Uitspraak
202307656/1/V6.
Datum uitspraak: 11 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 november 2023 in zaak nr. 23/386 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend in [woonplaats],
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2014, gehandhaafd bij besluit van 21 september 2017, heeft de staatssecretaris het Nederlanderschap van [wederpartij] ingetrokken.
Bij besluit van 22 november 2022 heeft de staatssecretaris een verzoek van [wederpartij] om heroverweging van de besluiten van 22 januari 2014 en 21 september 2017, afgewezen.
[wederpartij] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 22 november 2022 en heeft de staatssecretaris verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De staatssecretaris heeft ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 17 november 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 22 november 2022 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om binnen twaalf weken een nieuw besluit op het verzoek om heroverweging te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
Op verzoek van de Afdeling heeft de minister van Buitenlandse Zaken de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht van 31 augustus 2016 (hierna: het individueel ambtsbericht) overgelegd. De minister heeft krachtens artikel 8:29, eerste lid, van de Awb meegedeeld dat wegens gewichtige redenen alleen de Afdeling van bepaalde gedeelten ervan zal mogen kennisnemen. De Afdeling heeft in een andere samenstelling beslist dat gewichtige redenen deze beperking van de kennisneming rechtvaardigen. De staatssecretaris en [wederpartij] hebben toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend om mede op basis van deze stukken uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 202307660/1/V1 op een zitting behandeld op 27 juni 2024, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.P. Sluijter, advocaat te Den Haag, en mr. M.M. Favier, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.P.W. Temminck Tuinstra en mr. C.M Buisman, advocaten te Amsterdam, en [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] verblijft sinds 21 januari 1999 in Nederland. Bij Koninklijk Besluit van 11 september 2006 heeft hij het Nederlanderschap verkregen. Bij besluit van 22 januari 2014, gehandhaafd bij besluit van 21 september 2017, heeft de staatssecretaris het Nederlanderschap van [wederpartij] ingetrokken op grond van artikel 14, eerste lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Volgens de staatssecretaris heeft [wederpartij] in de toelatings- en naturalisatieprocedure gezwegen over zijn rol bij de gebeurtenissen in Rwanda voorafgaand aan en tijdens de genocide in 1994, terwijl hij wist of in ieder geval redelijkerwijs kon vermoeden dat die informatie relevant was voor het verzoek om verlening van het Nederlanderschap. De staatssecretaris brengt [wederpartij] in verband met het aansturen en faciliteren van Hutu-milities en het voorbereiden van aanvallen op en het doden van en opdracht geven tot het doden van personen van Tutsi afkomst. De staatssecretaris heeft dit gebaseerd op informatie uit een artikel 1F-onderzoek van de unit 1F van de Immigratie- en Naturalisatiedienst van 13 mei 2013, een brief van de hoofdofficier van justitie bij het Landelijk Parket in Rotterdam van 12 maart 2015 en het individueel ambtsbericht. Gelet hierop zijn er volgens de staatssecretaris ernstige redenen om te veronderstellen dat [wederpartij] zich schuldig heeft gemaakt aan een of meer gedragingen als genoemd in artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag (hierna: artikel 1F). Als de staatssecretaris bij de beoordeling van het verzoek om naturalisatie bekend was geweest met deze informatie, dan zou hij het verzoek van [wederpartij] hebben afgewezen.
1.1. De rechtbank Oost-Brabant heeft bij uitspraak van 14 februari 2020, ECLI:NL:RBOBR:2020:838, het door [wederpartij] ingestelde beroep tegen het besluit van 21 september 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. De Afdeling heeft deze uitspraak bij uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:115, bevestigd. Hiermee kwam de intrekking van het Nederlanderschap van [wederpartij] in rechte vast te staan. Daardoor viel hij terug op de eerder aan hem verleende verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde en bepaalde tijd. De staatssecretaris heeft vervolgens bij besluit van 27 juli 2021 de verblijfsvergunningen asiel van [wederpartij] ingetrokken en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd. De uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:5036, gaat over de intrekking van de verblijfsvergunningen asiel. De voorliggende uitspraak betreft het besluit van 22 november 2022 op het verzoek om heroverweging van het besluit van 21 september 2017, waarbij de intrekking van het Nederlanderschap van [wederpartij] is gehandhaafd.
1.2. [wederpartij] heeft dit verzoek om heroverweging op 17 juni 2022 ingediend, omdat volgens hem sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Hij heeft gewezen op de volgende drie omstandigheden:
1. Uit een andere zaak blijkt dat de Virunga Force Amahindura pas in mei/juni 1994 werd opgericht en niet eerder. Dit toont volgens hem aan dat hij geen enkele band had met deze militie.
2. [wederpartij] heeft gewezen op twee getuigenverklaringen waaruit volgens hem volgt dat hij niet heeft deelgenomen aan de vergadering in het huis van de moeder van [persoon A] op 7 april 1994. Volgens [wederpartij] kleven er ook andere gebreken aan het individueel ambtsbericht, waarbij hij onder meer heeft verwezen naar een rapport van Anneke Verbraeken.
