Uitspraak
202206290/1/A2.
Datum uitspraak: 16 oktober 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 29 september 2022 in zaak nr. 22/1177 in het geding tussen:
[appellante]
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2020 heeft het Instituut aan [appellante] een schadevergoeding van € 8.252,00, inclusief wettelijke rente, voor waardedaling van haar woning toegekend.
Bij besluit van 9 februari 2021 heeft het Instituut het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 februari 2021 vernietigd en het Instituut opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] te nemen.
Bij besluit van 15 maart 2022 heeft het Instituut het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2024, waar [appellante] en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. L. Sijbrandij-Leijten en mr. T.A. Rosema, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 2 juli 1999 heeft [appellante] samen met haar toenmalige echtgenoot de eigendom van de woning aan [locatie] te Adorp verkregen. Beiden beschikten voor 50% over de eigendom van de woning.
2. Sinds 25 maart 2011 heeft [appellante] de volledige eigendom van de woning.
3. [appellante] heeft op 23 oktober 2020 een aanvraag om vergoeding van schade, bestaande uit de waardedaling van haar woning, ingediend bij het Instituut.
4. Het Instituut heeft bij besluit van 30 november 2020 een schadevergoeding van € 7.944,33, te vermeerderen met de wettelijke rente (€ 307,67), toegekend voor de waardedaling van de woning. Dit besluit heeft het Instituut bij besluit van 9 februari 2021 gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank van 2 februari 2022
5. Bij uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RBNNE:2022:362) heeft de rechtbank onder verwijzing naar haar uitspraak van 1 november 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:4668) vooropgesteld dat de keuze van het Instituut voor het op abstracte (modelmatige) wijze berekenen van de waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied volgens de methode van Atlas voldoende ruimhartig, redelijk en aanvaardbaar is.
6. Volgens de rechtbank heeft het Instituut echter onvoldoende gemotiveerd dat de daling van de WOZ-waarde van de woning van [appellante] geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het Instituut de uitkomst van het model van Atlas moet corrigeren met toepassing van art. 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het besluit van 15 maart 2022
7. Naar aanleiding van de uitspraak van 2 februari 2022, heeft het Instituut [appellante] in de gelegenheid gesteld nadere gegevens aan te leveren, waaruit blijkt dat de reden voor de verlaging van de WOZ-waarde de ligging van de woning in het aardbevingsgebied is, dan wel fysieke mijnbouwschade is. [appellante] heeft daarop taxatieverslagen van de jaren 2014 tot en met 2020 overgelegd. [appellante] stelt dat de waarde van de woning op 25 maart 2011 € 230.000,- is en wijst daarbij op een taxatierapport van september 2010, die ook ten grondslag heeft gelegen aan de verdeling na de echtscheiding. Volgens [appellante] bedraagt de waardedaling € 27.000,- (dit is het verschil tussen de taxatiewaarde van € 230.000,- en de WOZ-waarde op 1 januari 2019).
8. Het Instituut heeft zich in het besluit van 15 maart 2022 op het standpunt gesteld dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, de schade die [appellante] stelt te hebben geleden als gevolg van de boedelscheiding een hoogstpersoonlijke omstandigheid is die geen rol speelt bij de berekening van de waardedaling. Dat [appellante] van mening is dat de vergoeding van de waardedaling het verschil niet dekt tussen de WOZ-waarde van 1 januari 2019 en de waarde van de woning bij akte van verdeling in 2011, leidt niet tot heroverweging van het besluit van 30 november 2020.
9. Het Instituut heeft verder uiteengezet dat de WOZ-waarde van de woning om meerdere redenen kan zijn gedaald en niet alleen het gevolg is van (het risico op) het optreden van aardbevingen. Dit betekent dat de WOZ-waardeontwikkeling van een woning onvoldoende houvast biedt om betrouwbaar de eventuele waardedaling van een woning door (het risico op) aardbevingen vast te stellen. Het is noodzakelijk dat daarvoor eerst het waarde-effect wegens (het risico op) aardbevingen wordt geïsoleerd van alle andere omstandigheden die óók van invloed kunnen zijn op de waarde van een woning. Daarnaast houdt de door [appellante] bepleite methode van een vergelijking van WOZ-waardes op 1 januari 2012 en 1 januari 2019 er geen rekening mee dat ook een woning waarvan de WOZ-waarde in die periode is gestegen, waardedaling kan hebben ondervonden omdat de WOZ-waarde minder sterk is gestegen dan wanneer (het risico op) aardbevingen afwezig was geweest. Een WOZ-waardevergelijking is volgens het Instituut in het algemeen geen bruikbare methode om waardedalingsschade mee te begroten.
