Uitspraak
202001882/1/R3.
Datum uitspraak: 9 februari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Ees, gemeente Borger-Odoorn, appellanten,
en
de raad van de gemeente Borger-Odoorn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Het Land van Bartje" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2021, waar zijn verschenen:
- [appellant] en anderen, bij monde van [appellant], bijgestaan door [gemachtigde];
- de raad, vertegenwoordigd door R. Krikke en mr. P.C.M. Smit, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen.
Ook is op de zitting als partij gehoord Coöperatie Vakantiepark Het Land van Bartje U.A. (hierna te noemen: Het Land van Bartje), vertegenwoordigd door [gemachtigden].
Overwegingen
Inleiding
1. Het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe planologische regeling voor het bestaande vakantiepark "Het Land van Bartje" gelegen in het dorp Ees in de gemeente Borger-Odoorn. Het huidige park heeft een oppervlakte van ongeveer 40 ha en bestaat uit 299 recreatiewoningen en 100 stacaravans. Het bestemmingsplan maakt een uitbreiding van het vakantiepark mogelijk aan de noord- en zuidzijde van het park. Het perceel aan de noordzijde is een bosperceel van ongeveer 3,6 ha. Op dit noordelijke perceel, ook wel genoemd uitbreidingslocatie A, is een uitbreiding voorzien van de recreatieve verblijfseenheden van het vakantiepark naar in totaal 440 recreatiewoningen. Het perceel aan de zuidzijde is een agrarisch perceel met een oppervlakte van ongeveer 8 ha. Dit perceel, ook wel genoemd uitbreidingslocatie B, is in het bestemmingsplan bestemd voor dagrecreatie.
2. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de uitbreidingsmogelijkheden die het plan biedt voor het vakantiepark Het Land van Bartje. Zij vrezen dat de geboden planologische mogelijkheden leiden tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat en van de natuur- en landschappelijke waarden in en om het plangebied.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Wijze van beoordeling en beantwoording van de zienswijzen
4. [appellant] en anderen wijzen erop dat de zienswijzennota is opgesteld door BügelHajema, een adviesbureau dat volgens hen het bestemmingsplan heeft opgesteld in opdracht van Het Land van Bartje. Hun zienswijzen zijn gelet hierop niet op objectieve wijze beoordeeld, aldus [appellant] en anderen. Dit blijkt volgens hen uit de beantwoording van hun zienswijzen. Zo worden veel van hun bezwaren in de zienswijzennota ten onrechte afgedaan met het argument dat dit later in overleg kan worden opgelost en wordt ook niet onderkend dat sprake is van een verruiming in plaats van een beperking in de planologische mogelijkheden ten opzichte van het ontwerpplan, aldus [appellant] en anderen. Zij betogen in dit verband verder dat hun zienswijzen op sommige punten in de zienswijzennota niet juist zijn weergegeven.
4.1. De enkele omstandigheid dat BügelHajema in opdracht van de initiatiefnemer van het project het bestemmingsplan en de nota van beantwoording zienswijzen heeft opgesteld, betekent niet dat op voorhand moet worden getwijfeld aan de objectiviteit van de beoordeling van de door [appellant] en anderen naar voren gebrachte zienswijzen over het ontwerpplan. Op de raad rust een eigen verantwoordelijkheid om de ingekomen zienswijzen te beoordelen voordat tot vaststelling van het bestemmingsplan wordt overgegaan. Niet is gebleken dat de raad deze verantwoordelijkheid in dit geval heeft miskend. Daarbij wijst de Afdeling erop dat aan de planvaststelling een langdurig traject vooraf is gegaan, waarbij de raad heeft getracht de belangen van de omwonenden, waaronder van [appellant] en anderen, zo goed mogelijk in beeld te brengen. Dit blijkt onder meer uit de omstandigheid dat het ontwerpbestemmingsplan in een oriënterende raadsvergadering in 2018 is behandeld, maar vervolgens niet is vastgesteld, omdat de raad nader inzicht wenste te krijgen in de belangen van de omwonenden en de mogelijkheden om hieraan tegemoet te komen. In opdracht van de raad heeft vervolgens in maart 2019 een nieuw gesprek plaatsgevonden tussen enkele medewerkers van de gemeente, [appellant] en anderen en Het Land van Bartje. Dit heeft geleid tot nieuwe aanpassingen in de planregels, waarna de raad het plan op 16 januari 2020 heeft vastgesteld.
Verder overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat de zienswijzen in de zienswijzennota niet één op één zijn weergegeven, op zichzelf niet betekent dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd of onzorgvuldig tot stand is gekomen. De bij de voorbereiding van een besluit te betrachten zorgvuldigheid staat er op zichzelf namelijk niet aan in de weg dat de zienswijzen in de zienswijzennota samengevat of in andere bewoordingen worden weergegeven.
