Uitspraak
202101642/1/R2.
Datum uitspraak: 4 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Flora & Fauna bescherming Weesp (hierna: de stichting), gevestigd in Weesp,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 4 maart 2021 in zaak nr. 20/3077 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2019 heeft het college aan GEM Bloemendalerpolder C.V. (hierna: GEM) op grond van artikel 3.8, eerste lid, artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.34, derde lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) een ontheffing van de verboden in artikel 3.5, eerste, tweede, derde en vierde lid, van de Wnb, artikel 3.6, tweede lid, van de Wnb, artikel 3.10, eerste lid onder b, van de Wnb en artikel 3.34, eerste lid, van de Wnb verleend ten aanzien van werkzaamheden op vier locaties voor de soorten heikikker, rugstreeppad, platte schijfhoren, ringslang, wezel en hermelijn.
Bij besluit van 3 april 2020 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 maart 2021 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het college en GEM hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting, het college en GEM hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 11 juli 2022 heeft het college onder meer de ontheffing van 31 juli 2019 gewijzigd door de termijn ervan te verlengen tot en met 30 september 2027.
De stichting en het college hebben nadere stukken ingediend.
De stichting heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (hierna: de Staat) aangemerkt als partij in deze procedure.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 oktober 2024, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B] en bijgestaan door [onderzoeker] (onderzoeker bij Wageningen University & Research), en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Sassen en J.E. Benz, zijn verschenen.
Verder is op de zitting GEM, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], ir. Vulink, ing. A.T. Sterk en [gemachtigde D], bijgestaan door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
OVERGANGSRECHT INWERKINTREDING OMGEVINGSWET
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden.
Als een aanvraag om ontheffing op grond van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een ontheffing is ingediend op 24 juni 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
INLEIDING EN VERLEENDE ONTHEFFINGEN
2. GEM ontwikkelt in de Bloemendalerpolder gelegen tussen Muiden en Weesp een nieuwe woonwijk "Weespersluis" met 2750 woningen en bijbehorende voorzieningen en ontsluitingen. Ten behoeve van de bouw van de woonwijk zijn meerdere ontheffingen op grond van de Wnb verleend. In deze procedure staat de ontheffing van 31 juli 2019 centraal. De ontheffing is bij besluit van 11 juli 2022 gewijzigd door de termijn ervan te verlengen tot en met 30 september 2027.
3. Bij besluit van 31 juli 2019 heeft het college op grond van artikel 3.8, eerste lid, artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.34, derde lid, van de Wnb ten behoeve van de locaties:
1) gemeentewerf (locatie 1 op de kaart behorende bij de ontheffing);
2) stadspark (locatie 5 op de kaart behorende bij de ontheffing);
3) het (gewijzigd) tracé van de ontsluitingsweg inclusief (bredere) transitiestrook (locatie 8 op de kaart behorende bij de ontheffing);
4) een (gewijzigde) transitiestrook grenzend aan de woningbouw (locatie 9 op de kaart behorende bij de ontheffing) en het direct ten zuiden daarvan gelegen projectgebied,
ontheffing verleend van:
- artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb voor zover het betreft het opzettelijk vangen van de heikikker, rugstreeppad en platte schijfhoren;
- artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb voor zover het betreft het opzettelijk doden van de platte schijfhoren;
- artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb voor zover het betreft het opzettelijk verstoren van de heikikker, rugstreeppad en platte schijfhoren;
- artikel 3.5, derde lid, van de Wnb voor zover het betreft het opzettelijk vernielen en rapen van eieren van de platte schijfhoren;
- artikel 3.5, vierde lid, van de Wnb voor zover het betreft het opzettelijk beschadigen of vernielen van voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van de heikikker, rugstreeppad en platte schijfhoren;
- artikel 3.6, tweede lid, van de Wnb voor zover het betreft het onder zich hebben en vervoeren van exemplaren van de heikikker, rugstreeppad en platte schijfhoren;
- artikel 3.10, eerste lid, onder b, van de Wnb voor zover het betreft het opzettelijk beschadigen of vernielen van de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van de ringslang, wezel en hermelijn;
- artikel 3.34, eerste lid, van de Wnb voor het uitzetten van de heikikker, rugstreeppad en platte schijfhoren.
Deze ontheffing wordt hierna de veegontheffing genoemd.
3.1. De veegontheffing voorziet in een aanvullende ontheffing op de door het college aan GEM bij besluit van 1 november 2017 verleende ontheffing voor het project Bloemendalerpolder (hierna: de totaalontheffing). Het college heeft alle bepalingen, voorschriften en beperkingen verbonden aan de totaalontheffing van toepassing verklaard op de vier in de veegontheffing genoemde locaties.
3.2. Daarnaast is door het college voorschrift 13 van de totaalontheffing gewijzigd in de veegontheffing. Dit voorschrift luidt na wijziging:
"Voorschrift 13: Bij de aanleg of aanpassing van wegen en watergangen in het compensatiegebied mag het daarvoor benodigde werkgebied niet breder zijn dan:
a. de totale breedte van de weg inclusief de wegberm, aan beide zijden vermeerderd met een werkstrook en een strook waarin faunaschermen worden geplaatst;
b. de totale breedte van de watergang inclusief oever, aan beide zijden vermeerderd met een werkstrook en een strook waarin faunaschermen worden geplaatst."
