Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/549 t/m AWB 06/562, AWB 06/583 t/m AWB 06/589, 20 juli 2007
AWB 06/595 t/m AWB 06/598, AWB 06/618,
AWB 06/762 t/m AWB 06/771 en AWB 06/787
32110
Uitspraak in de zaken van:
1. Aartsenfruit Breda B.V., te Breda,
2. Aartsenfruit Venlo B.V., te Venlo,
3. Bud Holland B.V., te Maasdijk,
4. Citronas B.V., te Rotterdam,
5. 4Fruit Company B.V., te Barendrecht,
6. Fyffes B.V., te Rotterdam,
7. A International B.V., te Hedel,
8. B Koel- en Vrieshuis B.V., te Bunnik,
9. Solfruit International B.V., te Ridderkerk,
10. TFC Holland B.V., te Maasdijk,
11. C Barendrecht B.V., te Barendrecht, en
12. D Export B.V., te Ridderkerk, appellanten,
gemachtigden: mr. drs. M. Chin-Oldenziel, advocaat te Rotterdam, en mr. ing. B.J.B. Boersma, werkzaam bij Simmons & Simmons te Rotterdam,
tegen
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante sub 1 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 juni 2006, waarbij het bezwaar van appellante sub 1 tegen door de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) aan haar opgelegde retributies ongegrond is verklaard.
Dit beroepschrift is bij het College bekend onder zaaknummer AWB 06/549.
Ook appellante sub 2 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 juni 2006.
waarbij haar bezwaar tegen door de PD aan haar opgelegde retributies ongegrond is verklaard. Dit beroepschrift is bij het College bekend onder zaaknummer AWB 06/550.
Appellante sub 3 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 juni 2006 waarbij haar bezwaren tegen door de PD aan haar opgelegde retributies ongegrond zijn verklaard. Tevens heeft zij bij brief van 24 juli 2006, binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een soortgelijk besluit van verweerder van 21 juli 2006 en heeft zij bij brief van 26 juli 2006, binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen twee soortgelijke besluiten van verweerder van 21 juli 2006. Appellante sub 3 heeft voorts bij brief van 12 oktober 2006, binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen drie besluiten van verweerder van 25 september 2006, eveneens inhoudende de ongegrondverklaring van haar bezwaren tegen door de PD aan haar opgelegde retributies. Deze door appellante sub 3 achtereenvolgend ingediende beroepschriften zijn bij het College bekend onder respectievelijk de zaaknummers AWB 06/551, AWB 06/583, AWB 06/595 en AWB 06/596, en AWB 06/766, AWB 06/767 en AWB 06/768.
Appellante sub 4 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 juni 2006 waarbij haar bezwaren tegen door de PD aan haar opgelegde retributies ongegrond zijn verklaard.
Tevens heeft zij bij brief van 24 juli 2006, binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een soortgelijk besluit van verweerder van 21 juli 2006 en heeft zij bij brief van 26 juli 2006, binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen twee soortgelijke besluiten van verweerder van 21 juli 2006. Bij brief van 4 augustus 2006, binnengekomen op diezelfde datum, heeft zij voorts beroep ingesteld tegen een soortgelijk besluit van verweerder van 2 augustus 2006. Verder heeft zij bij brief van 12 oktober 2006, binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 25 september 2006 en een besluit van verweerder van 28 september 2006, alle eveneens inhoudende de ongegrondverklaring van haar bezwaren tegen door de PD aan haar opgelegde retributies. De achtereenvolgend ingediende beroepschriften van appellante sub 4 zijn bij het College bekend onder respectievelijk de zaaknummers AWB 06/552, AWB 06/584, AWB 06/597 en AWB 06/598, AWB 06/618, en AWB 06/769, AWB 06/770 en AWB 06/771.
Appellante sub 5 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 juni 2006,
waarbij haar bezwaren tegen door de PD aan haar opgelegde retributies ongegrond zijn verklaard. Tevens heeft zij bij brief van 24 juli 2006, binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een soortgelijk besluit van verweerder van 21 juli 2006. De beide hiervoor genoemde beroepschriften zijn bij het College bekend onder respectievelijk de zaaknummers AWB 06/553 en AWB 06/585.