3. [wederpartij] stelt dat zich in Rwanda nieuwe omstandigheden hebben voorgedaan waaruit blijkt dat de Rwandese overheid met absolute vuist het land regeert en waardoor vertrouwen in een anoniem onderzoek onmogelijk is.
De staatssecretaris heeft het verzoek om heroverweging afgewezen en heeft zich op het standpunt gesteld dat in het individueel ambtsbericht veel punten zijn genoemd die hij heeft betrokken bij de tegenwerping van artikel 1F en dat [wederpartij] slechts enkele punten heeft bestreden. De overige, niet bestreden punten kunnen volgens de staatssecretaris de tegenwerping van artikel 1F rechtvaardigen. Volgens de staatssecretaris mocht hij gelet op de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, onder 6.1 en 6.2, het individueel ambtsbericht ten grondslag leggen aan de intrekking van het Nederlanderschap. De staatssecretaris heeft zich verder gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de door [wederpartij] aangedragen informatie geen nieuw licht werpt op de zaak.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak rechtbank
3. De rechtbank heeft vastgesteld dat de staatssecretaris het verzoek om heroverweging niet heeft afgewezen met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, maar dat hij het verzoek inhoudelijk heeft beoordeeld. Om die reden heeft de rechtbank het verzoek getoetst aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden alsof het gaat om het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap. Dit betekent volgens de rechtbank dat de staatssecretaris bij zijn beoordeling van het verzoek om heroverweging moet uitgaan van het recht zoals dat op het moment van het te nemen besluit geldt. De rechtbank heeft vervolgens verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1267 en ECLI:NL:RVS:2022:1360, waarin de Afdeling het kader voor de beoordeling van individuele ambtsberichten heeft aangescherpt. Volgens de rechtbank kan zij er niet van uitgaan dat de rechtbank Oost-Brabant en de Afdeling voorafgaand aan de uitspraken van 14 februari 2020 en 20 januari 2021 de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht hebben beoordeeld in het licht van de criteria die de Afdeling heeft genoemd in haar uitspraken van 11 mei 2022.
3.1. De rechtbank heeft de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht ingezien en heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet heeft voldaan aan de eis dat hij moet aantonen dat er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat [wederpartij] een van de zeer ernstige misdrijven als bedoeld in artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag heeft gepleegd. Aan dit oordeel heeft zij ten grondslag gelegd dat het individueel ambtsbericht niet voldoet aan de betrouwbaarheidseisen die in zijn algemeenheid daaraan worden gesteld. De staatssecretaris mocht zijn besluit daarom volgens de rechtbank niet op het individueel ambtsbericht baseren. Omdat het individueel ambtsbericht als deskundigenrapport wegvalt, moest de staatssecretaris volgens de rechtbank naar het resterende bewijs in samenhang kijken. Hierbij had hij ook de stukken moeten betrekken die [wederpartij] heeft overgelegd. Omdat de staatssecretaris dit niet heeft gedaan, is het besluit volgens de rechtbank niet zorgvuldig voorbereid en ook niet deugdelijk gemotiveerd.
Vooraf
4. De Afdeling stelt vast dat tussen partijen geen discussie bestaat over het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris het verzoek van [wederpartij] om terug te komen van de besluiten van 22 januari 2014 en 21 september 2017 niet heeft afgewezen met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Dit zal daarom ook het uitgangspunt van de Afdeling zijn.
Mocht de rechtbank het individueel ambtsbericht beoordelen?
5. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij een eigen beoordeling moet maken van het individueel ambtsbericht en daarbij niet kan uitgaan van wat in eerdere procedures is geoordeeld. Hij voert aan dat hij het verzoek om heroverweging weliswaar niet met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft afgewezen, maar dat dit niet betekent dat alles daardoor weer openligt. Volgens de staatssecretaris is met de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:115, in rechte vast komen te staan dat op [wederpartij] artikel 1F van toepassing is. Dit mocht hij in zijn besluit van 22 november 2022 dan ook als uitgangspunt nemen.
De staatssecretaris klaagt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij er niet van kan uitgaan dat de rechtbank Oost-Brabant en de Afdeling voorafgaand aan de uitspraken van 14 februari 2020 en 20 januari 2021 de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht hebben beoordeeld in het licht van de criteria die zijn genoemd in de uitspraken van 11 mei 2022. De staatssecretaris voert aan dat uit deze uitspraken niet volgt dat bestuursrechters in zaken van vóór 11 mei 2022 hoe dan ook tekort zijn geschoten als zij kennisnamen van een individueel ambtsbericht. Volgens de staatssecretaris volgt uit de inhoud van de uitspraken van 14 februari 2020 en 20 januari 2021 dat de rechtbank Oost-Brabant en de Afdeling het individueel ambtsbericht al indringend hebben getoetst aan de onderliggende stukken, mede in het licht van de aangevoerde beroepsgronden. De staatssecretaris vindt dat de uitspraken van 11 mei 2022 er niet zonder meer toe nopen dat de rechtbank de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht opnieuw had moeten inzien.