De vraag of de raad bij de planvaststelling voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant] en anderen en de door hen naar voren gebrachte zienswijzen, zal hieronder aan de hand van de naar voren gebrachte beroepsgronden inhoudelijk worden beoordeeld.
4.2. De betogen slagen niet.
Bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie"
5. Aan het bestaande vakantiepark en uitbreidingslocatie A aan de noordzijde van het park is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend. In artikel 4.1 van de planregels is bepaald dat de gronden met deze bestemming zijn bestemd voor:
a. verblijfsrecreatie, in de vorm van recreatiewoningen;
met de daarbij behorende:
b. centrumvoorzieningen, zoals receptie, horeca, shops, supermarkt, sanitair, wasserette, verhuur- en reparatieservice en voorzieningen ten behoeve van beheer en onderhoud;
c. sport- en speelvoorzieningen;
d. groenvoorzieningen, met dien verstande dat de gronden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - landschappelijke inpassing' bestemd zijn voor landschappelijke inpassing;
e. verkeersdoeleinden in de vorm van ontsluitingswegen, paden en parkeervoorzieningen;
en tevens voor:
f. wonen ten behoeve van het bedrijf, uitsluitend in bedrijfswoningen;
g. openbare nutsvoorzieningen;
h. voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding.
In artikel 4.2.1, onder a, van de planregels is bepaald dat het aantal recreatiewoningen niet meer mag bedragen dan 440.
Behoefte aan 40 extra recreatiewoningen
6. Het voorheen ter plaatse van het bestaande vakantiepark geldende bestemmingsplan "Herziening recreatieterrein Land van Bartje" bood de mogelijkheid om ter plaatse van het bestaande park in totaal 400 recreatieve verblijfseenheden te realiseren, waarvan 300 recreatiebungalows en 100 stacaravans. Deze zijn vrijwel volledig gerealiseerd. Het Land van Bartje wenst de huidige stacaravans gefaseerd te vervangen door recreatiewoningen. In de plantoelichting staat dat de percelen met recreatiewoningen ruimer zijn van opzet, waardoor er op het huidige park minder dan 100 recreatiewoningen teruggebouwd zullen worden. De uitbreidingslocatie aan de noordzijde van het park is in dit kader nodig om in totaal minimaal hetzelfde aantal verhuureenheden te behouden. Daarnaast wordt rekening gehouden met een toename van 40 verhuureenheden op het park, inclusief uitbreidingslocatie A, zo staat in de plantoelichting. In het verweerschrift heeft de raad in dit verband toegelicht dat de mogelijkheid om 40 extra recreatiewoningen te bouwen is ingegeven vanuit de behoefte van Het Land van Bartje om op termijn iets meer capaciteit te hebben en om in geval van gefaseerde vervanging van de bestaande accommodaties het aantal verhuureenheden zoveel mogelijk gelijk te houden.
7. Volgens [appellant] en anderen heeft Het Land van Bartje in het verleden gesteld het aantal recreatiewoningen op het vakantiepark niet te zullen uitbreiden. Gelet hierop twijfelen zij of behoefte bestaat aan de in het plan geboden mogelijkheid om het aantal recreatieve verblijfseenheden uit te breiden met 40 recreatiewoningen. Een onderbouwing voor deze behoefte is volgens hen niet in de planstukken terug te vinden. Zij wijzen er daarbij op dat in de plantoelichting wordt verwezen naar een advies van het Kwaliteitsteam Natuurlijke Recreatie uit 2010. Naast de omstandigheid dat dit advies niet bij de planstukken is gevoegd, is het ook de vraag of een dergelijk advies nog voldoende actueel is, aldus [appellant] en anderen. Aan de ladder voor duurzame verstelijking is volgens hen daarom niet voldaan.
7.1. In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is bepaald dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling.
7.2. Niet in geschil is dat het plan met een uitbreiding van het aantal recreatieve verblijfseenheden in de vorm van 40 extra recreatiewoningen een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. De Afdeling verwijst in dit verband onder meer naar haar uitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2650, overweging 8.3, waaruit volgt dat een bestemmingsplan dat voorziet in de realisatie van meer dan 11 nieuwe recreatiewoningen een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
7.3. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 11, heeft overwogen, beoordeelt de Afdeling, indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of de beschrijving van de behoefte in de toelichting, dan wel in de documenten waarnaar in de toelichting ter beschrijving van deze behoefte wordt verwezen, niet zodanig gebrekkig is of zodanige leemten in kennis of dusdanige onjuistheden vertoont dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren. Hierbij acht de Afdeling van belang of een appellant voldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving van de behoefte naar voren heeft gebracht.