Appellante sub 6 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 juni 2006 waarbij haar bezwaren tegen door de PD aan haar opgelegde retributies ongegrond zijn verklaard. Tevens heeft zij bij brief van 24 juli 2006, binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen twee soortgelijke besluiten van verweerder van 19 juli 2006 en twee soortgelijke besluiten van verweerder van 20 juli 2006. Bij brief van 12 oktober 2006, binnengekomen op diezelfde datum, heeft zij voorts beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 september 2006 en drie besluiten van verweerder van 9 oktober 2006, alle eveneens inhoudende de ongegrondverklaring van haar bezwaren tegen door de PD aan haar opgelegde retributies. Verder heeft zij bij brief van 23 oktober 2006, binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een zelfde besluit van verweerder van 12 oktober 2006. De hiervoor genoemde beroepschriften van appellante sub 6 zijn bij het College bekend onder respectievelijk de zaaknummers AWB 06/554, AWB 06/586, AWB 06/587, AWB 06/588 en AWB 06/589, AWB 06/762, AWB 06/763, AWB 06/764 en AWB 06/765 en AWB 06/787.
Appellante sub 7 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 juni 2006, waarbij haar bezwaren tegen door de PD aan haar opgelegde retributies ongegrond zijn verklaard. Dit beroepschrift is bij het College bekend onder zaaknummer AWB 06/555.
Appellante sub 8 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 juni 2006, waarbij haar bezwaren tegen door de PD aan haar opgelegde retributies ongegrond zijn verklaard. Dit beroepschrift is bij het College bekend onder zaaknummer AWB 06/556.
Appellante sub 9 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen onderscheidenlijk een besluit van verweerder van 5 juli 2006 en een besluit van 6 juli 2006 waarbij verweerder haar bezwaren tegen door de PD opgelegde retributies - voor zover hier van belang - ongegrond heeft verklaard. Tevens heeft zij bij brief van 12 juli 2006, binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een soortgelijk besluit van verweerder van 11 juli 2006. De hiervoor genoemde beroepschriften van appellante zijn bij het College bekend onder respectievelijk de zaaknummers AWB 06/557, AWB 06/558 en AWB 06/562.
Appellante sub 10 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 juni 2006, waarbij haar bezwaar tegen een door de PD aan haar opgelegde retributie ongegrond is verklaard. Dit beroepschrift is bij het College bekend onder zaaknummer AWB 06/559.
Appellante sub 11 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 juni 2006, waarbij haar bezwaren tegen door de PD aan haar opgelegde retributies ongegrond zijn verklaard. Dit beroepschrift is bij het College bekend onder zaaknummer AWB 06/560.
Appellante sub 12 heeft bij brief van 11 juli 2006, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 juni 2006, waarbij haar bezwaar tegen door de PD aan haar opgelegde retributies ongegrond is verklaard. Dit beroepschrift is bij het College bekend onder zaaknummer AWB 06/561.
Bij brieven van 12 oktober 2006, 1 november 2006, 2 november 2006, 13 november 2006, 14 november 2006 en 20 november 2006 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Bij brief van 28 november 2006 hebben appellanten verzocht om versnelde behandeling van hun beroepen met toepassing van artikel 8:52 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Bij brief 4 december 2006 van de griffier van het College is te kennen gegeven dat dit verzoek is ingewilligd.
Verweerder heeft bij brief van 1 maart 2007 nadere stukken ingediend.
Appellanten hebben bij brieven van 5 maart 2007, 7 maart 2007 en 8 maart 2007 nadere stukken ingediend.
Op 16 maart 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellanten zijn daar verschenen bij gemachtigden. Ook verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Voorts zijn voor verweerder verschenen G.P. Kuiper, werkzaam bij de PD, en drs. H.N.P. Tulen RA, financieel adviseur van de PD.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 2002/89/EG van 28 november 2002, tot wijziging van Richtlijn 2000/29/EG betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen
(Pb. 2002, nr L 355, blz. 45, hierna: Fytorichtlijn), is onder meer en voor zover hier van belang het volgende bepaald.
“Artikel 13
De lidstaten dragen er zorg voor […] dat op in de lijst van bijlage V, deel B, opgenomen planten, plantaardige producten en andere materialen, die uit een
derde land afkomstig zijn en die in het douanegebied van de Gemeenschap worden binnengebracht, vanaf het moment van binnenkomst douanetoezicht op grond van artikel 37, lid 1, van het communautair douanewetboek alsook toezicht door de verantwoordelijke officiële instanties wordt gehouden.