5.1. [wederpartij] brengt daartegen in dat uit de punten 108 en 109 van de ‘Background Note on the Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees’ (hierna: de Background Note) volgt dat artikel 1F alleen aan een persoon kan worden verbonden op basis van reliable information. [wederpartij] wijst ook op punt 112 van de Background Note waarin staat: "Exclusion should not be based on evidence that the individual concerned does not have the opportunity to challenge, as this offends principles of fairness and natural justice." Volgens [wederpartij] is het voor hem erg moeilijk om effectief op te komen tegen het individueel ambtsbericht, omdat de essentiële informatie die ten grondslag ligt aan het ambtsbericht geheim wordt gehouden. Nu de bestuursrechter wel toegang heeft tot deze informatie, ligt het op zijn weg om een integrale beoordeling te maken en de informatie vol te toetsen.
5.2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat zij een eigen beoordeling mag maken van het individueel ambtsbericht. Hiervoor is van belang dat [wederpartij] in zijn verzoek om heroverweging nieuwe feiten en omstandigheden heeft vermeld en betoogt daarmee twijfel te hebben gezaaid over de juistheid van het individueel ambtsbericht. De staatssecretaris heeft het verzoek van [wederpartij] inhoudelijk beoordeeld en dus geen toepassing gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling ook toegelicht dat hij er bewust voor heeft gekozen om de door [wederpartij] aangevoerde feiten en omstandigheden inhoudelijk te beoordelen en het verzoek niet formeel af te doen op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat, als het bestuursorgaan het verzoek om terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, de bestuursrechter het besluit op dat verzoek toetst aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, onder 3.4. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht aanleiding gezien om de bewijswaarde van het individueel ambtsbericht zelf te beoordelen.
5.3. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een individueel ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken een deskundigenadvies is. Als het individueel ambtsbericht op onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze informatie verschaft, mag de staatssecretaris bij de besluitvorming van de juistheid van die informatie uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan die juistheid. Uit deze rechtspraak volgt ook dat de minister van Buitenlandse Zaken een door hem bij het opstellen van een individueel ambtsbericht ingeschakelde vertrouwenspersoon zorgvuldig heeft geselecteerd en dat deze niet uitdrukkelijk hoeft te verklaren dat hij voor de betrouwbaarheid van de informatie afkomstig van derden instaat. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2171, onder 4.1 en 4.2.
5.4. De Afdeling heeft dit kader in haar uitspraken van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1267, onder 7.2, en ECLI:NL:RVS:2022:1360, onder 4.5, aangevuld en erkend dat in dit soort zaken de betrokkene in een moeilijke bewijspositie verkeert, omdat deze geen kennis kan nemen van de stukken die ten grondslag liggen aan een individueel ambtsbericht. De Afdeling heeft erop gewezen dat dit het logische gevolg is van de toepassing van artikel 8:29 van de Awb: als partijen toestemming hebben gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, dan mag de bestuursrechter het oordeel mede baseren op informatie die partijen niet kennen. De Afdeling heeft benadrukt dat het daarom van belang is dat de bestuursrechter extra zorgvuldig kennisneemt van de onderliggende stukken en erop toeziet dat de in een individueel ambtsbericht weergegeven informatie wordt gedragen door die stukken en ook dat die weergave een representatief beeld geeft van het geheel van de in die onderliggende stukken besloten liggende informatie. Ook zal de bestuursrechter zo veel mogelijk moeten bezien in hoeverre de onderliggende stukken op zichzelf voldoen aan de daaraan in zijn algemeenheid te stellen betrouwbaarheidseisen, waarbij met name gedacht moet worden aan aspecten als consistentie, vermelding van bronnen van wetenschap en aanwijzingen van mogelijke bevooroordeeldheid of beïnvloeding van de informatiebron. Verder moeten de ingebrachte concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van een individueel ambtsbericht in verhouding staan tot de bevindingen in die stukken. Naarmate de bevindingen in een ambtsbericht minder scherp omlijnd zijn, hoeven de concrete aanknopingspunten ook minder scherp omlijnd te zijn. Het zou immers niet in evenwicht zijn als de ingenomen stelling in een ambtsbericht een zekere mate van abstractie of algemeenheid vertoont, terwijl daarna de daarop uitgeoefende kritiek zou worden afgewezen omdat die onvoldoende concreet is.
5.5. Met het hierboven geschetste kader heeft de Afdeling in haar uitspraken van 11 mei 2022 beoogd te verduidelijken dat de kwetsbare bewijspositie van de betrokkenen ondervangen moet worden door extra zorgvuldige kennisname door de bestuursrechter van de onderliggende stukken, als partijen daar toestemming voor geven. Het kader biedt de bestuursrechter in dat verband een aantal concrete aspecten waarmee hij rekening moet houden wanneer hij de onderliggende stukken van een individueel ambtsbericht inziet. Daarnaast heeft de Afdeling met het expliciet noemen van de aspecten aan partijen meer duidelijkheid willen geven over de wijze waarop de bestuursrechter de onderliggende stukken beziet.