7.4. In paragraaf 4.2 van de plantoelichting is ingegaan op de behoefte aan de 40 extra recreatiewoningen die het plan mogelijk maakt. Vermeld is dat in 2012, nadat de mogelijkheid ontstond om de naast het bestaande vakantiepark liggende gronden te verwerven en te ontwikkelen, een visiedocument is opgesteld voor de toekomstige uitbreiding en ontwikkeling van het vakantiepark, waarvoor het advies van het Kwaliteitsteam Natuurlijke Recreatie uit 2010 een belangrijke input heeft gevormd. Anders dan [appellant] en anderen betogen, vormt het advies van dit kwaliteitsteam niet de onderbouwing voor de behoefte aan de uitbreiding van het park met 40 extra recreatiewoningen. De onderbouwing hiervoor is in de plantoelichting ontleend aan cijfers van de provincie Drenthe, opgenomen in de publicatie "Vrijetijdseconomie Drenthe Feiten en cijfers 2017" en cijfers van het CBS. In de plantoelichting staat dat uit de cijfers van de provincie blijkt dat sinds 2015 het aantal vakanties en overnachtingen in de provincie stijgt en dat de provincie Drenthe het daarbij bovengemiddeld goed doet. In 2016 vond 54% van de overnachtingen in Drenthe plaats in een bungalow. Met name het aantal buitenlandse gasten en overnachtingen heeft zich de afgelopen jaren sterk positief ontwikkeld, waarbij Duitsland het belangrijkste herkomstland is. Buitenlandse gasten overnachten in Drenthe vaak in een bungalow (80% van de overnachtingen), zo staat in de plantoelichting. Deze cijfers worden volgens de plantoelichting bevestigd door de cijfers van het CBS. Een toename van het aantal verhuureenheden op het park past daarmee in een provinciale trend van een stijging van het aantal overnachtingen in bungalowparken, aldus de plantoelichting. In het verweerschrift heeft de raad gesteld dat de trend die in plantoelichting uiteen is gezet, zich nog steeds voortzet. Uit recente cijfers van Marketing Drenthe blijkt dat de bezettingsgraad van met name bungalows in Drenthe fors is gestegen. Dit geldt volgens de raad ook voor de toename van het aantal buitenlandse bezoekers.
7.5. Zoals hiervoor onder 7.3 is overwogen, beoordeelt de Afdeling indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of de beschrijving van de behoefte in de toelichting toereikend is. Daarbij acht de Afdeling van belang of een appellant voldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving van de behoefte naar voren heeft gebracht. Daarvan is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval geen sprake. [appellant] en anderen hebben uitsluitend gesteld dat de in de plantoelichting gegeven onderbouwing voor de uitbreiding van het vakantiepark met 40 recreatiewoningen vaag is en dat onduidelijk is waar de gestelde behoefte aan dit aantal extra recreatiewoningen op is gebaseerd. Zij hebben geen concrete argumenten aangedragen waarom moet worden getwijfeld aan de vermelding in de plantoelichting dat gelet op de cijfers van de provincie en het CBS het aantal overnachtingen in bungalowparken in de provincie Drenthe al jarenlang toeneemt en dat gelet hierop op provinciaal niveau behoefte bestaat aan een uitbreiding van het aantal recreatiewoningen in het plangebied. Daarbij wijst de Afdeling er bovendien op dat uit de plantoelichting blijkt dat de behoefte aan de 40 nieuwe recreatiewoningen niet alleen is ingegeven door kwantitatieve argumenten, namelijk de stijging van de bezettingsgraad van vakantiebungalows in de provincie Drenthe, maar ook door kwalitatieve argumenten. Ook kwalitatief gezien wordt gelet op de plantoelichting en het hiervoor genoemde visiedocument uit 2012 tegemoet gekomen aan een behoefte, namelijk aan de behoefte die binnen de provincie Drenthe bestaat aan meer accommodaties met een groene, ruimtelijke opzet gelegen in een natuur- en cultuurhistorisch waardevolle omgeving. Die omgeving is in dit geval in het Hondsruggebied dat onderdeel is van het Unesco Global Geopark de Hondsrug, dat ruime mogelijkheden biedt om te recreëren in de omgeving van het plangebied.
7.6. Het betoog slaagt niet.
Verkeer samenhangend met de uitbreiding van het aantal recreatiewoningen
8. [appellant] en anderen betogen dat in het dorp Ees nu al overlast wordt ondervonden van de verkeersstromen van en naar het vakantiepark, vooral op de zogenoemde wisseldagen. Met een toename van het aantal recreatiewoningen naar 440 zal deze overlast volgens hen alleen maar toenemen. Zij vragen zich af of in het verkeer- en geluidonderzoek rekening is gehouden met de wisseldagen in de vakantieperiodes. De stelling in de plantoelichting dat overlast in overleg met de bewoners van Ees moet worden opgelost, biedt geen enkele zekerheid, aldus [appellant] en anderen.