10. Dit ligt alleen anders als in een individueel geval verandering in de WOZ-waarde gedurende de waardedalingsperiode volledig aan (het risico op) aardbevingen is toe te schrijven, of als anderszins blijkt dat de WOZ-waarde van een woning op de peildatum van 1 januari 2019 lager is vastgesteld dan zonder (het risico op) aardbevingen het geval was geweest én dit waardeverschil bovendien kenbaar en onevenredig groter is dan de door het Instituut toegekende waardedalingsvergoeding. Onder die omstandigheden kan reden bestaan voor het Instituut om van zijn beleid af te wijken.
11. In dit geval is daarvoor geen aanleiding. De taxatieverslagen bevatten geen aanwijzingen die erop duiden dat de veranderingen in de WOZ-waarde volledig samenhangen met (het risico op) aardbevingen en/of fysieke aardbevingsschade.
12. Tot slot wijst het Instituut erop dat de methode van Atlas is bedoeld om het effect op de woningwaarde door het aardbevingsrisico te isoleren. Het verschil in de waardeontwikkeling tussen de woning van [appellante] en de landelijke woningprijzen, vormt dan ook geen reden om af te wijken van het beleid.
13. Het Instituut heeft in het besluit van 15 maart 2022 het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 30 november 2020 gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak
14. De rechtbank heeft voorop gesteld dat de aan [appellante] toegekende schadevergoeding voor waardedaling is berekend aan de hand van het model van Atlas. De keuzes die aan dit model ten grondslag liggen, zijn volgens de rechtbank voldoende ruimhartig, redelijk en aanvaardbaar. Op basis van die methode is voor de woning van [appellante] een waardedalingspercentage berekend van 3,64512%.
15. Het betoog van [appellante], onder verwijzing naar de cijfers van het Centraal Planbureau voor de Statistiek (CBS), dat de huizenprijzen in Nederland met € 100.000,- zijn gestegen, acht de rechtbank onvoldoende om te concluderen dat zij daarom dit bedrag aan waardestijging door (het risico op) aardbevingen heeft gemist. De WOZ-waardeontwikkeling kan per regio sterk verschillen. De rechtbank is daarom van oordeel dat het betoog onvoldoende onderbouwd is en geen aanleiding vormt om af te wijken van het model van Atlas.
16. Ook de daling van de WOZ-waarde in de periode 2012-2019 is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het Instituut aanleiding had moeten zien om af te wijken van zijn beleid. Uit de taxatieverslagen blijkt niet dat dat de WOZ-waarde is verlaagd of zeer beperkt is verhoogd door (het risico op) aardbevingen. Daarbij komt dat de methode van Atlas er juist toe dient om het effect van bevingen op de waarde van de woning te isoleren, omdat er meerdere factoren zijn die de waarde van de woning kunnen beïnvloeden.
Hoger beroep van [appellante]
17. [appellante] betoogt dat de waardedalingsregeling niet voldoende ruimhartig, redelijk en aanvaardbaar is. De gehanteerde berekeningsmethode klopt niet, omdat er geen rekening wordt gehouden met de misgelopen waardevermeerdering. [appellante] stelt verder dat het Instituut moet aantonen waarom slechts een klein gedeelte van de waardevermindering aan WOZ-waarde is uitbetaald als schadevergoeding. Het Instituut heeft ten onrechte de bewijslast bij haar neergelegd.
18. Op de zitting heeft [appellante] haar betoog dat het Instituut zijn positie misbruikt door zich te laten bijstaan door het kantoor van de landsadvocaat ingetrokken.
Regeling waardedaling
19. De van toepassing zijnde regeling voor de begroting van waardedaling van woningen (hierna: de regeling) is neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (art. 3.2-3.5).
20. Het Instituut kent op aanvraag vergoedingen toe voor waardedaling van woningen als gevolg van aardbevingen en het risico daarop. In de regeling is neergelegd dat het Instituut de ontstane waardedaling in het aardbevingsgebied aan de hand van de methode van Atlas voor gemeenten (tegenwoordig Atlas Research; verder: Atlas) begroot. Het Instituut volgt daarbij de adviezen van de onafhankelijke Adviescommissie Waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen (hierna: de adviescommissie). Deze adviescommissie bestaat uit mr. A. Hammerstein, prof. dr. J. Rouwendal en prof. dr. P.J. Boelhouwer.