Tegelijkertijd moet niet uit het oog verloren worden dat de bewijslast die op de staatssecretaris rust niet zo ver gaat dat hij moet aantonen dat er een strafrechtelijke procedure tegen de betrokkene is gestart of dat moet zijn voldaan aan de strafrechtelijke bewijsstandaard. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1360, onder 4.1. Tegen deze achtergrond moet de bestuursrechter ervoor waken dat hij zodanig hoge eisen stelt aan een individueel ambtsbericht, dat het een onbruikbaar instrument wordt.
5.6. Zoals de Afdeling hiervoor onder 5.2 heeft overwogen, heeft de rechtbank het besluit van 22 november 2022 terecht getoetst alsof dit het besluit is tot intrekking van het Nederlanderschap van [wederpartij]. Dit maakt dat het de rechtbank, anders dan de staatssecretaris betoogt, vrijstond om inzage te vragen in de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht. Omdat partijen de rechtbank toestemming hebben gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, was het aan rechtbank om extra zorgvuldig kennis te nemen van de onderliggende stukken. De rechtbank heeft daarbij terecht het onder 5.4 uiteengezette kader uit de uitspraken van de Afdeling van 11 mei 2022 in acht genomen.
5.7. Het betoog slaagt niet.
Voldoet het individueel ambtsbericht aan de daaraan in zijn algemeenheid te stellen betrouwbaarheidseisen?
6. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het individueel ambtsbericht niet voldoet aan de daaraan in zijn algemeenheid te stellen betrouwbaarheidseisen. De staatssecretaris voert aan dat het Team Onderzoek en Expertise Land en Taal (hierna: TOELT) namens hem de zogenoemde ‘REK-check’ heeft verricht, waarbij het op basis van de onderliggende stukken heeft geconcludeerd dat het individueel ambtsbericht qua inhoud en procedure zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk inzichtelijk is. Volgens de staatssecretaris heeft de minister van Buitenlandse Zaken de ingeschakelde vertrouwenspersoon zorgvuldig geselecteerd en hoeft deze niet uitdrukkelijk te verklaren dat hij voor de betrouwbaarheid van informatie afkomstig van derden instaat. Dit uitgangspunt geldt volgens de staatssecretaris ook voor de door de vertrouwenspersoon ingeschakelde bronnen. Het is vervolgens aan de minister van Buitenlandse Zaken en de door hem ingeschakelde vertrouwenspersoon om te bepalen of de door een informant of getuige verstrekte informatie voldoende betrouwbaar is om in een ambtsbericht te worden vermeld.
6.1. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank het hoge detailniveau van het individueel ambtsbericht uit het oog verloren. De conclusies uit het ambtsbericht worden volgens hem steeds door meerdere bronnen onderschreven. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet duidelijk is van welke bron welk deel van het antwoord afkomstig is. Volgens de staatssecretaris volgt uit de gelakte onderliggende stukken dat bij verschillende vragen de informatie wel aan een specifieke bron wordt toegeschreven. De staatssecretaris betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat de betrouwbaarheid van de verklaringen van getuigen in Rwanda een punt van zorg is, maakt dat de verklaringen van de geraadpleegde getuigen niet kunnen worden gevolgd zonder nadere informatie over de getuigen zelf. Hij voert aan dat het feit dat sommige getuigen bij het ‘International Criminal Tribunal for Rwanda’ hun getuigenis hebben ingetrokken of onbetrouwbaar zijn bevonden, niets zegt over de betrouwbaarheid van de getuigen die de vertrouwenspersoon voor het individueel ambtsbericht heeft benaderd. De staatssecretaris is het ook niet eens met de overweging van de rechtbank dat de vraagstelling in het individueel ambtsbericht suggestief is. De staatssecretaris wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, onder 6.2, waarin de Afdeling heeft overwogen dat uit het individueel ambtsbericht niet volgt dat de vertrouwenspersoon een suggestieve vraagstelling heeft gebruikt en daarmee de waarheidsvinding heeft belemmerd.
6.2. Uit de brief van 14 september 2016 volgt dat TOELT namens de staatssecretaris de REK-check heeft verricht. TOELT heeft hierbij de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht ingezien en heeft volgens de bijgevoegde Vakbijlage REK-check de motivering, inzichtelijkheid, consistentie, volledigheid en zorgvuldigheid van het individueel ambtsbericht beoordeeld. Op basis van deze beoordeling is TOELT tot de conclusie gekomen dat het individueel ambtsbericht naar inhoud en procedure zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk inzichtelijk is. De staatssecretaris is in zijn besluitvorming uitgegaan van de juistheid van deze conclusie van TOELT.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft de staatssecretaris TOELT nogmaals verzocht een REK-check uit te voeren. Uit de brief van 12 december 2023 volgt dat TOELT dit heeft gedaan en tot de conclusie is gekomen dat de laatste zin van het antwoord op vraag 2d uit het individueel ambtsbericht onvoldoende inzichtelijk is. Het gaat om de zin "Hij gaf persoonlijk het bevel voor het doden van Tutsi's in Busego (dicht bij het ISAE), de Mukera militaire barakken en andere plekken in de Mukingo commune." Voor het overige onderschrijft TOELT de eerdere conclusie dat het individueel ambtsbericht naar inhoud en procedure zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk inzichtelijk is. Volgens de staatssecretaris doet het voorgaande niet af aan zijn standpunt dat op [wederpartij] artikel 1F van toepassing is.
