Uitspraak
202106937/1/R3.
Datum uitspraak: 24 januari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 september 2021 in zaak nr. 20/1120 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B], wonend te Schiermonnikoog (hierna: tezamen in enkelvoud: [wederpartij])
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een berging in de overtuin [locatie 1], behorende bij de woning [locatie 2].
Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 september 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 februari 2020 vernietigd, het besluit van 22 oktober 2019 herroepen, de gevraagde omgevingsvergunning verleend en bepaald deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2024, waar het college, vertegenwoordigd door H. de Muinck, en [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Achter de woning van [wederpartij] ligt een zogeheten overtuin. In die overtuin, tegen de westelijke perceelsgrens, stond een berging. Het college heeft [wederpartij] in 2014 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe berging op het perceel, tegen de oostelijke perceelsgrens. In 2017 is geconstateerd dat de berging in afwijking van de verleende omgevingsvergunning verder naar achteren op het perceel is gebouwd. Om de berging te legaliseren heeft [wederpartij] op 14 juli 2019 een aanvraag ingediend om verlening van een omgevingsvergunning.
3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2012 en de Bouwverordening. Het heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met de bestemming "Overtuin" en de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd Dorpsgezicht", die ingevolge het bestemmingsplan "Schiermonnikoog Dorp" en het bestemmingsplan "Partiële hervaststelling Schiermonnikoog Dorp" op de overtuin rusten. Het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, omdat het bouwplan volgens hem in strijd is met redelijke eisen van welstand.
[wederpartij] is het niet eens met de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft vastgesteld dat, zoals tussen partijen ook niet in geschil is, de berging in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Zij heeft overwogen dat, aangezien het bestemmingsplan toestaat dat de berging op de aangevraagde locatie wordt gebouwd, redelijke eisen van welstand er niet toe kunnen verplichten dat de berging niet op die locatie mag worden geplaatst. Dat leidt volgens de rechtbank tot belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan. Zij heeft om die reden het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard. Omdat er geen gronden zijn om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren, heeft de rechtbank, zelf voorziend, de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
Beoordeling van het hoger beroep
5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het door Hûs en Hiem (hierna: de welstandscommissie) uitgebrachte negatieve welstandsadvies leidt tot belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan. Het college voert in dit verband aan dat in het bestemmingsplan geen bouwvlakken voor bijgebouwen in overtuinen zijn opgenomen en er ook geen planregels zijn die de plaats van een bijgebouw in een overtuin bepalen. Het bestemmingsplan laat bewust een keuze waar bijgebouwen worden gebouwd, omdat de bebouwingssituatie van oudsher per overtuin verschilt. Het college wijst erop dat de welstandscriteria de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan toestaat niet onmogelijk mogen maken. Bij de welstandsbeoordeling mag wel een relatie worden gelegd met de omgeving en daarmee de ruimtelijke beleving van het gebied, in dit geval een karakteristiek deel van het dorp. Het negatieve welstandsadvies belemmert volgens het college in dit geval niet de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, omdat de berging wel op een andere plek in de overtuin kan worden gebouwd.
5.1. Het college heeft zich in het besluit 22 oktober 2019, onder verwijzing naar het welstandsadvies van de welstandscommissie van 26 september 2019, op het standpunt gesteld dat het bouwwerk niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. In het besluit op bezwaar is dit standpunt gehandhaafd.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1099, onder 4.2, toetst de welstandscommissie het bouwplan aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en heeft zij zich daarbij in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, als het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om een bouwplan te realiseren, heeft het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte om in het kader van de welstandsbeoordeling een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Indien echter uit de voorschriften en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat zo'n keuze niet of slechts in beperkte mate aanwezig is - met name indien de bebouwingsmogelijkheden daarin gedetailleerd zijn aangegeven - vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend gegeven. In dat geval wordt de grens van de welstandstoets eerder overschreden.
5.3. Op het voorste gedeelte van het perceel van [wederpartij], met een diepte van ongeveer 20 m, staat de woning en ligt de daarbij behorende achtertuin. Achter de achtertuin ligt een pad, genaamd Voorstreek. Daarachter ligt de overtuin. In die overtuin, met een diepte van ruim 50 m, staat de in deze procedure aan de orde zijnde berging. Achter de berging staat een houtopslag en daarachter een vakantiewoning.