21. Het Instituut begroot de waardedaling in het risicogebied in de periode van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019 enerzijds op basis van het imago-effect van 2,29% plus een zekerheidstoeslag van 0,43%. Dit wordt eenmalig uitgekeerd aan degene(n) die op 16 augustus 2012 eigenaar is/zijn van de woning. Daarnaast berekent het Instituut de waardedaling aan de hand van het aantal bevingen boven de 2,9 mm/s die in een (zespositie)postcodegebied hebben plaatsgevonden. Per beving wordt een percentage toegekend van 0,82% die met een zekerheidstoeslag van 0,10% wordt verhoogd. De omvang van de waardedaling wordt berekend aan de hand van de WOZ-waarde op 1 januari 2019. Indien een woning vóór die tijd is verkocht, gaat het Instituut uit van de verkoopwaarde van een woning. De aldus berekende vergoeding voor waardedaling heeft in beginsel een definitief karakter.
22. De Afdeling verwijst voor de beschrijving van de verdere inhoud van de regeling op hoofdlijnen naar de uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3218, onder 11-16.
Oordeel van de Afdeling in hoger beroep
Aanvaardbaarheid methode van Atlas
23. De Afdeling volgt niet het betoog van [appellante] dat de methode van Atlas niet aanvaardbaar is.
24. De Afdeling wijst voor de aanvaardbaarheid van de regeling op haar uitspraak van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1536. In deze uitspraak is overwogen dat de keuze voor een abstracte wijze van schadebegroting aan de hand van het model van Atlas toelaatbaar is. Het gaat namelijk om veelvoorkomende schade met een structureel karakter en grote aantallen vergelijkbare schadegevallen. Die vergen een snelle afwikkeling volgens uniforme maatstaven. Dat is in het belang van diegenen die met waardedaling als gevolg van mijnbouw zijn geconfronteerd.
Verder heeft de Afdeling in deze uitspraak uiteengezet dat het model van Atlas voor de afwikkeling van grote aantallen zaken van eigenaren in het risicogebied als geheel tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leidt. In individuele gevallen bestaat ruimte om onevenredige uitkomsten van het model van Atlas te corrigeren met toepassing van artikel 4:84 van de Awb.
25. Het betoog slaagt niet.
Misgelopen waardevermeerdering
26. De Afdeling volgt evenmin het betoog van [appellante] dat de methode van Atlas geen rekening houdt met misgelopen waardevermeerdering.
27. Het Instituut stelt aan de hand van het model van Atlas vast hoe de waardeontwikkeling in het risicogebied specifiek door (het risico op) aardbevingen is achtergebleven. Die achtergebleven waardeontwikkeling kan naast waardedaling ook bestaan uit misgelopen waardestijging. Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1722, onder 17 en 21.
28. Het betoog slaagt niet.
Referentiewoningen
29. Anders dan [appellante] betoogt, wordt bij de vaststelling van de achtergebleven waardeontwikkeling geen vergelijking tussen woningen onderling in het risicogebied gemaakt. Anders dan bij de vaststelling van de WOZ-waarde, vindt er dus ook geen directe vergelijking plaats tussen het object van de aanvrager van de waardedalingsvergoeding en concrete referentieobjecten van bijvoorbeeld naast- of nabijgelegen soortgelijke woningen.
30. Atlas heeft een model ontwikkeld dat de waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied verklaart door transactie-informatie van duizenden verkochte woningen die in en buiten het risicogebied liggen met elkaar te matchen. Uit die matching en daaropvolgende analyses is het model ontstaan. Zie par. 2.3 e.v. en bijlages 3 en 5 van Zeven bewogen jaren.
31. De methode van Atlas isoleert het eventuele effect van (het risico op) aardbevingen van andere factoren die effect hebben op de huizenprijzen in het risicogebied. Atlas heeft het model ontwikkeld door voor elke woning die tussen 16 augustus 2012 en 31 december 2018 in het risicogebied is verkocht, referentiewoningen elders in Nederland te selecteren die in dezelfde periode zijn verkocht en op een vergelijkbare locatie staan. Daarbij gaat het om een locatiescore die zo goed mogelijk overeenkomt met de locatie in het risicogebied, met uitzondering van de aardbevingsgeschiedenis en het risico op aardbevingen. In totaal gaat het om 45.073 bij de NVM geregistreerde woningtransacties die hebben plaatsgevonden tussen 16 augustus 2012 en 31 december 2018 in het risicogebied.