6.3. Door de REK-check te laten verrichten heeft de staatssecretaris gehandeld in lijn met de uitspraak van de Rechtseenheidskamer van de rechtbank Den Haag van 16 april 1998 (JV 1998/74), waarin is bepaald dat onder een zorgvuldige voorbereiding in de zin van artikel 3:2 van de Awb ook inzage behoort door de staatssecretaris in de stukken die hebben geleid tot een individueel ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken. Naast de verantwoordelijkheid die de staatssecretaris op dit punt zelf heeft, is het uiteindelijk aan de bestuursrechter om de totstandkoming en bewijswaarde van een individueel ambtsbericht te beoordelen en staat het hem daarbij vrij om op grond van artikel 8:45 van de Awb inzage te vragen in de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht. Als partijen toestemming hebben gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, dan is het aan de bestuursrechter om extra zorgvuldig kennis te nemen van de onderliggende stukken. De Afdeling benadrukt dat het inzien van de onderliggende stukken niet slechts een formaliteit is. Net als de rechtbank zal de Afdeling ook een eigen beoordeling moeten maken van het individueel ambtsbericht en de onderliggende stukken. Dit zal de Afdeling hierna doen.
Wat staat er in het individueel ambtsbericht?
6.4. In het individueel ambtsbericht staat dat [wederpartij] in de periode van 1989 tot 1994 directeur was van het ‘Institut Supérieur d'Agriculture et de l'Elevage’ (hierna: het ISAE), een instelling voor hoger onderwijs. Meerdere bronnen hebben bevestigd dat [wederpartij] samen met enkele personeelsleden van het ISAE vanaf 1991 betrokken was bij de organisatie van moorden op Tutsi's. Het ISAE had zijn eigen militie, genaamd de Amahindure, die gebaseerd was op de Hutu-power-ideologie en direct onder het bevel en beheer stond van [wederpartij] en [persoon B]. Gebleken is dat milities afkomstig van andere plekken werden ingehuurd door het ISAE. De taak van de Amahindure was het opsporen en vermoorden van tegenstanders van het regime van de voormalige Rwandese president Habyarimana, die werden geclassificeerd als Tutsi's. Bronnen bevestigen dat [wederpartij] in nauwe samenwerking met [persoon B] verantwoordelijk was voor het organiseren van milities bij het ISAE en in de Mukingo-commune. Geleidelijk doordrong hij deze milities van haat tegen de Tutsi's en door middel van propaganda zette hij hen aan tot het doden van Tutsi's. [wederpartij] voorzag de milities, waaronder ook de Amahindure, van wapens, voedsel en voertuigen en gaf hun financiële en administratieve ondersteuning. Op het terrein van het ISAE werden bijeenkomsten gehouden voor het voorbereiden en plannen van het doden van Tutsi's. In veel gevallen werden deze bijeenkomsten voorgezeten door [wederpartij]. Onderzoek heeft uitgewezen dat [wederpartij] wegversperringen opzette bij het complex van het ISAE vanaf 6 april 1994 om Tutsi’s te kunnen doden. Onderzoek heeft ook uitgewezen dat [wederpartij] op de moordplaatsen aanwezig was tijdens het doden van Tutsi's. Niet duidelijk is of hij zelf Tutsi's heeft gedood. Daarnaast was [wederpartij] verantwoordelijk voor het segregatiebeleid op het ISAE, wat inhield dat Tutsi's altijd duidelijk te identificeren moesten zijn en constant vernederd en van medestudenten geïsoleerd werden.
6.5. Meerdere bronnen hebben bevestigd dat [wederpartij] in de periode van 1988 tot 1994 ook een belangrijke positie bekleedde bij de ‘Mouvement Révolutionnaire National pour le Développement’ (hierna: de MRND). Onderzoek kon niet uitwijzen welke functie [wederpartij] exact bekleedde binnen de MRND, maar verschillende bronnen vermelden dat [wederpartij] in 1988 actief werd. Daarnaast behoorde hij tot de Akazu: een groep van Hutu-extremisten die vertrouwelingen waren van president Habyarimana.
6.6. [wederpartij] was ook medeoprichter en aandeelhouder van de Hutu-extremistische krant Kangura en het ‘Radio Télévision des Milles Collines’ (hierna: RTLM). Via deze media verspreidde hij de door hem aangehangen Hutu-power-ideologie onder de bevolking en zette hij aan tot haat tegen de Tutsi’s. Onderzoek kon niet uitwijzen of [wederpartij] persoonlijk toespraken op RTLM hield of artikelen schreef voor Kangura.