8.1. In paragraaf 4.6 van de plantoelichting staat dat het verkeer van en naar het vakantiepark gebruik maakt van de Boerweg om vervolgens in zuidelijke richting de N34 en in noordelijke richting Borger te bereiken. De huidige verkeersintensiteit op de Boerweg bedraagt volgens de plantoelichting 1.109 mvt/etmaal. Hiervan zijn 1.077 mvt/etmaal toe te rekenen aan de bestaande 399 verblijfseenheden op het vakantiepark. Als gevolg van de in het plan mogelijk gemaakte nieuwe ontwikkelingen zal de verkeersintensiteit op de Boerweg volgens de plantoelichting toenemen tot in totaal 1.367 mvt/etmaal. Hiervan zijn 1.188 mvt/etmaal het gevolg van de 440 verblijfseenheden die in de toekomstige situatie op het vakantiepark zijn toegestaan.
Een totale verkeersintensiteit van 1.367 mvt/etmaal kan volgens de raad ruimschoots op de Boerweg worden afgewikkeld. De Boerweg is namelijk een erftoegangsweg met een wegbreedte van ongeveer 5 m, waar volgens de raad maximaal 6.000 mvt/etmaal aanvaardbaar zijn.
8.2. Dat de capaciteit van de Boerweg 6.000 mvt/etmaal bedraagt, hebben [appellant] en anderen niet bestreden. Zij richten zich op de verkeersoverlast die volgens hen wordt ondervonden op met name de wisseldagen, zijnde de dagen waarop bezoekers op het vakantiepark arriveren en vertrekken. De Afdeling ziet geen aanleiding [appellant] en anderen te volgen in hun opvatting dat de in paragraaf 4.6 van de plantoelichting vermelde verkeerscijfers geen rekening houden met de verkeersgeneratie op de zogenoemde wisseldagen. Ter onderbouwing wijst de Afdeling erop dat in de verkeerscijfers ervan is uitgegaan dat de verkeersgeneratie van de 440 verblijfseenheden die in de toekomstige situatie op het vakantiepark zijn toegestaan, 1.188 mvt/etmaal bedraagt. De Afdeling volgt de raad in zijn standpunt dat deze verkeersgeneratie voornamelijk bestaat uit nieuw arriverende of vertrekkende bezoekers en daarmee dus reeds uitgaat van de wisseldagen, omdat dat het moment is waarop een vakantiepark hoofdzakelijk een verkeersgeneratie veroorzaakt.
Dat 1.188 mvt/etmaal op aanvaardbare wijze op de Boerweg en omliggende wegen kunnen worden afgewikkeld, acht de Afdeling aannemelijk. Zo wordt de genoemde wegcapaciteit van 6.000 mvt/etmaal gelet op de in de plantoelichting vermelde verkeerscijfers nog ruimschoots niet benut. Daarnaast blijft de extra verkeersgeneratie ten gevolge van de verruiming van 399 naar 440 verblijfseenheden beperkt tot 111 mvt/etmaal, namelijk een toename van 1.077 mvt/etmaal naar 1.188 mvt/etmaal. Dit is gelet op de totale wegcapaciteit een relatief geringe toename, die bovendien op basis van de in paragraaf 4.6 van de plantoelichting vermelde geluidberekeningen ook leidt tot een beperkte geluidtoename bij uitsluitend de woningen langs onder de meer de Boerweg. Zo is in de plantoelichting berekend dat bij een verkeerstoename van 250 mvt/etmaal, waarbij ook rekening is gehouden met de extra verkeersgeneratie ten gevolge van het dagrecreatieterrein, sprake is van een geluidtoename bij de omliggende woningen van niet meer dan 0,9 dB. Bij uitsluitend een verkeerstoename van 111 mvt/etmaal ten gevolge van de uitbreiding van het aantal verblijfseenheden is deze geluidtoename nog lager.
De Afdeling concludeert op basis van het vorenstaande dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad vanwege de extra verkeersgeneratie die de verruiming naar 440 verblijfseenheden tot gevolg heeft, van de vaststelling van het bestemmingsplan had moeten afzien.
Het betoog slaagt niet.
Gevolgen voor de waarden van het Hondsruggebied
9. [appellant] en anderen wijzen erop dat het plangebied ligt in het Hondsruggebied dat onderdeel is van het Unesco Global Geopark de Hondsrug. Dit gebied heeft in de provinciale "Omgevingsvisie Drenthe 2018" (hierna: de Omgevingsvisie) een hoog beschermingsniveau, waar ontwikkelingen alleen zijn toegestaan als de aardkundige kwaliteiten, de kenmerken en de gaafheid van het gebied worden behouden, aldus [appellant] en anderen. Ook wijzen zij erop dat het plangebied in de Omgevingsvisie onderdeel is van het esdorpenlandschap, waarvan op grond van de Omgevingsvisie de open ruimtes en het onbebouwde karakter behouden moeten blijven. Het bestemmingsplan is volgens hen in strijd met dit provinciale beleid vastgesteld, omdat het de mogelijkheid biedt het plangebied volledig te bebouwen en af te graven, te egaliseren dan wel op te hogen met als gevolg dat het Hondsruggebied wordt aangetast.
