Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/177 10 september 2009
32110 Plantenziektenwet
Regeling tarieven Plantenziektenkundige Dienst
Uitspraak in de zaak van:
Bud Holland B.V., te Maasdijk, appellante,
gemachtigde: mr. ing. B.J.B. Boersma, werkzaam bij Simmons & Simmons te Rotterdam,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 28 februari 2008, bij het College binnengekomen op 29 februari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 januari 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder - nadat het College bij uitspraak van 20 juli 2007, AWB 06/549 e.v. (te raadplegen op <www.rechtspraak.nl>, LJN: BB0069) eerdere besluiten op bezwaar had vernietigd - opnieuw beslist op de bezwaren van appellante tegen haar in de periode van september 2005 tot en met mei 2006 opgelegde facturen ter zake van retributies, verband houdend met door de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) van verweerders ministerie in het kader van de invoer van partijen groente en fruit verrichte controlewerkzaamheden.
Bij brief van 28 april 2008 heeft appellante de gronden van het beroep aan het College toegezonden.
Bij brief van 26 juni 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 oktober 2008 heeft verweerder stukken aan het College toegezonden.
Bij brief van 4 december 2008 heeft verweerder opnieuw stukken aan het College toegezonden.
Op 16 december 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zijn verschenen bij hun hiervoor genoemde gemachtigden. Voor verweerder zijn voorts verschenen: G.P. Kuiper en mr. drs. P.J. de Vries, beiden werkzaam bij de PD en drs. H.N.P. Tulen, financieel adviseur van de PD.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het College verwijst voor het in deze procedure van belang zijnde wettelijk kader en voor de van belang zijnde feiten en omstandigheden naar de hiervoor genoemde uitspraak van het College van 20 juli 2007.
2.2 Bij evenbedoelde uitspraak heeft het College - voor zover hier van belang - onder gegrondverklaring van de daartegen ingediende beroepen, de besluiten op bezwaar van 7 juni 2006, 21 juli 2006 en 25 september 2006, strekkende tot ongegrondverklaring van de bezwaren van appellante tegen haar opgelegde retributies, verband houdend met door de PD in het kader van de invoer van partijen groente en fruit verrichte controlewerkzaamheden, vernietigd. Daartoe heeft het College onder andere overwogen dat de keuze van verweerder voor een systeem van gedetailleerde kostenberekening met zich brengt dat, indien belanghebbenden de rechtmatigheid van retributies die hun worden opgelegd, wensen te onderzoeken of te betwisten, aan hen hetzij desgevraagd in het kader van de bezwaarprocedure, hetzij door middel van de in de beslissing op bezwaar neergelegde motivering informatie moet worden verschaft op een zodanig gedetailleerd niveau, dat het hen in staat stelt te beoordelen of de toegerekende kosten in het algemeen redelijkerwijs gemaakt moeten worden en of de in het tarief in verband daarmee verwerkte kosten, gelet op onder meer de omvang van de partij in relatie tot de omvang van de controleactiviteiten, nog een weerspiegeling van die kosten vormen, als voorzien in artikel 13 quinquies, derde lid, van de Fytorichtlijn (Richtlijn 2002/89/EG van de Raad van 28 november 2002, tot wijziging van Richtlijn 2000/29/EG betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Pb. 2002, nr. L 355, blz. 45 e.v.)).
Naar het oordeel van het College had verweerder noch bij de voorbereiding van de bestreden besluiten, noch in de bestreden besluiten zelf appellanten die informatie gegeven die hen in staat zou kunnen stellen de evenbedoelde beoordeling uit te voeren. De bij de bestreden besluiten aan appellanten overgelegde kostenoverzichten betreffen een zogeheten voorcalculatie die is opgesteld in het jaar 2005 en die de basis vormt voor de tarieven in de Regeling tarieven Plantenziektenkundige Dienst (Stcrt. 29 maart 2005, nr. 60, p. 19 e.v.; hierna: Regeling). Deze overzichten bieden onvoldoende inzicht in de totstandkoming van de verschillende bedragen. Naar het oordeel van het College was daardoor niet, aan de hand van voldoende onderbouwing, gemotiveerd waarom de in de Regeling neergelegde tarieven - op het door appellanten bedoelde punt van de omvang van de zending als maatstaf voor vergoeding - de toets aan hetgeen volgens de Fytorichtlijn omtrent de werkelijke kosten van de concrete keuring wordt vereist, kan doorstaan. Aldus bevatten de bestreden besluiten geen deugdelijke motivering met betrekking tot het hiervoor genoemde punt.