3.3. Zoals hiervoor is aangegeven, is de totaalontheffing verleend ten behoeve van het project Bloemendalerpolder. Aan de totaalontheffing is als voorschrift 18 verbonden dat in een niet te bebouwen deel van de polder en op gronden ten noorden van de rijksweg A1 compensatiegebieden worden gecreëerd voor instandhouding van de populatie (beschermde) dieren. Deze totaalontheffing is door de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1491) onherroepelijk geworden.
3.4. Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college verder aan GEM een ontheffing verleend voor het uitvoeren van enkele inrichtingsmaatregelen in het onbebouwd blijvende deel van de Bloemendalerpolder (hierna: compensatieontheffing), waardoor de compensatiegebieden (beter) geschikt worden gemaakt als leefgebied voor de beschermde soorten. De compensatieontheffing is door de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2737) onherroepelijk.
AANGEVALLEN UITSPRAAK
4. De rechtbank is, na behandeling van de beroepsgronden van de stichting over de dwingende reden van groot openbaar belang, het ontbreken van alternatieve oplossingen en de gunstige staat van instandhouding, tot het oordeel gekomen dat geen van de betogen slagen en dat het besluit op bezwaar van 3 april 2020 in stand kan blijven.
Volgens de rechtbank mocht het college, voor de onderbouwing dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang en dat er geen alternatieve oplossingen zijn, verwijzen naar de onderbouwing in de totaalontheffing.
Wat betreft de gunstige staat van instandhouding heeft de rechtbank overwogen dat voorschriften 18 en 19 van de totaalontheffing ook gelden voor de locaties uit de veegontheffing. Hiermee is volgens de rechtbank voldoende geborgd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding. Daarbij heeft het college voldoende rekening gehouden met het road-effect, cumulatieve effecten en de gevolgen van het plaatsen van de faunaschermen op de bereikbaarheid van overwinteringsplekken en de versnippering van het compensatiegebied, aldus de rechtbank. Ook in de beroepsgrond over het werkprotocol ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
4.1. De rechtbank gaat op enkele beroepsgronden niet in. Die worden hierna uiteengezet. Op de beroepsgrond van de stichting dat door de werkzaamheden bodemverontreiniging kan plaatsvinden, is de rechtbank niet ingegaan, omdat deze verontreiniging en eventuele sanering van gronden niet worden gereguleerd met de Wnb en ook niet door de veegontheffing.
Ook de beroepsgrond over verboden werkzaamheden die GEM zou verrichten in compensatiegebieden, heeft de rechtbank onbesproken gelaten, omdat dit onderdeel is van een andere handhavingsprocedure.
Daarnaast heeft de rechtbank ook wat de stichting heeft aangevoerd over het eventueel aanleggen van een fietspad in de transitiestrook en het doortrekken van de recreatieplas, onbesproken gelaten omdat de ontheffing niet ten behoeve van die activiteiten is verleend.
Tot slot is de rechtbank voorbij gegaan aan het betoog van de stichting dat het college niet is ingegaan op haar verzoek in bezwaar om een herstelsanctie op te leggen aan GEM. Dat betoog gaat niet over de veegontheffing.
HOGER BEROEP STICHTING
5. Bij besluit van 11 juli 2022 werd de geldigheid van de veegontheffing verlengd tot en met 30 september 2027. De stichting heeft een beroep van rechtswege tegen het verlengingsbesluit. Op de zitting is besproken dat de hoger beroepsgronden zich ook richten tegen het verlengingsbesluit. De Afdeling zal de hoger beroepsgronden en het oordeel van de rechtbank bezien in het licht van de veegontheffing zoals deze luidt na verlenging.
Gronden ten zuiden van de transitiestrook woningbouw
6. Volgens de stichting heeft de rechtbank niet onderkend dat de veegontheffing ten onrechte op vijf en niet op vier locaties ziet, omdat ook het projectgebied direct ten zuiden van de transitiestrook voor de woningbouw en ten noorden van de huidige grens van de totaalontheffing, onder de veegontheffing valt. Dit projectgebied ten zuiden van de transitiestrook woningbouw wordt permanent onttrokken aan beschermde diersoorten, terwijl de aanvraag en de beoordeling door het college daar niet op zagen. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Daarnaast volgt nergens uit welke werkzaamheden precies worden verricht binnen dit projectgebied.
6.1. Het betoog van de stichting dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college buiten de grondslag van de aanvraag is getreden door ook ontheffing van de verboden in de artikelen 3.5, 3.10 en 3.34 van de Wnb te verlenen voor de gronden ten zuiden van de transitiestrook woningbouw en ten noorden van de totaalontheffing, slaagt. De Afdeling licht haar oordeel hieronder toe.