[appellant] en anderen betogen in dit verband dat de aan het plangebied toegekende dubbelbestemming "Waarde - Landschap en cultuurhistorie 1" onvoldoende bescherming biedt om de waarden van het Hondsruggebied te behouden. Zij maken hierbij een vergelijking met dezelfde dubbelbestemming in het bestemmingsplan "Buitengebied", dat de raad in 2018 heeft vastgesteld, en het ontwerpbestemmingsplan "Buinen, Klijndijk, 2e Exloërmond en Valthe". In deze bestemmingsplannen zijn volgens [appellant] en anderen ten behoeve van de bescherming van het Hondsruggebied onder meer het egaliseren, ophogen, afgraven en woelen van de grond, het dempen van sloten en het kappen van waardevolle beplanting aangemerkt als strijdig gebruik. Ook is in deze plannen een verwijzing opgenomen naar het "Kwaliteitsdocument Buitengebied Borger-Odoorn" (hierna: het Kwaliteitsdocument), waarin onder meer is voorgeschreven dat de essen en de droogdalen van het Hondsruggebied niet bebouwd mogen worden. Dit alles ontbreekt volgens [appellant] en anderen ten onrechte voor de uitbreidingsgebieden van het Land van Bartje.
9.1. Aan het hele plangebied van het bestemmingsplan "Het Land van Bartje" is de dubbelbestemming "Waarde - Landschap en cultuurhistorie 1" toegekend. In artikel 7.5.1 van de planregels is bepaald dat het verboden is om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op deze gronden graafwerkzaamheden uit te voeren, bomen en opgaande beplanting in het droogdal aan te planten en toegangswegen aan te passen. In artikel 7.5.2 is het afwegingskader voor het verlenen van de omgevingsvergunning opgenomen, waarbij onder meer is vereist dat geen afbreuk wordt gedaan aan de in artikel 7.1 omschreven waarden van het Hondsruggebied. In artikel 7.5.3 is bepaald dat het verbod van artikel 7.5.1 niet van toepassing is op werken, geen bouwwerken zijnde en werkzaamheden die het normale onderhoud betreffen.
9.2. De Afdeling stelt voorop dat de in artikel 7.5.3 opgenomen uitzondering op de vergunningplicht, anders dan [appellant] en anderen veronderstellen, uitsluitend geldt indien sprake is van normaal onderhoud. Indien voor het realiseren van de nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden in de uitbreidingsgebieden graafwerkzaamheden worden verricht, is hiervoor dus een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 7.5.1 van de planregels, omdat dit geen normaal onderhoud betreft.
Verder overweegt de Afdeling dat de enkele omstandigheid dat het ook in de gemeente Borger-Odoorn geldende bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2018 en het in ontwerp ter inzage gelegde bestemmingsplan "Buinen, Klijndijk, 2e Exloërmond en Valthe" meer beperkingen voor de dubbelbestemming "Waarde - Landschap en cultuurhistorie 1" bevatten, niet betekent dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan voor Het Land van Bartje onvoldoende rekening heeft gehouden met de te beschermen waarden van het plangebied en de omgeving. Zowel het bestemmingsplan "Buitengebied" als het ontwerpbestemmingsplan "Buinen, Klijndijk, 2e Exloërmond en Valthe" omvatten een groot plangebied inclusief de daar voorkomende agrarische bedrijven. Vanwege de omvang van de plangebieden en de diversiteit aan activiteiten in die gebieden, waaronder agrarische bedrijvigheid, zijn in die plannen bij de dubbelbestemming "Waarde - Landschap en cultuurhistorie 1" meer beperkingen opgenomen. Zo wordt verwezen naar een Kwaliteitsdocument. Wat in dit Kwaliteitsdocument staat over het bouwen in de door [appellant] en anderen genoemde essen en droogdalen gaat over de inpassing en inrichting van een agrarisch erf. De Afdeling ziet om die reden geen aanleiding om in het kader van het bestemmingsplan voor Het Land van Bartje, dat betrekking heeft op een specifieke recreatieve ontwikkeling, een één op één vergelijking te maken met de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied" en het ontwerpbestemmingsplan "Buinen, Klijndijk, 2e Exloërmond en Valthe". In deze procedure beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden het bestemmingsplan voor Het Land van Bartje op zijn eigen merites, rekening houdend met de specifieke ontwikkeling die dit plan mogelijk maakt. Daarbij staat ter beoordeling of de raad rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat het plangebied ligt in het Hondsruggebied en de in dit verband te beschermen waarden. Dit zal de Afdeling hierna beoordelen voor de uitbreiding van het verblijfsrecreatieterrein op locatie A. De realisatie van het nieuwe dagrecreatieterrein op locatie B komt in deze uitspraak onder 18 en verder afzonderlijk aan de orde.