2.3 Naar aanleiding van deze uitspraak van het College heeft verweerder bij brief van 28 augustus 2007 aan de gemachtigde van appellante een toelichting gegeven op de berekening van de tarieven van de importinspecties voor groenten en fruit, waarbij is verwezen naar bijlagen die bij de brief zijn gevoegd.
Op 4 september 2007 heeft een bespreking tussen - onder meer - partijen plaatsgevonden, waarna verweerder bij brief van 2 oktober 2007 een reactie heeft gegeven op een aantal door appellante gestelde vragen.
Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 24 januari 2008 genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de in geding zijnde facturen opnieuw ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder - onder meer - het volgende vermeld.
Allereerst is erop gewezen dat de berekening van de kosten voor importinspecties groenten en fruit heeft plaatsgevonden door middel van de kostenplaatsmethode. Voor een uiteenzetting hiervan heeft verweerder verwezen naar een aan het Productschap Tuinbouw gerichte nota van de PD van 5 maart 2007, en naar de hiervoor onder 2.3 genoemde brieven van verweerder aan de gemachtigde van appellante van respectievelijk 28 augustus 2007 en 2 oktober 2007. Het door de PD gehanteerde kostprijsmodel is volgens verweerder een algemeen aanvaard rekenmodel voor de toerekening van kosten over diverse kostenposten. Verweerder meent dat in de genoemde nota en brieven gedetailleerd is aangegeven waar de kosten die in de tarieven zijn verwerkt, voor zijn gemaakt. De kosten zijn alle gemaakt ten behoeve van de fytosanitaire importinspecties. In de beide bedoelde brieven is bovendien vermeld op welke wijze deze kosten zijn meegenomen bij het vaststellen van de retributies voor de importinspecties. Er is zowel uitleg gegeven over het basistarief als over het tonnentarief. In het rapport van Ernst & Young Accountants van 6 maart 2007 aan de PD met betrekking tot de informatievoorziening aan het Productschap Tuinbouw is volgens verweerder onder andere bevestigd dat de uitgangspunten van het kostprijsmodel consistent zijn met de wijze waarop de PD het model heeft toegepast.
Met betrekking tot het tonnentarief heeft verweerder vermeld dat het in dat verband gekozen minimumtonnage (25 ton) op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, na uitgebreide voorlichting aan de branche en aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, waarbij aan diverse organisaties - waaronder de brancheorganisatie Frugi Venta - de gelegenheid is gegeven tot inspraak. Na evaluatie van de gegevens over 2005 heeft verweerder ervoor gekozen het minimumtonnage te verlagen van 50 ton naar 25 ton, zulks ten gunste van de kleinere partijen. Volgens verweerder is de keuze hiervoor voldoende onderbouwd. Gesteld is dat verweerder heeft getracht duidelijk te maken dat partijen tot 25 ton gemiddeld genomen hetzelfde “kosten”. De inspectie van partijen tot 25 ton kent gemiddeld genomen namelijk dezelfde tijdsduur. Pas wanneer een partij wordt geïnspecteerd die groter is dan 25 ton, is er een trend waarneembaar dat de tijdsduur van de inspecties gaat oplopen, in welk verband wordt verwezen naar een door de PD over de periode van april tot en met juli 2005 opgestelde grafiek met gegevens over de inspectietijd van orders groente en fruit, afgezet tegen het gewicht per order.
Ter zake van het rechtstreekse verband tussen inspectie en in rekening gebrachte kosten heeft verweerder vermeld dat artikel 13 quinquies van de Fytorichtlijn niet vereist dat per individuele inspectie de werkelijke kosten van die inspectie als retributie worden geheven. Het omslagstelsel dat op basis van Europese regels in het geval van het toepassen van het keuringsregime met verlaagde inspectiefrequenties (“reduced checks”) moet worden toegepast, brengt met zich dat elke groenten- en fruitimporteur, of beter gezegd: elke zending en partij, voor een evenredig deel meebetaalt aan de totale kosten die worden gemaakt voor het uitvoeren van de fytosanitaire importinspecties voor groenten en fruit die op grond van de Fytorichtlijn dienen te worden uitgevoerd. Hierbij kan dus geen rekening worden gehouden met individuele factoren per inspectie. Overigens schrijft de Fytorichtlijn volgens verweerder zelf niet voor dat sprake dient te zijn van een rechtstreeks verband tussen iedere individuele importinspectie en de voor die specifieke inspectie gemaakte kosten. Wel dient de hoogte van de retributies een weerspiegeling te zijn van de in de Fytorichtlijn opgenomen kostenposten. Verweerder heeft daarbij opgemerkt dat inmiddels is gebleken dat de werkelijk gemaakte kosten over het jaar 2005 voor de fytosanitaire inspecties hoger zijn geweest dan de opbrengsten uit de ter zake geheven retributies.