6.7. [wederpartij] nam verder volgens het individueel ambtsbericht deel aan bijeenkomsten die gericht waren op het plannen van moorden op Tutsi's. Zo is gebleken dat hij op 7 april 1994 deelnam aan een vergadering, met verschillende hooggeplaatste personen, waarin de start en uitvoering van het doden van Tutsi's in de Mukingo commune werd voorbereid. Deze vergadering vond plaats in het huis van de moeder van voormalig minister [persoon A].
6.8. Verder is uit onderzoek gebleken dat [wederpartij] door de openbaar aanklager van Rwanda is aangeklaagd voor het plannen, organiseren en uitvoeren van het doden van Tutsi's als onderdeel van genocide, maar dat hij nog niet, al dan niet bij verstek, is veroordeeld. Meerdere bronnen bevestigen dat de zaak van [wederpartij] in de lokale Gacaca-rechtbank van het Nyabihu district is behandeld.
Wat heeft de Afdeling eerder geoordeeld over het individueel ambtsbericht?
6.9. In haar eerdere uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:115, over de intrekking van het Nederlanderschap van [wederpartij], heeft de Afdeling onder 6.2 geoordeeld dat wat [wederpartij] heeft aangevoerd niet leidt tot de conclusie dat het individueel ambtsbericht onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat de conclusies van het individueel ambtsbericht onbetrouwbaar zijn. De Afdeling heeft overwogen dat het individueel ambtsbericht in duidelijke bewoordingen is opgesteld en gebaseerd is op concrete en gedetailleerde verklaringen van de door de vertrouwenspersoon geraadpleegde bronnen. Uit het individueel ambtsbericht volgt bovendien niet dat de vertrouwenspersoon een suggestieve vraagstelling heeft gebruikt en daarmee de waarheidsvinding heeft belemmerd. De Afdeling heeft verder geoordeeld dat [wederpartij] geen concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de juistheid van de inhoud van het individueel ambtsbericht.
Wat vindt de Afdeling nu?
6.10. De Afdeling heeft de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht opnieuw ingezien en heeft daarbij het hiervoor onder 5.4 uiteengezette kader uit haar uitspraken van 11 mei 2022 in acht genomen. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het individueel ambtsbericht en de onderliggende stukken voldoen aan de daarin genoemde eisen. De Afdeling zal hieronder uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
6.11. Zoals de rechtbank heeft vastgesteld, heeft de vertrouwenspersoon zes bronnen geraadpleegd. Sommige bronnen zijn getuigen en een aantal bronnen niet. De rechtbank heeft er terecht op gewezen dat de achtergrond van de getuigen algemeen is omschreven in de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht. Deze omschrijving had inderdaad uitgebreider en concreter kunnen zijn. De Afdeling is echter, anders dan de rechtbank, van oordeel dat uit de algemene omschrijving van de getuigen voldoende kan worden afgeleid waarom deze getuigen zijn geselecteerd en waarom zij het meest aangewezen zijn om informatie van te krijgen. De Afdeling kent bovendien groot gewicht toe aan het feit dat de vertrouwenspersoon niet alleen getuigen heeft benaderd, maar ook andere bronnen die geen getuigen zijn. De keuze voor deze laatstgenoemde categorie acht de Afdeling voor de hand liggend gelet op de bij die bronnen aanwezige specifieke kennis over de Rwandese genocide. De Afdeling ziet geen reden voor twijfel aan de betrouwbaarheid van deze andere bronnen die geen getuigen zijn.
6.12. In het individueel ambtsbericht is bij meerdere antwoorden vermeld wat de bron van wetenschap is van de getuigen. Dat dit niet bij elk antwoord even consequent is gedaan, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat het individueel ambtsbericht niet voldoet aan de daaraan in zijn algemeenheid te stellen betrouwbaarheidseisen. Hierbij acht de Afdeling van belang dat vrijwel alle antwoorden zijn gebaseerd op meerdere bronnen, waarbij het soms ook gaat om een combinatie van een of meer getuigen en een andere bron. De getuigenverklaringen zijn daarbij steeds consistent en komen overeen met de informatie die afkomstig is uit de andere bronnen. Het individueel ambtsbericht telt bovendien in totaal 29 antwoorden die allemaal concreet en gedetailleerd zijn. In de onderliggende stukken zijn steeds per antwoord de geraadpleegde bronnen aangeduid. Bij sommige antwoorden is duidelijk gemaakt welk deel van het antwoord afkomstig is van welke bron, maar dat geldt niet voor alle antwoorden. Het was zorgvuldiger geweest als de minister van Buitenlandse Zaken bij alle antwoorden een verdergaande onderverdeling had gemaakt, waarbij hij steeds per antwoord had toegelicht welk deel van het antwoord afkomstig was van welke bron. De Afdeling is desalniettemin van oordeel dat uit de bronnenaanduiding zoals deze nu is toegepast, in voldoende mate kan worden afgeleid van welke bronnen de antwoorden afkomstig zijn.