Zij mogen alleen onder een van de douaneregelingen, vermeld in artikel 4, lid 16, onder a), d), e), f) en g), van het communautair douanewetboek geplaatst
worden, indien de in artikel 13 bis genoemde formaliteiten overeenkomstig artikel 13 quater, lid 2, zijn vervuld en op grond van deze formaliteiten en voorzover kan worden nagegaan, kan worden geconcludeerd dat:
i) - de planten, plantaardige producten of andere materialen niet besmet zijn
met in bijlage I, deel A,genoemde schadelijke organismen, en
- wat de in bijlage II, deel A, genoemde planten of plantaardige producten
betreft, zij niet zijn besmet met de betrokken schadelijke organismen die in
diezelfde bijlage worden genoemd, en
- wat in bijlage IV, deel A, genoemde planten, plantaardige producten of
andere materialen betreft, zij voldoen aan de desbetreffende bijzondere
eisen die in die bijlage worden genoemd of, indien van toepassing, aan de
keuze, opgegeven in de verklaring in het certificaat, bedoeld in artikel 13
bis, lid 4, onder b), en
[…].
Artikel 13 bis
1. a) De in artikel 13, lid 1, bedoelde formaliteiten omvatten grondige
inspecties door de verantwoordelijke officiële instanties van ten minste:
i) iedere zending waarvan in het kader van de douaneformaliteiten
is verklaard dat deze geheel of gedeeltelijk bestaat uit planten,
plantaardige producten of andere materialen als bedoeld in artikel
13, leden 1, 2, en 3, overeenkomstig de respectieve voorwaarden of
ii) wanneer een zending uit verschillende partijen bestaat, iedere
partij waarvan in het kader van de douaneformaliteiten is verklaard
dat deze geheel of gedeeltelijk uit dergelijke planten, plantaardige
producten of andere materialen bestaat.
b) Met de inspecties wordt nagegaan of:
i) de zending of partij vergezeld gaat van de vereiste certificaten of
alternatieve documenten of merktekens, als vermeld in
artikel 13, lid 1, onder ii) (controles van de documenten),
ii) de zending of partij in haar geheel of op basis van een of meer
representatieve monsters uit de planten, plantaardige producten of
andere materialen bestaat dan wel de planten, plantaardige producten
of andere materialen bevat, die zijn aangegeven op de vereiste
documenten (controles van de identiteit), en
iii) de zending of partij of het houten verpakkingsmateriaal daarvan,
met inbegrip van de verpakking, en, indien van toepassing, de
vervoermiddelen, in hun geheel of op basis van een of meer
representatieve monsters aan de eisen van deze richtlijn die zijn
vermeld in artikel 13, lid 1, onder i), (fytosanitaire controles)
voldoen, en of artikel 16, lid 2, van toepassing is.
2. De controles van de identiteit en de fytosanitaire controles moeten met een
geringere frequentie worden uitgevoerd, indien
- er reeds inspectiewerk bij de planten, plantaardige producten of andere materialen van de zending of partij is verricht in het derde land van verzending volgens de in artikel 13 ter, lid 6, bedoelde technische regelingen, of
- de planten, plantaardige producten of andere materialen in de
zending of partij in de terzake overeenkomstig lid 5, onder b), vastgestelde uitvoeringsbepalingen zijn vermeld, of
- de planten, plantaardige producten of andere materialen in de zending of partij afkomstig zijn uit een derde land waarmee bij of krachtens alomvattende, op het beginsel van gelijke behandeling berustende internationale fytosanitaire akkoorden tussen de Gemeenschap en dat derde land een regeling is getroffen voor een geringere frequentie van de controles op de identiteit en fytosanitaire controles,
tenzij er een ernstige reden is om aan te nemen dat niet aan de voorschriften
van deze richtlijn is voldaan.
De fytosanitaire controles mogen ook minder frequent worden uitgevoerd
wanneer de Commissie, na overleg met het in artikel 18 bedoelde comité, over
op eerdere ervaringen met het binnenbrengen van dergelijk materiaal van
dezelfde oorsprong in de Gemeenschap gebaseerde en door alle betrokken
lidstaten bevestigde gegevens beschikt waaruit blijkt dat de planten, plantaardige
producten of andere materialen in de zending of partij voldoen aan de in deze
richtlijn vastgestelde eisen, mits wordt voldaan aan bepaalde nadere
voorwaarden die in uitvoeringsbepalingen uit hoofde van lid 5, onder c), zijn
vermeld.
[…].