6.2. Op 24 juni 2019 heeft GEM de aanvraag voor een ontheffing ingediend. In deze aanvraag staat onder het kopje "Omschrijving activiteiten" dat ontheffing van de verbodsbepalingen wordt gevraagd voor werkzaamheden op de volgende gronden:
1. Ontwikkeling op de gemeentewerf (ontsluitingsweg en woonwijk);
2. Aanleg stadspark aan de Korte Muiderweg;
3. Transitiezone langs de ontsluitingsweg;
4. Transitiezone langs de woonvelden.
Ten behoeve van de aanvraag zijn voor de bovenstaande vier locaties quickscans uitgevoerd door Witteveen+Bos daterend van 26 juni 2019.
6.3. Zoals op de zitting aangegeven door het college, staan de gronden direct ten zuiden van de transitiestrook woningbouw niet vermeld in de aanvraag om een ontheffing van 24 juni 2019 of in de bijbehorende vier quickscans, maar heeft het college de aanvulling van de aanvraag per e-mail van 24 juli 2019 zo gelezen dat de bovenstaande gronden ook onder de aanvraag vallen. Volgens het college moet in het hieronder door de Afdeling onderstreepte gedeelte van het antwoord van GEM worden gelezen dat de aanvraag ook ziet op de gronden direct ten zuiden van de transitiestrook woningbouw.
In de e-mail van 24 juli 2019 wordt door GEM een aantal vragen van het college beantwoord. De vraag van het college luidt: "Wat zijn de gevolgen van de aanpassingen van de grenzen van de ontheffing van 1 november 2017 voor de oppervlakte van het compensatiegebied in relatie tot het te bebouwen gebied? De vraag is: "Hoeveel hectare compensatiegebied en gebouwd gebied ("Groen en Rood") is er in de nieuwe situatie?""
Het antwoord van GEM luidt als volgt: "Er moet onderscheid gemaakt worden tussen gebieden die we tijdelijk uitnemen en die uiteindelijk wel compensatiegebied worden (transitiezones) en de gebieden die uiteindelijk ingericht worden volgens beoogd gebruik (stadspark en gemeentewerf), maar die nog geen onderdeel waren van de eerdere aanvraag (mede vanwege grondeigendommen). Uiteindelijk moet er een vergunning zijn voor alle gebieden binnen de rode grenzen in bovenstaande afbeelding aangevuld met de transitiezones (zowel voor de woonveld als voor de weg). "De kaart die GEM in de e-mail heeft opgenomen, heeft als titel "Afbeelding 5.1 Gebieden buiten scope boekhouding". Op deze kaart is met rood de ontsluitingsweg en ten zuiden en ten oosten daarvan een gebied aangegeven.
6.4. Anders dan de rechtbank en het college ziet de Afdeling in het gegeven antwoord van GEM in samenhang met de afbeelding niet dat de aanvraag ook zag op werkzaamheden op de gronden tussen de transitiestrook woningbouw en de grens van de totaalontheffing. Daartoe acht de Afdeling van betekenis dat op de afbeelding de transitiestroken niet zijn ingetekend, zodat niet duidelijk is waar de grenzen van de verschillende gebieden lopen. Ook worden noch in de aanvraag, noch in de uitgevoerde quickscans ten behoeve van de aanvraag de gronden ten zuiden van de transitiestroken woningbouw genoemd, zodat deze gronden ook niet zijn beoordeeld. De enkele zin dat het uiteindelijk de bedoeling is dat er een ontheffing is voor alle gronden binnen de rode grenzen, is onvoldoende om te worden gezien als een rechtens relevante aanvulling op de aanvraag. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
Dwingende redenen van groot openbaar belang en andere bevredigende oplossing
7. De stichting betoogt dat de veegontheffing ziet op delen waar de totaalontheffing niet op zag. Daarom had het college opnieuw moeten bezien of er dwingende redenen van groot openbaar belang zijn en of er geen andere bevredigende oplossing mogelijk is. Juist omdat het gaat om andere delen, kan niet worden verwezen naar de totaalontheffing en dit heeft de rechtbank niet onderkend.
Daarnaast is volgens de stichting de redenering van de rechtbank, inhoudende dat de compensatieopgave in de totaalontheffing ook zou zien op de locaties van de veegontheffing, onjuist. Uit de veegontheffing blijkt juist dat er meer compensatie moet worden gerealiseerd.
De stichting betoogt onder verwijzing naar de brief van het college van 23 april 2019 dat de transitiestrook woningbouw als bouwweg wordt benut, terwijl hiervoor een minder schadelijk alternatief voorhanden is. Dat heeft de rechtbank niet onderkend.
7.1. In de veegontheffing onder C staat dat in de totaalontheffing al uitgebreid is omschreven dat er geen andere bevredigende oplossing voorhanden is dan het verlenen van een ontheffing van de verboden van de Wnb voor werkzaamheden die worden uitgevoerd ten behoeve van het project "Bloemendalerpolder". De veegontheffing is nodig, omdat er werkzaamheden ten behoeve van dit project moeten worden uitgevoerd op locaties waarvoor niet eerder een ontheffing is verleend, maar die wel onderdeel uitmaken van het project.