9.3. [appellant] en anderen hebben voor de te beschermen waarden van het plangebied verwezen naar de provinciale Omgevingsvisie. Anders dan [appellant] en anderen veronderstellen, is de raad bij de planvaststelling niet gebonden aan provinciaal beleid dat in de Omgevingsvisie is opgenomen. Wel dient de raad bij de planvaststelling met provinciaal beleid rekening te houden en dat in zijn belangenafweging te betrekken. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij het mogelijk maken van het nieuwe verblijfsrecreatieterrein op uitbreidingslocatie A onvoldoende rekening heeft gehouden met de volgens de Omgevingsvisie te beschermen waarden van dit gebied. Ter onderbouwing overweegt de Afdeling het volgende.
9.4. Het plangebied is op kaart 3 bij de Omgevingsvisie onderdeel van een groter gebied "Het esdorpenlandschap". Over het esdorpenlandschap staat in de Omgevingsvisie dat dit landschap wordt gekenmerkt door open ruimtes veelal omgeven met esrandbeplanting en door de beekdalen bestaande uit een onbebouwd gebied met kleinschalige beplantingsstructuren en beekdal(rand) beplanting. Op de zitting hebben [appellant] en anderen te kennen gegeven dat uitbreidingslocatie A, waar de uitbreiding van het verblijfsrecreatieterrein is voorzien, gelet op het daar aanwezige productiebos geen specifieke landschappelijke kenmerken heeft horende bij een esdorpenlandschap. Voor de op deze uitbreidingslocatie aanwezige waarden hebben [appellant] en anderen in algemene zin gewezen op de ligging in het Hondsruggebied en de voor dit gebied volgens de Omgevingsvisie te beschermen waarden.
Op kaart 7 bij de Omgevingsvisie maakt het plangebied onderdeel uit van het gebied "De Hondsrug UNESCO Global Geopark". Dit betekent echter niet dat het realiseren van nieuwe activiteiten en bebouwing in het plangebied op voorhand niet mogelijk is. Uit paragraaf 4.2.5.1.1 van de Omgevingsvisie, waar wordt ingegaan op het gebied "De Hondsrug UNESCO Global Geopark", volgt dat ruimte is voor een duurzame economische ontwikkeling van het gebied rekening houdend met de gebiedskwaliteiten van het gebied. Ook is vermeld dat recreatieve activiteiten kunnen worden ingezet om de kennis over en de waardering voor de bijzondere kwaliteiten van het gebied te versterken. In de Omgevingsvisie wordt in dit verband verwezen naar het Masterplan Geopark. Hieruit blijkt dat het doel is de economische ontwikkeling van het Hondsruggebied te versterken en het gebied aantrekkelijker te maken voor bewoners, bedrijven en bezoekers, waarbij toerisme nadrukkelijk als motor wordt gezien. Een uitbreiding van het aantal recreatieve verblijfseenheden in het Hondsruggebied past bij het doel om de recreatieve waarde van het Hondsruggebied te versterken. Daarbij is gelet op wat in de Omgevingsvisie en het Masterplan is vermeld vereist dat zorgvuldig wordt omgegaan met de kernwaarden van het gebied. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat het plangebied op kaart 7 bij de Omgevingsvisie is aangeduid als een gebied met een hoog beschermingsniveau voor de aardkundige waarden. Ook dit betekent niet dat nieuwe ontwikkelingen in het gebied niet mogelijk zijn. Uit paragraaf 4.2.5.1.3 van de Omgevingsvisie volgt dat ontwikkelingen in een dergelijk gebied worden toegestaan als zorgvuldig wordt omgegaan met de aardkundige waarden van het gebied.
[appellant] en anderen hebben desgevraagd op de zitting niet kunnen concretiseren welke specifieke waarden worden aangetast als gevolg van het nieuwe verblijfsrecreatieterrein op uitbreidingslocatie A. Dit gebied bestaat volgens de plantoelichting uit productiebos zonder belangrijke landschappelijke waarden. [appellant] en anderen hebben in bijlage 2 bij hun beroepschrift weliswaar gewezen op de aanwezigheid van een droogdal in een deel van het gebied, maar de Afdeling ziet op basis van wat is aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat daar nieuwe activiteiten en bebouwing niet mogen worden toegestaan. Hierbij tekent de Afdeling aan dat de raad bij het planologisch mogelijk maken van de nieuwe activiteiten op uitbreidingslocatie A nadrukkelijk rekening heeft gehouden met de effecten hiervan op het landschap, door deze nieuwe activiteiten vanuit het omliggende landschap zo veel mogelijk aan het zicht te onttrekken. Zo is de rand van dit uitbreidingsgebied richting het open buitengebied op de verbeelding aangeduid als "specifieke vorm van recreatie - landschappelijke inpassing". In artikel 4.4, onder a, van de planregels is als voorwaarde om gebruik te kunnen maken van de op het verblijfsrecreatieterrein toegestane recreatiewoningen en bedrijfswoningen, vereist dat de landschappelijke inpassing ter plaatse van deze aanduiding is aangelegd en in stand wordt gehouden in lijn met de bij de planregels gevoegde toekomstvisie. Anders dan [appellant] en anderen betogen, acht de Afdeling deze verplichting niet te vrijblijvend geformuleerd. Hoewel in de toekomstvisie en de planregels niet expliciet is voorgeschreven hoe de landschappelijke inpassingsstrook moet worden