Artikel 13 quinquies
1. De lidstaten zorgen voor het innen van de retributies („fytosanitaire
retributie”) ter dekking van de kosten voor de in artikel 13 bis, lid 1, vastgestelde controles van de documenten, controles van de identiteit en fytosanitaire controles, die overeenkomstig artikel 13 worden uitgevoerd. De hoogte van de retributie weerspiegelt het volgende:
a) de salarissen, met inbegrip van de socialezekerheidspremies, van de
inspecteurs die bij de bovenbedoelde controles betrokken zijn;
b) het kantoor, de andere voorzieningen, de hulpmiddelen en de uitrusting ten behoeve van deze inspecteurs;
c) de bemonstering voor visuele inspectie of voor laboratoriumtests;
d) laboratoriumtests;
e) de administratie (met inbegrip van vaste kosten) die nodig is voor het effectief uitvoeren van de betrokken controles, waaronder de uitgaven voor de opleiding vooraf en de interne opleiding van controleurs.
2. De lidstaten kunnen de hoogte van de fytosanitaire retributie vaststellen op
basis van een gedetailleerde kostenberekening overeenkomstig lid 1, of de
standaardretributie als vermeld in bijlage VIII bis toepassen. Indien er voor een bepaalde groep planten, plantaardige producten of andere materialen die van oorsprong zijn uit bepaalde derde landen overeenkomstig artikel 13 bis, lid 2, met een geringere frequentie controles op de identiteit en fytosanitaire controles worden verricht, innen de lidstaten een evenredig verlaagde fytosanitaire retributie voor alle zendingen en partijen van die groep, ongeacht of zij geïnspecteerd zijn. Er kunnen volgens de procedure van artikel 18, lid 2, uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld om de hoogte van die verlaagde fytosanitaire retributie te bepalen.
3. Indien de fytosanitaire retributie door een lidstaat vastgesteld wordt op basis
van de kosten die door de verantwoordelijke officiële instantie van die
lidstaat worden gedragen, brengen de betrokken lidstaten aan de Commissie verslag uit over de methode voor de berekening van de retributies aan de
hand van de in lid 1 genoemde elementen. Een op grond van de eerste alinea
opgelegde retributie is niet hoger dan de werkelijke kosten die de
verantwoordelijke officiële instantie van de lidstaat maakt.
[…].
6. De lidstaten wijzen de autoriteiten aan die bevoegd zijn om de fytosanitaire
retributie in rekening te brengen. De retributie wordt door de importeur of zijn douanevertegenwoordiger betaald.
[…].”
In de Plantenziektenwet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
“Artikel 6a
1. Onze Minister kan bepalen dat vergoeding van kosten wordt geheven
volgens een door Onze Minister vastgesteld tarief voor in het kader van de haar opgedragen taak door de Plantenziektenkundige Dienst of een instelling gedane onderzoekingen of verrichtingen.
2. Onze Minister kan regelen stellen met betrekking tot het heffen en betalen
van de vergoeding. Daarbij kan worden bepaald dat de vergoeding wordt
geheven door de instelling die de onderzoekingen of verrichtingen uitvoert.”
De tarieven voor de onderzoekingen en verrichtingen van de PD zijn vastgesteld in de Regeling tarieven Plantenziektenkundige Dienst (Stcrt. 29 maart 2005, nr. 60, p. 19, hierna: Regeling). In de Regeling is gekozen voor een systeem van gedetailleerde kostenberekening als bedoeld in artikel 13 quinquies, tweede lid, van de Fytorichtlijn.
De Regeling is in werking getreden op 1 april 2005, op welk tijdstip de Regeling tarieven Plantenziektenkundige Dienst 1991 is ingetrokken. Met de Regeling is beoogd de Fytorichtlijn te implementeren én een nieuw kostprijsmodel op te stellen voor de PD.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten importeren groenten en fruit.
- De door appellanten in te voeren partijen groenten en fruit worden door de
PD gecontroleerd overeenkomstig artikel 13bis van de Fytorichtlijn.
- De PD brengt voor deze werkzaamheden retributies in rekening bij appellanten op basis van de in de Regeling opgenomen tarieven.