In de totaalontheffing staat dat met het project Bloemendalerpolder invulling wordt gegeven aan de regionale woningbehoefte van de metropoolregio Amsterdam. Verder wordt naar het milieueffectrapport verwezen dat in het kader van het bestemmingsplan "Bloemendalerpolder Weesp" en "Bloemendalerpolder voormalig grondgebied Muiden" is gemaakt. Hierin zijn de effecten van het project op de natuur onderzocht. In het kader van alternatieven zijn meerdere scenario’s onderzocht: het handhaven van levensvatbare populaties van de beschermde soorten binnen het resterende deel van de Bloemendalerpolder, het realloceren van de beschermde soorten of het ontwikkelen van metapopulaties van beschermde soorten. Gekozen is voor de laatste optie, omdat de andere twee opties niet haalbaar en of wenselijk zijn. Dit scenario is vastgelegd in de voorschriften en er is volgens de totaalontheffing geen andere bevredigende oplossing.
7.2. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college voor de onderbouwing dat de ontheffing nodig is in het belang van een dwingende reden van groot openbaar belang en er geen andere bevredigende oplossing is, heeft mogen verwijzen naar de onderbouwing daarvan in de totaalontheffing. Daartoe acht de Afdeling van belang dat de veegontheffing ziet op werkzaamheden in het kader van het project Bloemendalerpolder en voor dat project al in het MER ten behoeve van de bestemmingsplannen en in het kader van de totaalontheffing is onderbouwd dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang en dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn. Dat de transitiestroken voor de weg en woningbouw wat breder zijn dan voorzien in de totaalontheffing, doet hier niet aan af, omdat de onderbouwing ziet op het gehele project en niet specifiek op de gronden zoals benoemd in de totaalontheffing. Daarbij heeft de rechtbank relevant mogen achten dat voor zover de transitiestroken breder zijn, ook voor die delen de compensatieverplichting geldt zoals voorgeschreven in voorschriften 18 en 19. Dit betekent dat de gronden pas uitgenomen mogen worden, als die uitname ook is gecompenseerd.
Wat betreft de verwijzing van de stichting naar het besluit van het college van 23 april 2019 overweegt de Afdeling als volgt. Het besluit van het college betreft een afwijzing van een aanvraag voor een ontheffing door GEM. Onder punt 9 wordt een deel van de aanvraag geciteerd en hierin wordt aangegeven dat de transitiestrook woningbouw voor bouwverkeer zal worden gebruikt, omdat de wens is om het woonverkeer en bouwverkeer te scheiden. Daaronder staat echter dat de aanvraag wordt afgewezen, omdat het college niet op basis van de aangeleverde informatie kan beoordelen of er negatieve effecten kunnen ontstaan op aanwezige soorten als gevolg van het uitnemen, vernietigen en weer inrichten van de transitiestrook voor de woningbouw. Dit besluit maakt geen onderdeel uit van deze procedure, waardoor mogelijke alternatieven ook niet besproken kunnen worden.
Het betoog slaagt niet.
Gunstige staat van instandhouding
8. De stichting stelt zich op het standpunt dat door het verlenen van de veegontheffing afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de heikikker, rugstreeppad en platte schijfhoren en dat de rechtbank dit niet heeft onderkend. De stichting voert ter onderbouwing meerdere hoger beroepsgronden aan. Die komen er kortgezegd op neer dat de compensatieopgave niet wordt gehaald, dat onjuist is berekend hoeveel compensatiegebied nodig is, omdat onvoldoende rekening is gehouden met bepaalde effecten en dat de hectareboekhouding - waarin wordt bijgehouden hoeveel gronden uit het leefgebied worden onttrokken - ondeugdelijk is. De Afdeling zal hierna ingaan op deze hoger beroepsgronden voor wat betreft de bovengenoemde soorten.
Compensatieopgave wordt niet gehaald
Effect veegontheffing op omvang compensatiegebied
9. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat wordt voldaan aan de compensatieopgave. Zij wijst erop dat er in de veegontheffing vanuit wordt gegaan dat 113,9 ha compensatiegebied wordt gerealiseerd. Dat is volgens de stichting niet onderbouwd, terwijl zij meent - onder meer onder verwijzing naar de door haar in de bezwaarprocedure ingebrachte notitie van Wageningen Environmental Research, "Narekenen van hectaren in de Bloemendalerpolder", van 6 december 2019 - te hebben aangetoond dan de totale oppervlakte van de compensatiegebieden 104,5 ha bedraagt. De rechtbank heeft dit volgens de stichting ten onrechte niet onderkend.
Daarnaast is het oordeel van de rechtbank dat de veegontheffing geen permanente wijziging aanbrengt in de omvang van het compensatiegebied volgens de stichting onjuist.
9.1. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure de vraag centraal staat of in de ontheffing voldoende is geborgd dat aan de compensatieopgave moet worden voldaan. De vraag of feitelijk aan de compensatieopgave wordt voldaan op enig moment, is een kwestie van handhaving.