Verweerder heeft voorts vermeld dat voor het vaststellen van de tijd die een documentcontrole gemiddeld duurt is gevraagd naar de ervaring hieromtrent die de inspecteurs hebben. Daaruit bleek dat een gemiddelde tijd van vijf minuten per documentcontrole niet onredelijk is. Appellante heeft volgens verweerder niet onderbouwd waarom dit niet juist zou zijn.
Tot slot heeft verweerder in het bestreden besluit neergelegd dat hij, anders dan appellante kennelijk meent, heeft geprobeerd bij het vaststellen van de Regeling tarieven de uitgangspunten doelmatigheid en rechtvaardigheid zo goed als mogelijk met elkaar te verenigen, zulks binnen de kaders van de Fytorichtlijn.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder er op geen enkele wijze in is geslaagd om voldoende informatie over te leggen waaruit blijkt dat de toegerekende kosten in het algemeen redelijkerwijs gemaakt moeten worden en of de verwerkte kosten een weerspiegeling van de daadwerkelijke kosten vormen. Hiertoe heeft zij erop gewezen dat het College in zijn uitspraak van 20 juli 2007 had geconstateerd dat verweerder, ook na kennisname van de nota van de PD van 5 maart 2007, onvoldoende inzicht had verschaft in de totstandkoming van de verschillende bedragen. Volgens appellante heeft verweerder dit gebrek aan inzicht noch in de brieven van 28 augustus 2007 en 2 oktober 2007, noch in het thans bestreden besluit weggenomen.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat uit de (wel) door verweerder verstrekte informatie blijkt dat er juist geen sprake is van een rechtstreeks verband tussen de keuringswerkzaamheden en de geheven retributies.
In dit verband heeft appellante er in het bijzonder op gewezen dat de toerekening van indirecte kosten aan de importinspecties plaatsvindt overeenkomstig de verhouding (“het quotiënt”) tussen enerzijds het aantal direct productieve arbeidsuren voor importinspecties groenten en fruit, getotaliseerd over de PD en anderzijds het totaal aantal productieve arbeidsuren van de PD. De wijze van toerekening door toepassing van dit quotiënt is volgens haar onjuist, omdat het hoogst onwaarschijnlijk is dat de verdeling van de indirecte kosten daadwerkelijk samenloopt met de arbeidsproductieve uren. Hiertoe heeft zij gewezen op het rapport “Nationale ‘good practices’ voor de VWA; Studie naar drie soortgelijke autoriteiten in Nederland” naar aanleiding van een studie door onderzoekers van Wageningen Universiteit. Uit dit rapport blijkt volgens appellante dat bij diverse beschikkingen van de PD de input (werkzaamheden) zeer verschillend is. Bij de categorie export wordt blijkbaar een grote hoeveelheid beschikkingen genomen met een zeer kleine inspanning per beschikking, terwijl bij fytosanitaire aangelegenheden een kleine groep beschikkingen wordt genomen met grote inspanning per beschikking. Appellante meent dat hieruit volgt dat een quotiënt hier niet zomaar kan worden toegepast.
Verder heeft appellante in dit verband gesteld dat de retributies zijn gebaseerd op arbitraire en willekeurige grondslagen, hetgeen haars inziens overduidelijk blijkt uit de keuze voor het minumumtonnage van 25 ton. Verweerder heeft volgens appellante miskend dat hij, door niet te kiezen voor de door de Fytorichtlijn geboden mogelijkheid van een systeem van standaardretributies, een systeem moet toepassen dat wèl aansluit bij de werkelijkheid en het wettelijk stelsel. Ook al zou het door verweerder gekozen systeem over het geheel niet onredelijk uitpakken, dan moet toch worden bezien of dat ook ten aanzien van appellant het geval is. In het verlengde hiervan heeft appellante gewezen op de facturering in 2005 ten aanzien van Seabrex - waar volgens appellante wèl is gewerkt met een verrichtingentarief - en Citronas - waar sprake was van een onevenredige kostenstijging.
Eén en ander leidt er, naar appellante stelt, toe dat niet duidelijk is dat het bedrag van de vergoeding de werkelijke kosten van de verrichtingen waarvoor zij wordt geheven, niet overschrijdt, doch dat op grond van de beschikbare gegevens juist het tegendeel moet worden aangenomen.