- Op 19 oktober 2005 heeft Frugi Venta, de brancheorganisatie groenten en fruit, een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur ingediend bij verweerder, gericht op verstrekking van (financiële) gegevens en documenten die ten grondslag liggen aan de in de Regeling opgenomen tarieven en de berekeningswijze van die tarieven in de Regeling. Op 17 januari 2006 heeft verweerder op dit verzoek beslist en enkele documenten verstrekt. Frugi Venta heeft op 14 februari 2006 tegen dit besluit, voor zover daarbij informatie werd geweigerd, bezwaar gemaakt. Bij besluit van 20 april 2006 heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard. Hiertegen is geen beroep aangetekend.
- Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de facturen ter zake
van de hiervoor bedoelde werkzaamheden, welke facturen de PD in de periode
september 2005 - oktober 2006 aan hen heeft gezonden.
- Verweerder heeft daarop de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten - voor zover hier van belang - ongegrond verklaard. Verweerder stelt dat de Regeling is getoetst aan de beleidsregels “Maat houden” en de “Handleiding Overheidstarieven 2004”. Volgens hem is sprake van een rechtstreeks verband tussen de retributies en de keuringen. Verweerder stelt voorts dat bij het vaststellen van de retributies is gestreefd naar kostendekkendheid en dat de Fytorichtlijn dit niet uitsluit. Volgens hem valt niet in te zien dat de Regeling een onjuiste implementatie van de richtlijn inhoudt. Hij ziet geen grond voor de stelling van appellanten dat de kosten die opgenomen mogen worden in een retributie beperkt moeten worden uitgelegd.
Ten aanzien van de bezwaren van appellanten tegen de hoogte van de retributies voert verweerder aan dat het retributiestelsel in presentaties aan het bedrijfsleven uitgebreid is toegelicht en dat aan de brancheorganisatie is aangeboden een accountant inzage te verlenen in de administratie van de PD. Volgens verweerder gaat het alleen om kosten die tot één of meer van de in artikel 13 quinquies, eerste lid, van de Fytorichtlijn genoemde
categorieën kunnen worden gerekend en zijn alle kosten alleen opgenomen in de retributies voor zover deze aan de onderhavige inspecties te relateren zijn.
In de verweerschriften heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eventuele verschillen in concurrentiepositie voortvloeien uit de keuzemogelijkheid die artikel 13 quinquies, tweede lid, van de Fytorichtlijn biedt en dat niet is gebleken van een onaanvaardbaar concurrentieverschil. Verweerder voert voorts aan dat appellanten niet aangeven welke kosten niet mogen worden doorberekend en waarom niet.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten stellen dat de in geding zijnde retributies ten onrechte zijn geheven.
Zij voeren daartoe allereerst aan dat verweerder de aan de retributies ten grondslag liggende wetgeving ten onrechte niet heeft getoetst aan het rapport “Maat houden” en de “Handleiding Overheidstarieven”. Volgens appellanten bevatten beide documenten belangrijke uitgangspunten waaraan bedoelde wetgeving niet voldoet. In dit verband stellen appellanten zich primair op het standpunt dat in het licht van deze rapporten de kosten van de PD moeten worden gekwalificeerd als (preventieve) handhavingskosten, zodat deze kosten voor rekening van de overheid dienen te komen.
Appellanten voeren verder aan dat voor de door de PD in rekening gebrachte tarieven een rechtstreeks verband tussen de geheven retributies en de werkzaamheden verricht door de PD ontbreekt, hetgeen volgens hen in strijd is met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
Voorts voeren zij aan dat de in artikel 13 quinquies van de Fytorichtlijn limitatief opgesomde kostenposten beperkt moeten worden uitgelegd. Niet alle kosten kunnen volgens hen in de retributies worden doorberekend. Volgens appellanten zijn de retributies ten onrechte berekend op basis van kostendekkendheid. Indirecte kosten vallen volgens hen alleen onder de in artikel 13 quinquies genoemde kostenposten voor zover zij rechtstreeks betrekking hebben op de door de PD verrichtte dienst.
Appellanten stellen verder dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door niet in te gaan op hun verzoek om informatie over de in de tarieven verwerkte kostenposten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat appellanten niet de juistheid hebben betwist van de feitelijke berekening van de retributies op basis van de geldende tarieven, maar dat de argumenten van appellanten in hoofdzaak zijn gericht tegen de in de Regeling vastgestelde tarieven zelf. Doordat deze tarieven in de regeling zelf onrechtmatig zijn, zouden de daarop gebaseerde retributies geen stand kunnen houden. Voorts betreft het beroep de volgens appellanten gebrekkige verstrekking van informatie op basis waarvan inzichtelijk zou kunnen worden gemaakt hoe de tarieven tot stand zijn gekomen en in het bijzonder welke kostenposten daarbij zijn betrokken.