De Afdeling zal hieronder het betoog van de stichting bespreken dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voldoende is geborgd dat aan de compensatieverplichting moet worden voldaan.
9.2. In overweging 2.3 van de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019 is uiteengezet dat de voorschriften 18 en 19 van de totaalontheffing zo moeten worden uitgelegd dat de soorten waar de ontheffing op ziet pas kunnen worden verplaatst wanneer het compensatiegebied voldoende functioneel is, waarbij geldt dat het compensatiegebied geschikter wordt voor grotere aantallen dieren naarmate het optimaler wordt ingericht. Ook komt in de voorschriften 18 en 19 tot uitdrukking dat het onttrekken van gronden aan het leefgebied van beschermde soorten in het projectgebied pas is toegestaan nadat de soorten zijn verplaatst naar geschikt compensatiegebied.
In de veegontheffing onder punt 3 van het besluit staat dat de bepalingen, voorschriften en beperkingen verbonden aan de totaalontheffing integraal van toepassing worden verklaard op de vier locaties waarvoor de veegontheffing is aangevraagd.
Het bovenstaande betekent dat ook voor de gronden waarop werkzaamheden plaats gaan vinden op basis van de veegontheffing, geldt dat deze pas mogen worden onttrokken aan het leefgebied wanneer voldoende compensatiegebied beschikbaar is en de exemplaren zijn afgevangen en verplaatst. Meer specifiek betekent dit dat ook voor de transitiestroken die (tijdelijk) worden onttrokken aan het compensatiegebied, voldoende ander compensatiegebied beschikbaar moet zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de veegontheffing voldoende borgt dat aan de compensatieverplichting moet worden voldaan.
Het betoog slaagt niet.
Inrichting compensatiegebied
10. Volgens de stichting volgt uit voorschrift 23 van de compensatieontheffing dat het bestaand habitat in de gebieden D1, D2 en D3 altijd moet voldoen aan de specifieke eisen die de beschermde soorten aan hun biotoop stellen. Door de veegontheffing wordt in strijd gehandeld met voorschrift 23. Volgens de stichting had voorschrift 23 gewijzigd moeten worden, zodat de ligging van het compensatiegebied op de kaart van de veegontheffing in overeenstemming wordt gebracht met het compensatiegebied op de kaart van de compensatieontheffing.
10.1. Voorschrift 23 van de compensatieontheffing luidt: "Het compensatiegebied dient te worden ingericht overeenkomstig de bij de aanvraag gevoegde 'Inrichtingsschets compensatiegebied' en voorts te voldoen aan de specifieke eisen die de beschermde soorten aan hun biotoop stellen."
10.2. De stelling van de stichting dat de compensatiegebieden feitelijk niet conform de inrichtingsschets van de compensatieontheffing zouden worden ingericht, betreft een kwestie van handhaving. Dit kan niet tot het oordeel leiden dat de veegontheffing in strijd met de artikelen 3.8, eerste en vijfde lid, artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.34, derde lid, van de Wnb, is verleend.
Niet betrokken effecten
Road-effect
11. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat rekening is gehouden met het road-effect van de ontsluitingsweg. Het road-effect is het uitstralingseffect van de ontsluitingsweg. Volgens de stichting leidt het road-effect ertoe dat tot 75 m van de weg de gronden niet of in mindere mate kunnen functioneren als compensatiegebied. De verwijzing door de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling in haar uitspraak van 8 mei 2019 over de totaalontheffing, inhoudende dat bij het functioneren van het compensatiegebied rekening is gehouden met het road-effect van de ontsluitingsweg door bij de compensatiemaatregelen uit te gaan van een draagkrachtverbetering voor de heikikker met een factor 3 in plaats van een factor 5, gaat volgens de stichting niet op. In het gebied naast de ontsluitingsweg kan geen draagkrachtverhoging met factor 3 worden gerealiseerd. Volgens de stichting kunnen de transitiestroken niet meer als leefgebied worden ingezet, omdat door het opbrengen van zand ‘squeezing’ (het indrukken van slappe grond en wegpersen van de laag direct of dicht onder het maaiveld door hoge belasting) zal optreden waardoor de laagveenweide permanent wordt vernietigd. Dit brengt mee dat de benodigde draagkrachtverhoging van de compensatiegebieden niet gehaald kan worden, waardoor er afbreuk ontstaat aan de gunstige staat van instandhouding.
12. Zoals onder 9.2 al is geoordeeld, is in de voorschriften 18 en 19 van de veegontheffing voldoende geborgd dat aan de compensatieverplichting moet worden voldaan. Dit betekent dat er voldoende functioneel leefgebied gerealiseerd moet worden voor de beschermde soorten. In de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019 is geoordeeld dat bij de compensatiemaatregelen rekening is gehouden met de ontsluitingsweg door uit te gaan van een draagkrachtverbetering voor de heikikker met een factor 3 in plaats van met een factor 5. Dit betekent dat, om te voldoen aan de hoeveelheid hectare compensatiegebied, meer grond nodig is. De hoeveelheid compensatiegebied wordt namelijk berekend door het aantal hectare te vermenigvuldigen met de draagkrachtfactor. Als een draagkrachtfactor van maximaal 3 mag worden toegekend, dan moet dus meer hectare compensatiegebied worden gerealiseerd dan wanneer met een factor 5 mag worden vermenigvuldigd. Op deze manier is rekening gehouden met het uitstralende effect van de ontsluitingsweg.
Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het road-effect voldoende is betrokken bij het verlenen van de veegontheffing en dat voldoende is geborgd dat moet worden voldaan aan de compensatieverplichting.
Het betoog slaagt niet.
Cumulatieve effecten
13. De stichting betoogt dat ten onrechte niet de cumulatieve effecten van de werkzaamheden die mogelijk worden gemaakt met het verlenen van de veegontheffing, zijn beoordeeld. Volgens de stichting wordt nu meer leefgebied onttrokken door de verbreding van het wegtracé. Hierdoor ontstaat een versnippering van compensatiegebied die niet meer kan worden voorkomen, zelfs niet met de realisatie van faunapassages/tunnels. Daarbij betrekt de stichting dat de transitiestroken jaren worden onttrokken aan het leefgebied. Ook het plaatsen van faunaschermen leidt tot verdere versnippering. Verder wijst de stichting op de effecten op de wateren naast het gebied waar de transitiestroken worden voorbelast met zand.
De rechtbank had volgens de stichting moeten bepalen dat een voorschrift opgenomen moet worden opgenomen, waarin wordt bepaald dat eerst de compensatieopgave moet zijn afgerond, voordat gebruik kan worden gemaakt van de veegontheffing.
13.1. De Afdeling stelt voorop dat niet het wegtracé wordt verbreed, maar dat alleen de tijdelijke transitiestrook voor de ontsluitingsweg breder is dan was voorzien in de totaalontheffing. Dit laat onverlet dat, zoals eerder uiteengezet in deze uitspraak, de voorschriften 18 en 19 van de totaalontheffing voldoende borgen dat gebieden (waaronder de transitiestroken) pas aan het leefgebied mogen worden onttrokken als er voldoende geschikt compensatiegebied is. Daarbij is niet vereist dat het compensatiegebied geheel is ingericht, voordat soorten worden verplaatst naar delen van het compensatiegebied.
Het betoog slaagt niet.
Wezenlijk andere werkzaamheden ontsluitingsweg
14. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de werkzaamheden die door de veegontheffing worden toegestaan, niet wezenlijk verschillen van de werkzaamheden waarop de totaalontheffing ziet en het college daarom niet (opnieuw) het versnipperende effect van de ontsluitingsweg hoefde te bezien. Volgens de stichting staat de verbreding van het wegtracé in de weg aan de realisatie van faunatunnels en -passages en hadden die tunnels en passages al in 2018 moeten zijn afgerond. De verwijzing dat de ontsluitingsweg al in het milieueffectrapport is beoordeeld, mist ieder doel, omdat de huidige verbreding van het wegtracé daarin niet is beoordeeld.
14.1. De Afdeling is, met de rechtbank, van oordeel dat de veegontheffing wat betreft de ontsluitingsweg geen wezenlijk andere werkzaamheden mogelijk maakt dan de totaalontheffing. De Afdeling begrijpt dat de stichting de verbreding van de transitiestrook ziet als een wezenlijk verschil, maar deze verbreding is tijdelijk van aard en leidt er niet toe dat de mitigerende maatregelen in zijn geheel niet meer kunnen worden gerealiseerd. De werkzaamheden ten behoeve van de ontsluitingsweg in de totaalontheffing verschillen niet wezenlijk van de werkzaamheden ten behoeve van diezelfde ontsluitingsweg in de veegontheffing, behalve dat meer grond als transitiestrook nodig is gelet op de staat van de grond. De transitiestrook in de totaalontheffing was ontoereikend door de slechte grondgesteldheid. Gelet op de grondgesteldheid zijn voldoende flauwe taluds nodig om de afzakking van het aangebrachte zand te voorkomen. Voor het realiseren van de flauwe taluds zijn bredere transitiestroken nodig. Daarin wordt voorzien met de veegontheffing.
Gelet op het bovenstaande mocht het college verwijzen naar wat al in de totaalontheffing is onderzocht met betrekking tot de versnipperende werking van de ontsluitingsweg. Dit heeft de rechtbank terecht geoordeeld.
Het betoog slaagt niet.
Hectareboekhouding
15. De stichting betoogt dat het oordeel van de rechtbank over de gunstige staat van instandhouding onjuist is. Zij voert daartoe aan dat de volgordelijkheid in de hectareboekhouding in strijd is met de ontheffingsvoorschriften 18 en 19. Anders dan de rechtbank in navolging van het college overweegt, kan niet worden gesteld dat de hectareboekhouding aantoont dat de oppervlakte van het gerealiseerde compensatiegebied inclusief kwaliteitsfactor op alle momenten groter is dan de oppervlakte die wordt uitgenomen ten behoeve van de gebiedsontwikkeling. Daartoe voert de stichting aan dat in de hectareboekhouding ten onrechte de transitiestroken zijn gerekend als compensatiegebied. Ook voert de stichting aan dat op het moment van het door haar ingediende verzoek om handhaving op 19 juli 2019 meer gebieden waren onttrokken dan waarvan in de hectareboekhouding is uitgegaan. Omdat het voor het college op 1 augustus 2019 niet inzichtelijk was of voldoende compensatiegebied aanwezig is, had het de veegontheffing niet mogen verlenen.