32. Voor de selectie van de referentiewoningen zijn locatiekenmerken gebruikt op het (zes-positie) postcodeniveau (1234 AB), waardoor rekening kon worden gehouden met de kwaliteit van de directe omgeving van de woningen. De voor de selectie gebruikte indicatoren hebben onder meer betrekking op de bereikbaarheid en nabijheid van werkgelegenheid, voorzieningen, de leefbaarheid in de directe woonomgeving, de nabijheid van groen en water en het uitzicht op parken, vuilstortplaatsen. De gebruikte indicatoren komen uit de database van Atlas en de uiteindelijke selectie is gebaseerd op onderzoek naar de waarde van woonlocaties in Nederland. In dat onderzoek zijn hedonische prijsmodellen gebruikt waarmee de waarde van woonlocaties wordt verklaard uit indicatoren voor de nabijheid van werk en voorzieningen die de waarde van woonlocaties verhogen, zoals winkels en culturele voorzieningen en factoren die de waarde van woonlocaties verlagen, zoals overlast en onveiligheid. De locatiescore is dus een optelsom van negatieve en positieve factoren. Per geselecteerde woning zijn ruim 100 locatiekenmerken beoordeeld, waarbij elk locatiekenmerk zijn eigen gewicht kent. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1722, onder 24.
33. Om het prijseffect van (het risico op) aardbevingen te isoleren, heeft Atlas de ontwikkeling van de transactieprijzen van geselecteerde woningen in het risicogebied vergeleken met de ontwikkeling van de transactieprijzen van referentiewoningen. Die prijsverschillen kunnen gerelateerd zijn aan aardbevingen. Om dat te kunnen onderzoeken zijn verschillende bevingsindicatoren geconstrueerd.
34. Bij de selectie van de referentiewoningen is nog geen rekening gehouden met individuele woningkenmerken. Verschillen in prijzen tussen - qua locatiekenmerken identieke - woningen kunnen, in plaats van het gevolg van (het risico op) aardbevingen, ook het gevolg zijn van verschillen in kenmerken van die woningen zelf, zoals het type woning, bouwperiode en de staat van onderhoud, enzovoorts. Daarom heeft Atlas bij het bepalen van het effect van aardbevingen en aardbevingsrisico verschillende zogenoemde ‘controlevariabelen’ gebruikt. Deze controlevariabelen zijn grotendeels volledig objectieve variabelen van de woningen, zoals oppervlakte, type woning, bouwperiode, parkeergelegenheid, en voor een klein deel subjectieve variabelen zoals een inschatting van de staat van onderhoud van de woning en de tuin. Zie bijlage 5 voor een complete lijst van de in het onderzoek als controlevariabele gebruikte woningkenmerken en hun effect op de prijsverschillen van woningen.
35. Met hedonische prijsregressies voor alle geselecteerde woningen in het risicogebied en alle daarbij geselecteerde referentiewoningen is uiteindelijk onderzocht hoe de transactieprijzen van woningen in het risicogebied verschillen van de transactieprijzen van de referentiewoningen en door welke factoren - zowel de bevingsindicatoren als de controlevariabelen - die prijsverschillen te verklaren zijn. Op deze manier kan zo goed mogelijk het effect van aardbevingen en aardbevingsrisico’s op de prijs van woningen worden geïsoleerd van andere effecten. Dat effect dat uit de vergelijking van de geselecteerde woningen naar voren komt, wordt uiteindelijk geëxtrapoleerd naar alle (dus ook niet-verkochte) woningen in het risicogebied.
36. Het Instituut begroot de waardedaling in het risicogebied in de periode van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019 enerzijds op basis van het imago-effect van 2,29% plus een zekerheidstoeslag van 0,43%. Dit wordt eenmalig uitgekeerd aan degene(n) die op 16 augustus 2012 eigenaar is/zijn van een woning in het gebied. Daarnaast berekent het Instituut de waardedaling aan de hand van het aantal bevingen boven de 2,9 mm/s die in een (zespositie) postcodegebied (1234AB) hebben plaatsgevonden. Per beving wordt een percentage toegekend van 0,82% dat met een zekerheidstoeslag van 0,10% wordt verhoogd. De zekerheidstoeslagen hebben tot doel de inherente onzekerheden van een abstracte, modelmatige schadeberekening niet in het nadeel van benadeelden te laten uitvallen.