vormgegeven, volgt uit de toekomstvisie voldoende duidelijk dat de groenstrook moet zijn gericht op het ontnemen van het zicht op de bebouwing en de parkeerplaats op het terrein en moet passen bij de aanwezige groenvoorziening in de omgeving van het plangebied. De Afdeling verwijst hierbij naar hoofdstuk 4 en paragraaf 5.2 van de toekomstvisie. Daarnaast merkt de Afdeling op dat, anders dan [appellant] en anderen veronderstellen, het niet mogelijk is uitbreidingslocatie A uitsluitend in te richten als bijvoorbeeld parkeerterrein waarvoor de landschappelijke inpassingsverplichting niet zou gelden. Gelet op artikel 4.1 van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen. De overige in artikel 4.1 genoemde bouw- en gebruiksmogelijkheden, zoals de realisatie van parkeervoorzieningen, zijn uitsluitend als behorend bij de recreatiewoningen toegestaan en kunnen dus alleen worden gerealiseerd indien primair sprake is van verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen. Hiermee is de realisatie van de landschappelijke inpassingsstrook geborgd, aangezien het gebruik voor verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen op grond van artikel 4.4, onder a, van de planregels alleen is toegestaan indien de landschappelijke inpassingstrook is aangelegd en in stand wordt gehouden.
9.5. De Afdeling concludeert op basis van het vorenstaande dat wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het nieuwe verblijfsrecreatieterrein op uitbreidingslocatie A leidt tot een aantasting van aardkundige, cultuurhistorische en landschappelijke waarden in en om het plangebied en dat de raad hierbij onvoldoende rekening zou hebben gehouden met het provinciaal beleid op dit punt.
9.6. De betogen slagen niet.
Integrale beoordeling van de milieugevolgen van de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" in relatie tot het vereist zijn van een milieueffectrapportage
10. [appellant] en anderen wijzen erop dat in onderdeel D.10, onder c, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) de activiteit de aanleg, wijziging of uitbreiding van vakantiedorpen en hotelcomplexen buiten stedelijke zones met bijbehorende voorzieningen is opgenomen. De m.e.r.-beoordelingsprocedure die in dit geval geldt omdat de drempelwaarden worden overschreden, is niet goed doorlopen, aldus [appellant] en anderen. Zo is het besluit of een milieueffectrapport moet worden gemaakt volgens hen pas genomen nadat het ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegen. Ook betogen zij dat de milieugevolgen van de uitbreiding van het aantal recreatieve verblijfseenheden ontoereikend zijn beoordeeld. Zo zijn volgens hen de verkeersaantrekkende werking en de gevolgen daarvan voor onder meer de geluidhinder, luchtkwaliteit en het naastgelegen Natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN-gebied) ten onrechte niet onderzocht.
10.1. De bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" maakt verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen mogelijk. Het bestemmingsplan valt daarmee in kolom 4 van categorie D.10, onder c, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Het geschil spitst zich toe op de vraag of toereikend is beoordeeld of de uitbreiding van de recreatieve verblijfseenheden die het plan op het bestaande park en uitbreidingslocatie A mogelijk maakt belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. De Afdeling volgt [appellant] en anderen niet in hun betoog dat niet alle milieugevolgen hiervan zijn onderzocht. Ter onderbouwing wijst de Afdeling op de voorafgaand aan de planvaststelling opgestelde notitie van BügelHajema. In deze notitie zijn de potentiële milieugevolgen van de in het plan voorziene uitbreiding van het aantal recreatieve verblijfseenheden op zowel het bestaande park als uitbreidingslocatie A onderzocht op verschillende onderdelen. In de notitie is onder meer gemotiveerd uiteengezet dat de toename van het verkeer beperkt is, waardoor de verkeersveiligheid niet in het gedrang komt en dat de geluidbelasting weliswaar toeneemt, maar dat wordt voldaan aan de eisen van de Wet geluidhinder. De Afdeling verwijst in dit verband ook naar wat hiervoor onder 8.2 hierover is overwogen. Ook voor de luchtkwaliteit zijn volgens de notitie geen belangrijke nadelige milieueffecten te verwachten, omdat de extra hoeveelheid verkeer niet in betekende mate bijdraagt aan de luchtverontreiniging. In de notitie is verder uiteengezet dat geen sprake is van negatieve effecten voor NNN-gebieden. [appellant] en anderen hebben, afgezien van de hiervoor besproken beroepsgronden over verkeer en geluid, niet aangevoerd wat er niet deugt aan de beoordeling op deze onderdelen. Hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de notitie op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd en dat de raad zich om die reden ten onrechte, op basis van de notitie, op het standpunt heeft gesteld dat ten behoeve van de uitbreiding van de recreatieve verblijfseenheden die het plan mogelijk maakt geen milieueffectrapport hoefde te worden gemaakt.