5.4. In het bestemmingsplan is geen bouwvlak opgenomen waarbinnen bijgebouwen in een overtuin moeten worden gebouwd. Wel zijn er in artikel 25.2.1 van de planvoorschriften verschillende regels opgenomen voor het bouwen van bijgebouwen op gronden met de bestemming "Tuin - Overtuin". Twee daarvan hebben, anders dan het college aanvoert, betrekking op de positionering van bijgebouwen in de overtuin. Die bouwvoorschriften bepalen echter alleen waar het bijgebouw ten opzichte van de zijdelingse perceelsgrens mag worden gebouwd. Er zijn geen andere regels gesteld over de positionering van een bijgebouw. Het bestemmingsplan laat het dus in zoverre open waar een bijgebouw in de overtuin wordt gebouwd. Gelet op de diepte van de overtuin van ruim 50 m is het bouwen van een berging op een andere locatie dan de aangevraagde locatie mogelijk waar de berging niet in strijd zal zijn met redelijke eisen van welstand. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval sprake van een situatie waarin het college - met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan - meer beoordelingsruimte heeft om in het kader van de welstandstoets een ter beoordeling voorliggend bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand te achten zonder dat dat oordeel geacht moet worden te leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. De rechtbank heeft dus ten onrechte overwogen dat het negatieve advies van de welstandscommissie leidt tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.
Het betoog slaagt.
Conclusie over het hoger beroep
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 februari 2020 beoordelen, voor zover dat beroep na wat hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeft.
Beoordeling van het beroep tegen het besluit van 11 februari 2020
7. [wederpartij] betoogt dat het college het welstandsadvies niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Hij voert aan dat uit het advies niet blijkt aan welke welstandscriteria de welstandscommissie het bouwplan heeft getoetst. Uit de door het college in het besluit op bezwaar genoemde en daarbij gevoegde stukken blijkt volgens hem niet dat er sprake is van een te behouden oost-west-zichtlijn voor bebouwing in overtuinen, waarmee het bouwplan in strijd zou zijn.
7.1. Artikel 12a van de Woningwet luidt:
"1. De gemeenteraad stelt een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling:
a. of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand;
b. […]."
7.2. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
7.3. In het welstandsadvies staat dat het bouwplan is getoetst aan de door de gemeenteraad vastgestelde criteria. Volgens het advies voldoet het bouwplan niet aan redelijke eisen van welstand. Er staat:
"Door de berging en de recreatiewoning in elkaars verlengde te plaatsen is de openheid in de richting van de verkaveling toegenomen ten opzichte van de eerdere situatie waarbij beide zijden van de kavel waren bebouwd. In de huidige situatie blijkt de openheid echter beperkt door de toevoeging van verschillende bouwwerken tussen de recreatiewoning en de berging. In tegenstelling tot het voorgaande (vergunde) plan wordt de berging dichter op de bestaande recreatiewoning geplaatst en daarmee verder van de Voorstreek. De berging komt hiermee in een, tot zover onbebouwde zone (ongeveer 'overtuinen' Voorstreek 4 t/m 20) te staan die het open karakter van de 'overtuinen' benadrukt. Met de plaatsing van de berging op de voorgestelde plek wordt deze onbebouwde zone onderbroken en het open’ karakter van de overtuinen aangetast De berging zal door de geringe afstand tot de achtergelegen recreatiewoning, een cluster gaan vormen met deze woning. Dit cluster kent in relatie tot de omgeving een forse totaalmaat in lengte. Met name de openheid diagonaal en loodrecht op de verkavelingsstructuur wordt hierdoor aangetast."
7.4. Zoals hiervoor staat, heeft het college de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen, gebaseerd op het negatieve advies van de welstandscommissie. In reactie op het bezwaar van [wederpartij] heeft de commissie bezwaarschriften gemeente Schiermonnikoog in haar advies het college geadviseerd om, kort gezegd, duidelijk te maken waar de welstandscommissie haar advies op heeft gebaseerd. Het college heeft in reactie hierop in het besluit op bezwaar aangegeven dat de welstandscommissie haar advies heeft gebaseerd op de door de gemeenteraad vastgestelde Welstandsnota, onder andere de uitgangspunten zoals vermeld in hoofdstuk 4 daarvan. Dat hoofdstuk is als bijlage bij het besluit gevoegd.
7.5. Volgens de welstandscommissie is het bouwplan in strijd met het criterium dat de openheid van de overtuin behouden moet blijven. Het gaat daarbij om de openheid diagonaal en de openheid loodrecht op de verkavelingsstructuur. De openheid loodrecht op de verkavelingsstructuur wordt in deze zaak door partijen de oost-west-zichtlijn genoemd.