Daarnaast betoogt de stichting dat het college bij de verlening van de veegontheffing te weinig aandacht heeft besteed aan de voorschriften 32 en 33 van de compensatieontheffing over monitoring en beheer en aan de voorschriften 46 tot en met 49 van de totaalontheffing over monitoring. Deze voorschriften dienen ertoe dat de GEM moet aantonen dat de compensatiegebieden voldoen aan de vereiste kwaliteitsverbetering en dat herstel van populaties plaatsvindt. De stichting wijst erop dat pas op 4 maart 2020 het definitieve monitoringsplan van de GEM door het college is goedgekeurd en dat de monitoring pas in 2020 kon worden gestart.
15.1. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat de voorschriften van de totaalontheffing (inclusief een gewijzigd voorschrift 13) van toepassing zijn op de locaties waarop de veegontheffing ziet. Ook heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat daarmee de voorschriften 18 en 19 van de totaalontheffing onverkort op deze locaties gelden. Deze voorschriften strekken ertoe dat beschermde diersoorten pas kunnen worden verplaatst naar het compensatiegebied wanneer dat gebied voldoende functioneel is en voldoet aan de eisen die voor die gebieden in de inrichtingsplannen zijn opgenomen en aan de specifieke eisen die een te verplaatsen diersoort aan zijn biotoop stelt. Uit deze voorschriften volgt dat het onttrekken van gronden aan het leefgebied voorafgegaan moet worden door uitplaatsing van beschermde soorten naar geschikt compensatiegebied.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 mei 2019 over de totaalontheffing geoordeeld dat in de voorschriften 18 en 19 afdoende tot uiting komt dat het onttrekken van meer gronden aan het leefgebied van de beschermde soorten in het projectgebied moet worden voorafgegaan door uitplaatsen van deze soorten naar voor hen geschikt compensatiegebied. Daarbij is niet vereist dat het compensatiegebied geheel is ingericht voordat soorten worden verplaatst naar delen daarvan. Dat betekent dat al hierom de rechtbank heeft kunnen oordelen dat het college zich in de veegontheffing op het standpunt kon stellen dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
15.2. De stichting heeft ook betoogd dat:
- de hectareboekhouding onjuist zou zijn;
- eerst gronden uitgenomen worden, voordat gecompenseerd wordt;
- op 19 juli 2019 meer gebieden waren onttrokken dan waarvan in de hectareboekhouding is uitgegaan en daarmee dieren waren uitgeplaatst zonder dat voldoende compensatiegebied beschikbaar was;
- de monitoringsvoorschriften uit de totaal- en compensatieontheffing niet worden nageleefd.
Over deze betogen overweegt de Afdeling dat dit allemaal kwesties van handhaving betreffen. In deze procedure staat de vraag centraal of in de veegontheffing voldoende is geborgd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding. Dat is, zoals de rechtbank terecht oordeelt, afdoende geborgd met de voorschriften 18 en 19.
Onbesproken beroepsgronden
16. De stichting betoogt dat de overwegingen van de rechtbank gebaseerd moeten zijn op alle door de stichting ingebrachte beroepsgronden en stukken. Het enkele feit dat sommige beroepsgronden of argumenten onbesproken zijn gebleven, is al grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak, zo betoogt de stichting.
De Afdeling volgt dit betoog niet. In de uitspraak heeft de rechtbank haar oordeel verwoord met daarin de voor haar dragende argumenten en onderbouwing. Anders dan de stichting meent, is de rechtbank niet verplicht om elk argument dat door de stichting is aangedragen te verwoorden in de uitspraak.
Het betoog slaagt niet.
Overige beroepsgronden
17. Voor de hoger-beroepsgronden van de stichting over het werkprotocol, bodemvervuiling en het verzoek om een herstelsanctie verwijst de Afdeling kortheidshalve naar overwegingen 13.2, 14 en 16 van de rechtbank. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingaan. De Afdeling ziet geen aanleiding om daar anders over te oordelen.
Conclusie hoger beroep
18. Het hoger beroep van de stichting is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting alsnog gegrond verklaren, het besluit op bezwaar van 3 april 2020 vernietigen en het primaire besluit van 31 juli 2019 herroepen, voor zover daarbij een ontheffing is verleend voor de gronden ten zuiden van de transitiestrook woningbouw en boven de noordelijke grens van de ontheffing van 1 november 2017.
