Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 12/484
7700
Uitspraak van de meervoudige kamer van 21 mei 2014 in de zaak tussen
Coöperatieve Telersvereniging Best of Four U.A. (Best of Four), appellante
(gemachtigde: mr. J. Geelhoed),
en
het Productschap Tuinbouw, verweerder
(gemachtigde: mr. G.A. Dictus).
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de steunaanvraag van appellante voor 2010 vastgesteld op € 1.648.574,08.
Bij besluit van 3 april 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift alsmede de op het geding betrekking hebbende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2013. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor Best of Four zijn voorts verschenen [naam 1] en [naam 2].
Overwegingen
1.
Binnen het Europese kader voor landbouwproducten, sector groenten en fruit, kunnen producentenorganisaties onder de daartoe gestelde voorwaarden aanspraak maken op financiële steun (subsidies). Voor zover voor het onderhavige geschil van belang, bepaalt Uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (Uitvoeringsverordening), als volgt:
"Artikel 29
Fusies van producentenorganisaties
1.
Bij een fusie van producentenorganisaties treedt de uit de fusie ontstane producentenorganisatie in de plaats van de fuserende producentenorganisaties. De nieuwe entiteit neemt de rechten en plichten van de fuserende producentenorganisaties over.
De uit de fusie voortkomende nieuwe entiteit mag de programma's parallel en afzonderlijk uitvoeren tot 1 januari van het jaar na de fusie, of de operationele programma's samenvoegen zodra de fusie haar beslag krijgt.
(…)
Artikel 67
Formaat van de operationele programma's
1.
Operationele programma's worden uitgevoerd in jaarperiodes die lopen van 1 januari tot en met 31 december.
(…)
Artikel 117
Operationeel programma
1.
De betalingen worden berekend op basis van wat subsidiabel blijkt te zijn.
2.
De lidstaat onderzoekt de van de begunstigde ontvangen steunaanvraag en stelt de subsidiabele bedragen vast. De volgende bedragen worden door de lidstaat vastgesteld:
a. a) het bedrag dat louter op basis van de aanvraag aan de begunstigde zou moeten worden betaald;
b) het bedrag dat op basis van het onderzoek van de subsidiabiliteit van de aanvraag aan de begunstigde moet worden betaald.
3.
Indien het in lid 2, onder a), bedoelde bedrag meer dan 3 % hoger is dan het in lid 2, onder b), bedoelde bedrag, wordt een boete opgelegd. Het bedrag van de boete komt overeen met het verschil tussen de in lid 2, onder a) en b), bedoelde bedragen.
Indien de producentenorganisatie of de producentengroepering kan aantonen niet verantwoordelijk te zijn voor de opname van het niet-subsidiabele bedrag, wordt evenwel geen boete opgelegd.
(…)
Artikel 147
Kennelijke fouten
Meldingen, vorderingen of verzoeken die in het kader van de onderhavige verordening of van Verordening (EG) nr. 1234/2007 aan de lidstaten worden gericht, met inbegrip van steunaanvragen, kunnen op elk ogenblik na de indiening ervan worden aangepast als daarin kennelijke fouten voorkomen die door de bevoegde autoriteit van de lidstaat als zodanig zijn erkend."
2.
Appellante heeft op grond van voornoemde regelgeving een steunaanvraag ingediend voor het jaar 2010. Daartoe heeft appellante een jaardeclaratie over 2010 ingediend voor haar Operationele Programma’s. Verweerder heeft in zijn besluit van 11 oktober 2011 de steunaanvraag van appellante niet volledig gehonoreerd en, voor zover hier van belang, de projectkosten met betrekking tot sorteerinstallaties van € 247.662,- en de projectkosten met betrekking tot geënt plantmateriaal van € 729.060,- afgekeurd. Voorts heeft verweerder vanwege de afgekeurde projectkosten een boete van € 492.900,58 opgelegd.
3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft als volgt overwogen. In artikel 67, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening is bepaald dat het Operationeel Programma wordt uitgevoerd in de jaarperiodes die lopen van 1 januari tot en met 31 december. De systematiek komt er op neer dat geplande en goedgekeurde acties binnen één jaar moeten worden uitgevoerd en betaald. In het geval van appellante is sprake van een actie (de aankoop van sorteermachines) waarvan de levering is gepland in 2010 terwijl daarvoor reeds in 2009 een aanbetaling heeft plaatsgevonden. De actie wordt derhalve niet binnen één jaar uitgevoerd en betaald. De bevestiging per email door een medewerker van verweerder dat een aanbetaling mag plaatsvinden in 2009 voor een investering in 2010 is in strijd met voornoemde regelgeving. Het is vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) dat een met het gemeenschapsrecht strijdige praktijk van een lidstaat nooit tot het ontstaan van een door het gemeenschapsrecht beschermde rechtspositie kan leiden. Het afgekeurde bedrag van geënt plantmateriaal bestaat uit facturen die betrekking hebben op plantmateriaal dat was bestemd voor de toenmalige Coöperatieve Telersvereniging Westveg U.A. (Westveg) en niet voor de rechtsvoorganger van appellante, de toenmalige Coöperatieve Telersvereniging Tradition U.A. (Tradition). Per 1 januari 2010 zijn Westveg en Tradition gefuseerd tot appellante. Westveg en Tradition hebben gekozen voor de mogelijkheid van artikel 29, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening om hun Operationele Programma’s ook na de fusie voor dat jaar gescheiden te houden. Dit heeft tot gevolg dat kosten die ten behoeve van Westveg zijn gemaakt niet in de jaardeclaratie van Tradition mogen worden opgenomen. Het feit dat de kosten van Westveg voor Tradition zijn opgevoerd is geen kennelijke fout in de zin van artikel 147 van de Uitvoeringsverordening, maar een welbewuste keuze geweest van appellante. Op grond van artikel 117, derde lid, van de Uitvoeringsverordening was verweerder gehouden de boete op te leggen omdat het verschil tussen het gedeclareerde (totaal)bedrag en het bedrag waarop appellante recht heeft meer dan 3% bedraagt.
