geen ruimte. Artikel 3:4 van de Awb is niet van toepassing (zie CBb 21 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:202). Voor een gedeeltelijke intrekking biedt artikel 114 van Verordening 543/2011 geen ruimte.
8. Op grond van het hiervoor overwogene falen alle beroepsgronden. Het beroep van FresQ is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. R.R. Winter en mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 april 2017.
w.g. H.L. van der Beek w.g. A.G.J. van Ouwerkerk