6.13. De rechtbank heeft terecht opgemerkt dat de vragen die in de onderliggende stukken van het individueel ambtsbericht staan, overeenkomen met de vragen die staan in de brief van 29 oktober 2015, waarbij de staatssecretaris de minister van Buitenlandse Zaken heeft gevraagd om een individueel ambtsbericht uit te brengen over [wederpartij]. Deze vragen zijn niet weggelakt in de gelakte versie van de onderliggende stukken, zodat ook [wederpartij] kennis heeft kunnen nemen van de vragen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het voor een deel gaat om gesloten vragen en dat bij sommige vragen ook al veel informatie is opgenomen in de vraagstelling. De rechtbank is er echter ten onrechte van uitgegaan dat de vragen die in de onderliggende stukken staan, ook de vragen zijn die de vertrouwenspersoon aan de getuigen heeft gesteld.
6.14. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de vragen uit de brief van 29 oktober 2015 niet letterlijk zo aan de getuigen zijn gesteld. De staatssecretaris heeft uitgelegd dat hij in aanloop naar de zitting bij de Afdeling contact heeft gehad met de minister van Buitenlandse Zaken om te informeren naar de gang van zaken. Op de zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris toegelicht hoe de procedure voor het tot stand brengen van een individueel ambtsbericht verloopt. Deze procedure begint met een verzoek van de staatssecretaris aan de minister van Buitenlandse Zaken om een individueel ambtsbericht op te stellen. De staatssecretaris stuurt schriftelijk een aantal vragen naar de minister. De minister stuurt deze vragen weer door naar de Nederlandse ambassade in Rwanda. De Nederlandse ambassade schakelt daarna een vertrouwenspersoon in en legt de door de staatssecretaris geformuleerde vragen aan hem voor en bespreekt deze ook met hem. De vertrouwenspersoon verricht vervolgens een heimelijk onderzoek ter plaatse. Dit betekent dat de vertrouwenspersoon de vragen die hij heeft besproken met de Nederlandse ambassade, niet een-op-een zo aan de getuigen stelt en dat hij ook niet aan de getuigen laat blijken dat hij onderzoek doet naar de desbetreffende persoon. De vertrouwenspersoon stelt na het onderzoek een verslag op van zijn bevindingen. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de Nederlandse ambassade in Rwanda controleert of het verslag van de vertrouwenspersoon te volgen is. Daaropvolgend stelt de Nederlandse ambassade een eindverslag op. De minister van Buitenlandse Zaken stelt vervolgens het individueel ambtsbericht op en stuurt dit naar de staatssecretaris. Volgens de staatssecretaris is deze procedure ook in het geval van [wederpartij] gevolgd.
6.15. Tegen de achtergrond van deze werkwijze kan de omstandigheid dat een aantal van de in de onderliggende stukken opgenomen vragen is geformuleerd als gesloten vraag en al veel informatie bevat, niet leiden tot de conclusie dat het individueel ambtsbericht niet voldoet aan de daaraan te stellen betrouwbaarheidseisen of dat er sprake is geweest van bevooroordeeldheid bij het opstellen daarvan. Uit de toelichting van de staatssecretaris op de zitting bij de Afdeling volgt immers dat de vragenlijst niet is bestemd als een lijst met vaste af te lopen vragen die een voor een aan de getuigen moeten worden gesteld. Gelet op de geschetste gang van zaken is deze veeleer bestemd om in de eerste plaats de minister van Buitenlandse Zaken en, door diens tussenkomst, de ambassade en vertrouwenspersoon te informeren over het doel van het onderzoek, de nog levende vragen en de feitelijke achtergrond daarvan. Het is vervolgens aan de vertrouwenspersoon om daarnaar onderzoek te doen. Dat de vragen op de wijze als geformuleerd in de brief van 29 oktober 2015 aan de getuigen zijn gesteld, staat daarmee naar het oordeel van de Afdeling niet vast. De staatssecretaris heeft dit op de zitting ook uitdrukkelijk ontkend. Uit het verslag van de vertrouwenspersoon blijkt bovendien dat niet elke vraag aan elke bron is gesteld. Hierdoor kan in de wijze van vraagstelling in de brief van 29 oktober 2015 geen aanwijzing worden gevonden voor de conclusie dat er sprake is geweest van beïnvloeding van de informatiebronnen. Evenmin getuigt de werkwijze van bevooroordeeldheid.
6.16. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat uit de onderliggende stukken volgt dat bij het opstellen van het individueel ambtsbericht is voldaan aan de daaraan in zijn algemeenheid te stellen betrouwbaarheidseisen. Dit betekent dat de staatssecretaris het individueel ambtsbericht aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen.