5.2 Het College zal eerst ingaan op de beroepsgrond van appellanten dat verweerder de in de Regeling vastgestelde tarieven ten onrechte niet heeft getoetst aan het rapport “Maat houden” en de “Handleiding Overheidstarieven” en dat de tarieven ook niet aan de in deze documenten neergelegde uitgangspunten voldoen.
Het College wijst er in dit verband op dat het rapport “Maat houden” van juni 1996 is opgesteld door een in het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) ingestelde werkgroep. Het rapport bevat een toetsingskader dat kan worden toegepast bij het ontwerpen van wet- en regelgeving omtrent de doorberekening van handhavingskosten. Een samenvatting van het rapport is gepubliceerd in de Staatscourant van 10 mei 2000, nr. 90.
De “Handleiding overheidstarieven” is een jaarlijkse uitgave van het ministerie van Financiën. Deze handleiding is bedoeld als hulpmiddel voor onderdelen van de rijksoverheid bij het in rekening brengen van kosten voor verrichte werkzaamheden of verleende diensten aan afnemers buiten de rijksoverheid, indien geen adequate kostenadministratie of ander toereikend instrument ter bepaling van kostenvergoedingen voorhanden is.
Beide documenten bevatten wenken voor de regelgever bij het totstandbrengen van regelgeving op het gebied van het doorberekenen van bepaalde overheidskosten. Niet kan worden staande gehouden dat de geldigheid, dan wel de rechtmatigheid van deze regelgeving afhankelijk is van het voldoen aan deze wenken. Ook indien zou komen vast te staan dat de hier aan de orde zijnde Regeling op onderdelen niet aan de wenken in bedoelde documenten voldoet, vloeit uit dat enkele gegeven niet voort dat de Regeling onrechtmatig zou zijn. De omstandigheid dat het toetsingskader in het rapport “Maat houden” volgens aanwijzing 163 van de Aanwijzingen voor de regelgeving in acht moet worden genomen bij het opnemen in een regeling van bepalingen over het doorberekenen van kosten voor toelating of repressieve handhaving van voorschriften doet hieraan niet af, omdat ook het niet voldoen aan deze aanwijzingen niet bepalend is voor de ongeldigheid of onrechtmatigheid van de Regeling.
Eén en ander leidt ertoe dat de op deze beroepsgrond gebaseerde stelling van appellanten dat de onderhavige keuringstarieven onrechtmatig zijn, omdat, naar appellanten menen, de beide meergenoemde documenten zouden voorschrijven dat de hier aan de orde zijnde kosten voor rekening van de overheid dienen te komen, reeds hierom niet kan slagen.
5.3 Ten aanzien van de beroepsgrond dat rechtstreeks verband tussen de in rekening gebrachte tarieven en de werkzaamheden verricht door de PD ontbreekt, overweegt het College het volgende. Appellanten hebben in dit verband aangevoerd dat zowel voor de controles waarvoor zogenoemde “reduced checks” gelden - dat wil zeggen controles die overeenkomstig artikel 13 bis, tweede lid, van de Fytorichtlijn in een geringere frequentie worden verricht en waarvoor de lidstaat, ingevolge artikel 13 quinquies, tweede lid, van de Fytorichtlijn voor alle zendingen en partijen van die groep, ongeacht of zij geïnspecteerd zijn, een evenredig verlaagde fytosanitaire retributie int - als voor de gewone controles, de retributies niet zijn gebaseerd op individueel aanwijsbare geleverde diensten maar zijn gebaseerd op een tarief per hoeveelheid of gewicht. Volgens appellanten ontbreekt om die reden een rechtstreeks verband tussen de in rekening gebrachte tarieven en de werkzaamheden verricht door de PD, in welk kader zij hebben verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van 2 mei 1990 (Staat der Nederlanden/Bakker Hillegom, C-111/89, Jur. 1990, blz I- 01735). Uit dit arrest maken zij op dat vergoedingen die verband houden met fytosanitaire keuringen bij uitvoer, verenigbaar zijn met de regels van het Verdrag, mits het bedrag van de vergoeding de werkelijke kosten van de verrichtingen naar aanleiding waarvan zij wordt geheven niet overschrijdt, en dat die voorwaarde volgens het Hof van Justitie enkel is vervuld wanneer er een rechtstreeks verband bestaat tussen het bedrag van de vergoeding en de concrete keuring waarvoor de vergoeding wordt gevraagd.