Op grond hiervan mochten de retributies volgens appellante niet worden geheven, althans is de wijze waarop dat is geschied onjuist, althans is de inhoud van de facturen onjuist, zodat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt - zoals het ook heeft gedaan in zijn uitspraak van 20 juli 2007 - voorop dat de argumenten van appellante in hoofdzaak betrekking hebben op de in de Regeling vastgestelde tarieven voor importinspecties van groente en fruit. Het College herhaalt voorts dat in de Fytorichtlijn omtrent de hoogte van de retributies in een systeem van gedetailleerde kostenberekening als bedoeld in artikel 13 quinquies, tweede lid, van deze richtlijn niet meer is bepaald dan dat deze de in het eerste lid van dit artikel genoemde categorieën kosten dient te weerspiegelen en dat, ingevolge artikel 13 quinquies, derde lid, van de Fytorichtlijn, deze niet hoger mag zijn dat de gemaakte werkelijke kosten. Uit deze bepalingen heeft het College afgeleid dat de lidstaat die uitgaat van een systeem van gedetailleerde kostenberekening, enige ruimte heeft bij de beoordeling op welke hoogte de retributie moet worden gesteld.
5.2 Wat betreft het standpunt van appellante dat verweerder nog steeds niet voldoende informatie heeft verstrekt omtrent de totstandkoming van de verschillende bedragen wijst het College erop dat verweerder na de uitspraak van 20 juli 2007 ter zake aanvullende informatie heeft verstrekt. Zo heeft verweerder in zijn brief van 28 augustus 2007 met bijbehorende - deels bij appellante reeds bekende - bijlagen een vrij uitgebreide toelichting gegeven over de (totstandkoming van de) tarieven. Op 4 september 2007 heeft vervolgens een bespreking tussen - onder meer - partijen plaatsgevonden, waarna verweerder bij brief van 2 oktober 2007 een reactie heeft gegeven op een aantal door appellante gestelde vragen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder appellante aldus informatie verschaft op een zodanig gedetailleerd niveau, dat zij in staat was te beoordelen of de toegerekende kosten in het algemeen redelijkerwijs gemaakt moeten worden en of de in het tarief in verband daarmee verwerkte kosten, gelet op onder meer de omvang van de partij in relatie tot de omvang van de controleactiviteiten, nog een weerspiegeling van die kosten vormen, als voorzien in artikel 13 quinquies, derde lid, van de Fytorichtlijn. Uit de wijze waarop appellante, mede op basis van deze informatie, de rechtmatigheid van de tarieven heeft betwist valt niet af te leiden dat appellante de daarvoor benodigde informatie ontbeerde. Deze betwisting betreft immers niet de exacte berekening van de verschillende tarieven, maar juist de manier waarop de tarifering vorm is gegeven en de opbouw van de verschillende bedragen. Verweerder heeft, gelet hierop, dan ook voldaan aan de door het College in zijn uitspraak van 20 juli 2007 gestelde eis met betrekking tot het verstrekken van voldoende informatie.
5.3 Wat betreft het standpunt van appellante dat uit de door verweerder verstrekte informatie blijkt dat er juist geen sprake is van een rechtstreeks verband tussen de keuringswerkzaamheden en de geheven retributies overweegt het College het volgende.
Voorop wordt gesteld dat niet valt in te zien dat het bij de vaststelling van de tarieven gehanteerde kostprijsmodel, in het algemeen, onredelijk is of niet in overeenstemming met het in de Fytorichtlijn voorziene systeem van gedetailleerde kostenberekening. Zoals in de uitspraak van 20 juli 2007 is overwogen zijn bovendien van de zijde van appellante geen door verweerder verwerkte kostenposten genoemd, waarvan gezegd moet worden dat deze niet vallen onder de kostenposten, genoemd in artikel 13 quinquies, eerste lid, van de Fytorichtlijn. De wijze waarop verweerder vervolgens de te verwerken indirecte kosten heeft toegerekend aan de importinspecties groenten en fruit valt naar het oordeel van het College evenmin onredelijk te achten, dan wel in strijd met de Fytorichtlijn. Naar verweerder heeft toegelicht vindt deze toerekening plaats overeenkomstig de verhouding tussen enerzijds het aantal direct productieve arbeidsuren voor importinspecties groenten en fruit, getotaliseerd over de PD, en anderzijds het totaal aantal productieve arbeidsuren van de PD, in welk verband wel gesproken wordt van “het quotiënt”. Appellante heeft de juistheid hiervan betwist door te stellen dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat de verdeling van de indirecte kosten daadwerkelijk samenloopt met de arbeidsproductieve uren en heeft in dat kader verwezen naar een rapport van Wageningen Universiteit, waaruit volgens haar blijkt dat bij diverse beschikkingen van de PD de arbeidsinput zeer verschillend is. Naar het oordeel van het College heeft appellante hiermee echter onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de toepassing van een quotiënt op de wijze waarop verweerder dat hier heeft gedaan, ertoe leidt dat een te groot deel van de indirecte kosten wordt toegerekend aan de importinspecties groenten en fruit. Het enkel wijzen op het bestaan van de mogelijkheid dat dit het geval is, zonder concrete onderbouwing van de aannemelijkheid daarvan, is hiervoor niet toereikend.