6.17. Het betoog slaagt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het is niet nodig wat de staatssecretaris verder heeft aangevoerd te bespreken. Omdat de rechtbank de beroepsgronden van [wederpartij], gericht tegen de inhoud van het individueel ambtsbericht en de tegenwerping van artikel 1F, onbesproken heeft gelaten, wijst de Afdeling de zaak naar de rechtbank terug om door haar te worden behandeld. Hierbij moet de rechtbank het oordeel van de Afdeling in deze uitspraak in acht nemen (artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb). De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 november 2023 in zaak nr. 23/386;
III. wijst de zaak naar de rechtbank terug.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Overeem
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024
899
BIJLAGE
Verdrag betreffende de status van vluchtelingen
Artikel 1
[…]
F. De bepalingen van dit Verdrag zijn niet van toepassing op een persoon ten aanzien van wie er ernstige redenen zijn om te veronderstellen, dat:
(a) hij een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid heeft begaan, zoals omschreven in de internationale overeenkomsten welke zijn opgesteld om bepalingen met betrekking tot deze misdrijven in het leven te roepen;
(b) hij een ernstig, niet-politiek misdrijf heeft begaan buiten het land van toevlucht, voordat hij tot dit land als vluchteling is toegelaten;
(c) hij zich schuldig heeft gemaakt aan handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties.
Background Note on the Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees
[…]
108. It would appear that clear and credible evidence of involvement in excludable acts is required to satisfy the "serious reasons" test in Article 1F. An applicant’s confession of involvement in such acts could satisfy the evidentiary test, but the credibility of such a confession would need to be examined, particularly if it was made in the country of origin where the applicant may have been subject to coercion. Again, the applicant’s conviction for an excludable offence could be sufficient evidence for exclusion, if the conviction appears to have been reliable. An assessment of the fairness of the criminal proceedings is required, taking into account the relevant country’s adherence to international standards on criminal justice. Similarly, the fact that an individual has been indicted in a foreign jurisdiction (rather than by an international criminal tribunal) or is subject to an extradition request should not automatically be considered sufficient evidence for exclusion. In all cases, proper recourse must be made to accurate country of origin information, for example, to evaluate whether a confession made in a criminal investigation is reliable.
109. Credible testimony of witnesses or other sources of reliable information set against the applicant’s own statements (including an assessment of their credibility) may also provide sufficient evidence for the purposes of exclusion under Article 1F. With regard to the latter, an individual’s inclusion on an international list of terrorist suspects should trigger consideration of the exclusion clauses but does not in itself satisfy the "serious reasons" test. As discussed in paragraph 106 above, this is due to the evidentiary and substantive criteria governing such lists. Similarly, where international lists are drawn up of terrorist organisations and an individual appears to be associated with such a group, this should prompt consideration of the applicability of the exclusion clauses. Exceptionally, where the criteria governing the list are such that the designated organisations, including its members, can reliably be considered to be heavily involved in violent crime, a presumption of individual responsibility for an excludable act may arise, but as discussed in paragraphs 57 and 58 above this should be analysed carefully. National lists of terrorist suspects or organisations will tend to have a lower evidentiary value than their international counterparts, due to the lack of international consensus.
[…]
112. Exclusion should not be based on evidence that the individual concerned does not have the opportunity to challenge, as this offends principles of fairness and natural justice. Nevertheless, where revealing the source and/or the substance of the evidence may put witnesses at risk or compromise national security interests, a conflict arises with the full disclosure principle.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 4:6
1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Artikel 7:1a
1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.
[…]
5. Indien het bestuursorgaan instemt met het verzoek zendt het het bezwaarschrift, onder vermelding van de datum van ontvangst, onverwijld door aan de bevoegde rechter.
[…]
Artikel 8:29
1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
[…]
5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
[…]
Artikel 8:115
1. De hogerberoepsrechter wijst de zaak terug naar de rechtbank die deze in eerste aanleg heeft behandeld, indien:
a. de rechtbank haar onbevoegdheid of de niet-ontvankelijkheid van het beroep heeft uitgesproken en de hogerberoepsrechter deze uitspraak vernietigt met bevoegdverklaring van de rechtbank, onderscheidenlijk ontvankelijkverklaring van het beroep, of
b. de hogerberoepsrechter om andere redenen van oordeel is dat de zaak opnieuw door de rechtbank moet worden behandeld.
[…]
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 14
1. Onze Minister kan de verkrijging of verlening van het Nederlanderschap intrekken, indien zij berust op een door de betrokken persoon gegeven valse verklaring of bedrog, dan wel op het verzwijgen van enig voor de verkrijging of verlening relevant feit. De intrekking werkt terug tot het tijdstip van verkrijging of verlening van het Nederlanderschap. De intrekking is niet mogelijk indien sedert de verkrijging of verlening een periode van twaalf jaar is verstreken. De derde volzin is niet van toepassing indien de betrokken persoon is veroordeeld voor een van de misdrijven, omschreven in de artikelen 6, 7, 8 en 8 bis van het op 17 juli 1998 te Rome tot stand gekomen Statuut van Rome inzake het Internationale Strafhof (Trb. 2000, 120 en Trb. 2011, 73).