7.6. De Afdeling overweegt dat in het welstandsadvies weliswaar staat dat het bouwplan is getoetst aan de door de raad vastgestelde criteria, maar niet is vermeld welke dat zijn. In het besluit op bezwaar is in dit verband vermeld dat de welstandscommissie het bouwplan heeft getoetst aan hoofdstuk 4 van de Welstandsnota. In dat hoofdstuk zijn algemene welstandscriteria opgenomen. Daarin staat echter niet of, en in hoeverre het behoud van de openheid in overtuinen een uit een oogpunt van welstand te beschermen waarde is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in het besluit op bezwaar daarom onvoldoende duidelijk gemaakt waar de welstandscommissie haar negatieve advies op heeft gebaseerd. Het betoog slaagt.
7.7. De Afdeling overweegt hierover verder als volgt.
Het college heeft er in zijn hogerberoepschrift en op de zitting op gewezen dat de welstandscommissie bij de advisering over het bouwplan de gebiedsgerichte criteria van hoofdstuk 2 van de Welstandsnota heeft betrokken. Het perceel is gelegen in deelgebied 1 'Streekbebouwing'. Voor dat deelgebied geldt volgens het college dat het open en groene karakter van de overtuinen van wezenlijk belang is voor het karakter van het gebied en dat bebouwing in de overtuin de openheid van de tuin intact laat.
7.8. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee alsnog de benodigde duidelijkheid gegeven. Deze alsnog gegeven duidelijkheid en het feit dat [wederpartij] het standpunt van het college dat het bouwplan in strijd is met de gebiedsgerichte criteria van hoofdstuk 2 van de Welstandsnota niet inhoudelijk heeft bestreden, zou aanleiding kunnen zijn om de rechtsgevolgen in stand te laten. De Afdeling ziet daar echter, gelet op wat hierna onder 8 is overwogen, in dit geval geen aanleiding voor.
8. [wederpartij] betoogt dat het college onzorgvuldig en in strijd met de rechtszekerheid heeft gehandeld door niet af te wijken van het negatieve welstandsadvies en te weigeren de omgevingsvergunning te verlenen. Hij voert aan dat het college, gelet op de bijzondere voorgeschiedenis in deze zaak en de handelswijze van het college, het college van het negatieve advies had moeten afwijken.
8.1. Artikel 2.10 van de Wabo luidt:
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien
[…];
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
[…]."
8.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het, gelet op het negatieve advies van de welstandscommissie, moet weigeren de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Uit de stukken blijkt dat het college zich in dit verband op het standpunt stelt dat het niet zomaar van een welstandsadvies kan afwijken, maar dat daar een gelijkwaardig tegenadvies tegenover moet staan.
8.3. Het college gaat er ten onrechte van uit dat het alleen van een welstandsadvies kan afwijken als daar een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie tegenover staat. Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo biedt immers de mogelijkheid om, ondanks dat een bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, niettemin een omgevingsvergunning te verlenen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:123, onder 4.2, mag het college van een negatief welstandsoordeel afwijken op grond van overwegingen van algemeen belang, zoals economische of maatschappelijke belangen. Het college mag ook afwijken van een negatief welstandsoordeel op overwegingen die niet van algemeen belang zijn, zoals individuele omstandigheden van de aanvrager.
Het college heeft deze beoordeling in dit geval niet gemaakt, terwijl [wederpartij] gewezen heeft op individuele omstandigheden die volgens hem maken dat van het negatieve advies moet worden afgeweken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het besluit daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
Conclusie over het beroep
9. Het beroep tegen het besluit van 11 februari 2020 is gegrond. Dat besluit moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd. Het college moet opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslissen. Bij het nemen van het nieuwe besluit kan het college, gelet op wat hiervoor onder 7.8 is overwogen, als uitgangspunt nemen dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het college moet, gelet op wat is overwogen onder 8.3, in het nieuwe besluit op bezwaar bezien of het van het negatieve welstandsadvies wil afwijken. Als het van het negatieve advies afwijkt, dan moet het college, aangezien er geen andere weigeringsgronden zijn, de gevraagde omgevingsvergunning verlenen.
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 september 2021 in zaak nr. 20/1120;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog van 11 februari 2020, kenmerk 65358;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog aan [wederpartij A] en [wederpartij B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Verheij
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Pieters
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024
473