Het beroep van de stichting tegen het verlengingsbesluit is ongegrond. Het vorenstaande betekent dat de procedure over de veegontheffing ten einde is. De veegontheffing is, met deze uitspraak, in rechte onaantastbaar en geldig tot en met 30 september 2027, maar omvat niet de gronden ten zuiden van de transitiestrook woningbouw en boven de noordelijke grens van de ontheffing van 1 november 2017. Als voor deze gronden een ontheffing nodig is, dan moet deze worden aangevraagd.
19. Het college moet de proceskosten in hoger beroep van de stichting vergoeden. De stichting heeft in hoger beroep verzocht om vergoeding van een door een deskundige opgesteld deskundigenrapport. Daartoe heeft de stichting een factuur ingediend. Deze factuur is ingediend in de voorliggende zaak, maar ook in de zaken met zaaknummers 202000913/1/R2 en 202101508/1/R2, die gelijktijdig met deze zaak zijn behandeld op de zitting. Deze kosten komen slechts eenmaal voor vergoeding in aanmerking en op de zitting heeft de stichting ook aangegeven deze kosten eenmaal vergoed te willen hebben. De Afdeling zal in deze zaak het college veroordelen in het vergoeden van de kosten in verband met het deskundigenrapport.
Het college hoeft geen proceskosten in beroep en bezwaar te vergoeden.
SCHADEVERGOEDING OVERSCHRIJDING REDELIJKE TERMIJN
20. De stichting heeft bij brief van 22 september 2024 verzocht om vergoeding van schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
20.1. De Afdeling komt tot de conclusie dat het bovenstaande verzoek moet worden toegewezen. Zij geeft hierna aan hoe zij tot dat oordeel komt en tot welke schadevergoeding dat leidt.
20.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Hierbij mag de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar duren, mag de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar duren en mag de behandeling van het hoger beroep hoogstens twee jaar duren.
20.3. Het college heeft het bezwaarschrift van de stichting tegen het besluit om een ontheffing te verlenen aan GEM Bloemendalerpolder op 1 augustus 2019 ontvangen. Vanaf de ontvangst van het bezwaar tot aan de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2024 zijn in totaal vijf jaar en drie maanden en drie dagen verstreken. Dat is een overschrijding van één jaar en drie maanden en drie dagen.
20.4. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging of verkorting van deze termijn.
20.5. De behandeling van het bezwaarschrift heeft van 1 augustus 2019 tot en met 3 april 2020 geduurd. Dat betekent dat de redelijke behandelingsduur voor de bezwaarfase is overschreden met 2 maanden en een dag. De behandeling van het beroep door de rechtbank heeft van 8 mei 2020 tot en met 4 maart 2021 in beslag genomen. Dat betekent dat geen sprake is van een overschrijding van de behandelingsduur door de rechtbank. De behandeling van het hoger beroep bij de Afdeling heeft van 8 maart 2021 tot en met 4 december 2024 geduurd. Dit is een overschrijding van één jaar, acht maanden en 26 dagen. De overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegerekend aan het college en de Afdeling, omdat zij beide in meer of mindere mate verantwoordelijk zijn voor de overschrijding van de redelijke termijn. Afgerond is de termijn met in totaal 16 maanden overschreden.
20.6. Het voorgaande betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 2/16 moet worden toegerekend aan het college en voor 14/16 aan de Afdeling. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het de stichting toe te kennen bedrag € 1.500,00.
Omdat de overschrijding van de redelijke termijn voor een deel aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade voor dat deel uitgesproken ten laste van de Staat, die de schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn van de Afdeling moet betalen (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties). De Afdeling zal de Staat veroordelen tot een schadevergoeding van in totaal € 1.312,50. De Afdeling zal het college veroordelen tot een schadevergoeding van in totaal € 187,50.
Proceskosten verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
20.7. De Staat en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de stichting Flora & Fauna bescherming Weesp gegrond;
II. verklaart het beroep van de stichting Flora & Fauna bescherming Weesp tegen het besluit van 11 juli 2022 ongegrond;
III. vernietigt de aangevallen uitspraak;
IV. verklaart het door de stichting Flora & Fauna bescherming Weesp bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit op bezwaar van 3 april 2020, kenmerk 1259783/1399567;
VI. herroept het besluit van 31 juli 2019, kenmerk OD.285189, voor zover daarbij een ontheffing is verleend voor de gronden ten zuiden van de transitiestrook woningbouw en boven de noordelijke grens van de ontheffing van 1 november 2017;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit op bezwaar van 3 april 2020, kenmerk 1259783/1399567;
VIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van de bij de stichting Flora en fauna bescherming Weesp in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 726,00, voor het laten opstellen van een deskundigenrapport (dit bedrag is inclusief BTW);
IX. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot betaling aan de stichting Flora & Fauna bescherming Weesp van een schadevergoeding van € 187,50;
X. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan de Stichting Flora & Fauna bescherming Weesp van een schadevergoeding van € 1.312,50;
XI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de stichting Flora & Fauna bescherming Weesp het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 895,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, mr. H. Benek en mr. J.F de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
w.g. Gundelach
voorzitter
w.g. Pistoor
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
932