37. In het betoog van [appellante] zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat het grootschalige onderzoek niet tot betrouwbare vergelijkingen leidt.
38. Het betoog slaagt niet.
Bijzondere omstandigheden
39. Volgens [appellante] volgt uit de uitspraak van de rechtbank van 2 februari 2022 dat het Instituut moet aantonen waarom maar een klein deel van de waardedaling is uitbetaald als schadevergoeding. Het Instituut heeft ten onrechte de bewijslast bij haar gelegd. Vervolgens heeft de rechtbank in de uitspraak van 29 september 2022 miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn om af te wijken van de waardedaling zoals is berekend aan de hand van het model van Atlas. Haar woning is in 2011, dus voor de aardbeving van Huizinge op 16 augustus 2012, getaxeerd op € 230.000,- en dit is een groot verschil met de WOZ-waarde van de woning op 1 januari 2019. Daarbij komt dat de WOZ-waarde van de woning is gedaald in de periode 2012-2019, terwijl in de rest van Nederland de WOZ-waardes zijn gestegen.
40. In de uitspraak van 19 april 2023 heeft de Afdeling overwogen dat er in individuele gevallen ruimte bestaat om onevenredige uitkomsten van het model van Atlas te corrigeren met toepassing van artikel 4:84 van de Awb. Het is aan de verzoeker om schadevergoeding, en dus niet aan het Instituut zoals [appellante] veronderstelt, om aannemelijk te maken dat er bijzondere omstandigheden zijn die in het voorliggende geval aanleiding geven om van het beleid af te wijken. In dit geval was de rechtbank aanvankelijk van oordeel dat het Instituut niet deugdelijk had gemotiveerd waarom de door [appellante] aangevoerde daling van de WOZ-waarde in de periode 2012-2019 geen bijzondere omstandigheid is. Het Instituut heeft vervolgens de WOZ-taxatieverslagen van de woning over de peiljaren 2013 tot en met 2019 opgevraagd en bestudeerd. Daarin heeft het Instituut geen aanleiding gezien voor de conclusie dat de veranderingen in de WOZ-waarde van de woning alleen het gevolg zijn van (het risico op) aardbevingen. De rechtbank heeft die conclusie onderschreven en heeft geoordeeld dat in het betoog van [appellante] geen grond is te vinden voor het oordeel dat het Instituut op grond van bijzondere omstandigheden van de regeling had behoren af te wijken.
41. De Afdeling kan zich vinden in de overwegingen van de rechtbank. Dat de WOZ-waarde van de woning is gedaald in de periode 2012-2019, terwijl in de rest van Nederland de WOZ-waardes in diezelfde periode juist zijn gestegen, zoals [appellante] betoogt, is onvoldoende om aan te nemen dat de toepassing van de methode van Atlas in haar geval onevenredig uitpakt. Het Instituut stelt aan de hand van het model van Atlas vast hoe de waardeontwikkeling in het risicogebied specifiek door (het risico op) aardbevingen is achtergebleven. Het betoog van [appellante] gaat eraan voorbij dat er ook andere redenen kunnen zijn dan (het risico op) aardbevingen waardoor de waarde van woningen in het aardbevingsgebied kan dalen. De WOZ-waardeontwikkeling verschilt sterk per regio. Tussen en in provincies bestaan er grote verschillen, ook als deze niet getroffen zijn door aardbevingen. Dat betekent dat het verschil in WOZ-waarden van de woning van [appellante] over de periode van 2012 en 2019 daarom niet gelijk gesteld kan worden aan de waardedaling die deze woning heeft ondervonden als gevolg van (het risico op) aardbevingen. Het Instituut heeft de waardedaling terecht vastgesteld aan de hand van het model van Atlas, omdat die methode het effect van het aardebevingsrisico op de woningwaarde isoleert.
42. De taxatie van haar woning uit 2011 vlak voor de grote beving in Huizinge is ook geen bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om af te wijken van de methode van Atlas. De methode van Atlas heeft als peildatum de waarde van de woning op 1 januari 2019. In de uitspraak van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:156, onder 21, heeft de Afdeling geoordeeld dat het Instituut bij de modelmatige berekening van waardedaling mag uitgaan van de WOZ-waarde per 1 januari 2019.
43. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
44. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
45. Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Planken
Griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2024
299-1120