4.
Appellante voert in beroep het volgende aan. Verweerder miskent dat betaling van de sorteermachines juridisch gezien wel degelijk in 2010 heeft plaatsgevonden. De betaling in 2009 is een aanbetaling gericht op het stellen van zekerheid, de daadwerkelijke betaling heeft in 2010 plaatsgevonden. Appellante kan wel degelijk een beroep op het vertrouwensbeginsel doen omdat het door verweerder gewekte vertrouwen niet in strijd komt met de Uitvoeringsverordening. De bepalingen van de Uitvoeringsverordening zien immers niet op de hier voorliggende situatie dat een actie al in het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor steun is aangevraagd is aangevangen. Ten aanzien van de kosten voor geënt plantmateriaal is sprake van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 147 van de Uitvoeringsverordening. Verweerder had de boete niet mogen opleggen vanwege strijd met artikel 6 EVRM en de afwezigheid van alle schuld. Verweerder had de boete moeten matigen op grond van de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waarin appellante verkeert.
5.1
Tussen partijen is in geschil of verweerder de door appellante gedeclareerde kosten voor sorteermachines alsmede de door appellante gedeclareerde entkosten terecht heeft afgewezen. Voorts betoogt appellante dat artikel 6 EVRM en het evenredigheidsbeginsel – zo leest het College deze beroepsgrond van appellante – in de weg staan aan het opleggen van de boete. Het College zal deze geschilpunten in het hiernavolgende afzonderlijk bespreken.
5.2
Met betrekking tot de kosten voor sorteermachines overweegt het College dat artikel 67, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening bepaalt dat Operationele Programma’s worden uitgevoerd in jaarperiodes die lopen van 1 januari tot en met 31 december. Hierin ligt naar het oordeel van het College op zichzelf besloten dat gedeclareerde kosten slechts voor financiële steun in aanmerking kunnen komen indien deze daadwerkelijk worden gemaakt en betaald binnen één jaarperiode. Dat betekent dat los van de vraag hoe de betaling in 2009 moet worden gekwalificeerd, de betalingen van appellante in 2009 niet in aanmerking mogen gebracht bij de declaratie in 2010.
Verweerders circulaire met betrekking tot Jaardeclaraties 2010 – waarin is opgenomen dat als betaaldatum geldt de valutadatum of de datum van het bankafschrift – verduidelijkt het voorgaande wellicht, maar geeft naar het oordeel van het College geen nadere invulling die niet reeds volgt uit het bepaalde in artikel 67, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening. Daarom slaagt appellantes beroep op het vertrouwensbeginsel, in de zin dat door verweerder is toegezegd dat de kosten voor sorteermachines konden worden opgenomen in het Operationeel Programma voor het jaar 2010, niet. Immers, het HvJEU heeft in constante jurisprudentie aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving, in het onderhavige geschil artikel 67, eerste lid,van de Uitvoeringsverordening. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur.1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 988, p. 2213 (Krücken) van het Hof.
5.3
Ten aanzien van de entkosten overweegt het College dat geen sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 147 van de Uitvoeringsverordening. Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht (kenmerk AGR 49533/2002). In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens. Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat een aanvrager te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten. Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen. In het geval van appellante is van een dergelijke situatie geen sprake. Appellante heeft op grond van artikel 29 van de Uitvoeringsverordening er voor gekozen om de Operationele Programma’s van Westveg en Tradition voor het lopende jaar apart uit te voeren.. Uit hetgeen tijdens de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie is besproken blijkt dat appellante er welbewust voor heeft gekozen om de entkosten van Westveg bij Tradition onder te brengen. Het College concludeert dat appellante bij het indienen van haar declaratie – anders dan in het geval van een kennelijke fout – nu juist beoogd heeft om de entkosten van Westveg naar Tradition over te brengen. Dat appellante wegens veranderde inzichten hier in een later stadium op terug heeft willen komen maakt niet dat er sprake is van een kennelijke fout.
5.4
Tot slot slagen de argumenten van appellante met betrekking tot artikel 6 EVRM, de afwezigheid van alle schuld en de matiging van de door verweerder opgelegde boete, niet. Het College overweegt daarover als volgt.
Het HvJEU heeft in bestendige jurisprudentie geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5353 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453). De aan appellante op basis van artikel 117, derde lid, van de Uitvoeringsverordening – een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid – opgelegde sanctie kan naar het oordeel van het College dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd en valt daarmee buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM. Appellante heeft niet betoogd dat zij niet verantwoordelijk is voor de opname van het niet-subsidiabele bedrag. Het College kan in het midden laten of sprake is van afwezigheid van alle schuld of verwijtbaarheid omdat dit geen criterium is van artikel 117, derde lid, van de Uitvoeringsverordening. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel bij het opleggen van de boete is evenmin sprake. Verweerder is gebonden aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Europese verordeningen en is niet bevoegd hiervan af te wijken.
6.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Munsterman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. N.A. Schimmel, in aanwezigheid van mr. J. van Santvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2014.
w.g. M. Munsterman w.g. J. van Santvoort