Appellanten voeren aan dat volgens dit arrest van het Hof er geen rechtstreeks verband tussen de concrete keuring en het bedrag van de vergoeding bestaat wanneer deze wordt berekend aan de hand van het gewicht of de factuurwaarde van de (geëxporteerde) producten.
Het College stelt voorop dat uit genoemd arrest, anders dan appellanten lijken te stellen, niet volgt dat de enkele omstandigheid dat de retributies mede aan de hand van hoeveelheid of gewicht worden bepaald, tot de conclusie leidt dat het meergenoemde vereiste rechtstreeks verband zou ontbreken, reeds omdat het Hof zowel in rechtsoverweging 16 als in het dictum aan zijn conclusies omtrent het hanteren van gewicht of factuurwaarde als maatstaf voor de vergoeding van de in dat arrest bedoelde keuringsactiviteiten heeft toegevoegd dat dit “anders (is) wanneer het bedrag van iedere vergoeding is gerelateerd aan de werkelijke kosten van de concrete keuring naar aanleiding waarvan die vergoeding wordt geheven.”
Het College overweegt voorts dat bij de in artikel 13 quinquies, tweede lid, van de Fytorichtlijn genoemde standaardretributies, die zijn vermeld in bijlage VIII van de Fytorichtlijn, is uitgegaan van een tariefstelling die mede berust op gewicht of aantal. Gelet op het hiervoor overwogene valt niet in te zien dat hetgeen is overwogen in genoemd arrest van het Hof van Justitie er zonder meer aan in de weg zou staan, dat de lidstaat, indien hij gebruik heeft gemaakt van de in evengenoemde bepaling geboden bevoegdheid retributies vast te stellen op basis van een gedetailleerde kostenberekening, dat tarief niet ook zelf op de wijze mag vaststellen als in de Fytorichtlijn is voorzien voor standaardretributies, namelijk met gebruikmaking van onder meer gewicht of aantal als maatstaf voor de bepaling van de hoogte van het tarief. Een en ander laat overigens onverlet dat de aldus vastgestelde tarieven een zodanig niveau moeten hebben dat geoordeeld kan worden dat sprake is van een rechtstreeks verband tussen de keuringswerkzaamheden van de PD en de geheven retributies en dat het bedrag van de vergoeding de werkelijke kosten - voor zover vallende onder de kosten, genoemd in artikel 13 quinquies, eerste lid, van de Fytorichtlijn - van de verrichtingen waarvoor zij wordt geheven, niet overschrijdt. Ook deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
5.4 Het College volgt appellanten niet in hun standpunt dat de in artikel 13 quinquies, eerste lid, van de Fytorichtlijn limitatief opgesomde kostenposten beperkt moeten worden uitgelegd. In de Fytorichtlijn is omtrent de hoogte van de retributies bij een systeem van gedetailleerde kostenberekening als bedoeld in artikel 13 quinquies, tweede lid, van de Fytorichtlijn, niet meer bepaald dan dat deze de in artikel 13 quinquies, eerste lid, van de Fytorichtlijn genoemde categorieën kosten dient te weerspiegelen en dat, ingevolge artikel 13 quinquies, derde lid, van de Fytorichtlijn, deze niet hoger mag zijn dan de gemaakte werkelijke kosten. Het College leidt uit deze bepalingen af dat de lidstaat die uitgaat van een systeem van gedetailleerde kostenberekening enige ruimte heeft bij de beoordeling op welke hoogte de retributie moet worden vastgesteld. Andere taalversies van de Fytorichtlijn, waarnaar door appellanten is verwezen, geven geen aanleiding voor een andere uitleg van deze bepalingen. Ook de daarin gebruikte terminologie maakt duidelijk dat de lidstaat enige ruimte heeft bij de vaststelling van de hoogte van de retributie. Appellanten hebben geen door verweerder verwerkte kostenposten genoemd waarvan naar het oordeel van het College in het licht van het vorenoverwogene gezegd moet worden dat deze niet onder de kostenposten vallen, genoemd in artikel 13 quinquies, eerste lid, van de Fytorichtlijn. Ook deze beroepsgrond slaagt derhalve niet.
5.5 Ten aanzien van de beroepsgrond van appellanten dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door niet in te gaan op hun verzoek om informatie over de in de tarieven verwerkte kostenposten overweegt het College het volgende.