Het College heeft voorts geen aanwijzing dat de (directe) personeelskosten van de importinspecties groenten en fruit door verweerder onjuist zijn berekend. Het gebruikmaken van tijdschrijfgegevens en kennis van de inspecteurs die de inspecties verrichten, vormt een op zichzelf adequate grondslag voor het vaststellen van deze kosten. Appellante, die geacht moet worden op het punt van de voor de inspecties benodigde tijd, zelf ook te beschikken over de nodige kennis van zaken, heeft geen aanknopingspunt gegeven om aan de juistheid van de door verweerder gebruikte gegevens te twijfelen.
Wat betreft de bij de vaststelling van de tarieven gemaakte keuze voor een minimumtonnage van 25 ton heeft verweerder erop gewezen dat uit ervaringsgegevens blijkt dat, anders dan bij kleinere partijen, bij partijen vanaf 25 ton de inspectietijd toeneemt. Om deze reden heeft verweerder gekozen voor een basistarief voor zendingen tot dit tonnage en een aanvullend tonnentarief voor de zendingen die daarbovenuit gaan. Naar het oordeel van het College volgt uit de in dit verband door verweerder overgelegde grafiek met gegevens over de bestede inspectietijd per order, afgezet tegen het gewicht van de order groente en fruit, inderdaad dat er vanaf een omvang van de order van ongeveer 25 ton sprake is van een toename van de (gemiddeld) bestede inspectietijd. Hoewel niet met een grote mate van zekerheid kan worden vastgesteld dat de grens hier bij precies 25 ton ligt, valt de door verweerder gemaakte keuze niet onredelijk te achten. Evenmin valt in te zien dat de keuze voor een minimumtonnage in het algemeen of die voor het hier gekozen minimumtonnage in het bijzonder, in strijd zou zijn met het bepaalde in de Fytorichtlijn, waarbij erop wordt gewezen dat in het bij de Fytorichtlijn uitgewerkte systeem van standaardretributies eveneens een minimumtonnage van 25 ton groenten of fruit per zending wordt gehanteerd.
5.4 Wat betreft de verwijzing door appellante naar de facturering ten aanzien van Seabrex overweegt het College dat appellante haar standpunt dat in het geval van Seabrex wel is gewerkt met een verrichtingentarief, heeft ontleend aan de brief van verweerder van 2 oktober 2007. Verweerder heeft naar het oordeel van het College in het verweerschrift op goede gronden betoogd dat dit niet uit deze brief valt af te leiden. Uit die brief valt juist op te maken dat, hoewel de wijze waarop de facturen tot stand kwamen afweek om reden dat Seabrex nog niet via het geautomatiseerde systeem van verweerder kon werken, wel degelijk werd gefactureerd overeenkomstig de per 1 april 2005 geldende tarieven. Appellante heeft dit vervolgens niet meer gemotiveerd betwist.
De verwijzing door appellante naar het geval van Citronas, waarin volgens appellante sprake was van een onevenredige kostenstijging als gevolg van de hantering van de nieuwe tarieven, kan - wat daar ook van zij - niet leiden tot gegrondverklaring van het beroep. Daargelaten dat het College niet beschikt over de gegevens van dit geval, zou uit de enkele omstandigheid dat in één geval sprake is van een explosieve stijging van de in rekening gebrachte bedragen voor importinspecties groenten en fruit niet noodzakelijkerwijs volgen dat de in de Regeling vastgestelde tarieven voor importinspecties van groente en fruit in hun algemeenheid onrechtmatig zijn.
5.5 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat verweerder, anders dan in de uitspraak van 20 juli 2007 ten aanzien van de destijds aan de orde zijnde bestreden besluiten is geconcludeerd, thans wel toereikend heeft gemotiveerd waarom de in de Regeling neergelegde tarieven - op het door appellanten bedoelde punt van de omvang van de zending als maatstaf voor vergoeding - de toets aan hetgeen volgens de Fytorichtlijn omtrent de werkelijke kosten van de concrete keuring wordt vereist, kan doorstaan.
Het beroep van appellante is derhalve ongegrond.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. J.L.W. Aerts en mr. B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 september 2009.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. C.G.M. van Ede