De keuze in het onderhavige geval voor een systeem van gedetailleerde kostenberekening brengt met zich dat indien belanghebbenden de rechtmatigheid van de retributies die hun worden opgelegd wensen te onderzoeken of te betwisten, aan hen hetzij desgevraagd in het kader van de bezwaarprocedure, hetzij door middel van de in beslissing op bezwaar neergelegde motivering informatie moet worden verschaft op een zodanig gedetailleerd niveau, dat het hen in staat stelt te beoordelen of de toegerekende kosten in het algemeen redelijkerwijs gemaakt moeten worden en of de in het tarief in verband daarmee verwerkte kosten, gelet op onder meer de omvang van de partij in relatie tot de omvang van de controleactiviteiten nog een weerspiegeling van die kosten vormen, als voorzien in artikel 13 quinquies, derde lid, van de Fytorichtlijn.
Appellanten hebben in dit verband aangevoerd dat zij niet de informatie hebben verkregen op basis waarvan zij kunnen vaststellen waarom bepaalde kostenposten voor dezelfde controle van een zending van bijvoorbeeld 40 ton hoger zouden moeten zijn dan voor een zending van bijvoorbeeld 10 ton, zodat zij niet kunnen vaststellen of verweerder door de mate waarin in het tarief bij grotere zendingen hogere kosten zijn berekend, gebleven is binnen de grenzen die de Fytorichtlijn aan de doorberekening van kosten stelt.
Deze grief slaagt. Naar het oordeel van het College heeft verweerder noch bij de voorbereiding van de bestreden besluiten noch in de bestreden beslissingen op bezwaar zelf appellanten die informatie gegeven die hen in staat zou kunnen stellen de hiervoor bedoelde beoordeling uit te voeren. De bij de beslissingen op bezwaar aan appellanten overgelegde kostenoverzichten betreffen een zogeheten voorcalculatie die is opgesteld in het jaar 2005 en die de basis vormt voor de tarieven in de Regeling. Deze overzichten bieden onvoldoende inzicht in de totstandkoming van de verschillende bedragen. Naar het oordeel van het College is daardoor niet, aan de hand van voldoende onderbouwing, door verweerder gemotiveerd waarom de in de Regeling neergelegde tarieven - op het door appellanten bedoelde punt van de omvang van de zending als maatstaf voor vergoeding – de toets aan hetgeen volgens de Fytorichtlijn omtrent de werkelijke kosten van de concrete keuring wordt vereist, kan doorstaan. Aldus bevatten de bestreden besluiten geen deugdelijke motivering met betrekking tot het hiervoor genoemde punt.
Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat de bestreden besluiten in strijd met artikel 7:12 Awb in zoverre niet berusten op een deugdelijke motivering. Het feit dat de PD middels een nota van 5 maart 2007 appellanten alsnog enig inzicht heeft verschaft in de gehanteerde bedragen maakt deze conclusie niet anders, te meer nu deze informatie nog steeds niet voldoende inzicht biedt in de opbouw van de tarieven.
Hieruit volgt dat de beroepen gegrond zijn. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd.
5.6 Het College acht voorts termen aanwezig om verweerder met toepassing van
artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Dit zijn de kosten van de door hun gemachtigden beroepsmatig verleende rechtsbijstand, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn vastgesteld op € 966,-- (één punt voor het verschijnen ter zitting en één punt voor het indienen van een beroepschrift, tegen een waarde van € 322,-- per punt, welk bedrag wordt vermenigvuldigd met een factor anderhalf omdat sprake is van meer dan vier samenhangende zaken van gemiddeld gewicht).
Het College ziet, nu uit het vorenoverwogene nog niet volgt dat verweerder zonder meer zal moeten overgaan tot herziening van de besluiten in primo, geen aanleiding thans verweerder te veroordelen in de kosten van appellanten in verband met de behandeling van hun bezwaarschriften. Verweerder zal in de nieuw te nemen beslissingen op bezwaar op het verzoek om vergoeding van die kosten moeten beslissen.
Het door appellanten betaalde griffierecht (€ 281,-- voor elke appellante afzonderlijk) dient aan hen te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellanten, welke kosten worden vastgesteld op € 966,--
(zegge: negenhonderdzesenzestig euro) onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat het door elk van de appellanten betaalde griffierecht ad € 281,-
(zegge: tweehonderdeenentachtig euro) aan ieder van hen vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2007.
w.g. B. Verwayen w.g. M.A. Voskamp