10.2. Over de in dit verband gevolgde procedure, stelt de Afdeling vast dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan een m.e.r.-beoordelingsbesluit ontbrak. Dat levert een gebrek op (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:283, overweging 10.5). De Afdeling ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat [appellant] en anderen en andere belanghebbenden geen nadeel hebben ondervonden van het niet overeenkomstig de wettelijke eisen nemen van een m.e.r.-beoordelingsbesluit. De Afdeling verwijst hierbij ter vergelijking onder meer naar haar uitspraak van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:438, overweging 11.1, en wat hiervoor onder 10.1 inhoudelijk over de verwachte milieugevolgen is overwogen.
Het betoog slaagt niet.
Overige betogen over de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie"
- Centrumvoorzieningen en sport- en speelvoorzieningen
11. Zoals hiervoor onder 5 is weergegeven, is in artikel 4.1, aanhef en onder b, van de planregels bepaald dat de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor de bij de recreatiewoningen behorende centrumvoorzieningen, zoals receptie, horeca, shops, supermarkt, sanitair, wasserette, verhuur- en reparatieservice en voorzieningen ten behoeve van beheer en onderhoud. In artikel 4.2.3, onder a, van de planregels is bepaald dat de totale oppervlakte van de bebouwing ten behoeve van de centrumvoorzieningen niet meer mag bedragen dan 20% van het bestemmingsvlak. Tegen deze planregel is het beroep van [appellant] en anderen ook gericht.
[appellant] en anderen wijzen erop dat uitbreidingslocatie A en het bestaande park door een pad worden gescheiden en dat daarom aan beide locaties een apart bestemmingsvlak is toegekend. Onduidelijk is volgens hen of per bestemmingsvlak of voor het verblijfsrecreatieterrein als geheel moet worden beoordeeld of wordt voldaan aan het maximum van 20% aan bebouwing voor de centrumvoorzieningen. Ook betogen zij dat de realisatie van de centrumvoorzieningen op uitbreidingslocatie A leidt tot een aanzienlijke aantasting van het landschap.
11.1. De Afdeling deelt de opvatting van [appellant] en anderen dat artikel 4.2.3, onder a, van de planregels onduidelijk en daarmee rechtsonzeker is, niet. In dit artikel is het maximum van 20% aan centrumvoorzieningen gekoppeld aan de oppervlakte van het bestemmingsvlak, wat betekent dat maximaal 20% van de oppervlakte van het bestemmingsvlak van uitbreidingslocatie A mag worden bebouwd met centrumvoorzieningen en maximaal 20% van de oppervlakte van het bestemmingsvlak van het bestaande park. De vrees van [appellant] en anderen dat de 20% aan centrumvoorzieningen mag worden berekend op basis van de totale oppervlakte van het bestaande park en uitbreidingslocatie A gezamenlijk en dat deze oppervlakte aan centrumvoorzieningen volledig op uitbreidingslocatie A kan worden gerealiseerd, is dan ook ongegrond.
Verder volgt de Afdeling [appellant] en anderen niet in hun betoog dat de nieuwe centrumvoorzieningen op uitbreidingslocatie A onaanvaardbare gevolgen hebben voor het landschap. Daarbij acht de Afdeling niet alleen van belang dat de goot- en bouwhoogte van de centrumvoorzieningen in artikel 4.2.3, onder b, van de planregels zijn beperkt tot 4,5 m respectievelijk 9 m, maar ook dat, zoals hiervoor onder 9.4 is overwogen, de planregels de realisatie van een landschappelijke inpassingsstrook bij uitbreidingslocatie A verplichten die het zicht vanuit het open buitengebied op de nieuwe bebouwing op de uitbreidingslocatie grotendeels ontneemt. Hierbij tekent de Afdeling nog aan dat [appellant] en anderen in de huidige situatie al slechts beperkt zicht hebben op deze uitbreidingslocatie.
Het betoog slaagt niet.
12. [appellant] en anderen wijzen ook op de sport- en speelvoorzieningen die op grond van artikel 4.1, aanhef en onder c, binnen de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" zijn toegestaan. Het aantal sport- en speelvoorzieningen is in de planregels niet beperkt en mag op grond van artikel 4.2.5, onder c, van de planregels een maximum bouwhoogte hebben van 12 m, aldus [appellant] en anderen. Ook dit vormt volgens hen een onaanvaardbare aantasting van het landschap. Daarbij wijzen zij op de mogelijkheid dat de sport- en speelvoorzieningen in het droogdal van uitbreidingslocatie A worden gerealiseerd.
12.1. Op dit punt ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan wat hiervoor over de centrumvoorzieningen is overwogen. In aanvulling hierop wijst de Afdeling erop dat de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen mogelijk maakt. De sport- en speelvoorzieningen zijn uitsluitend toegestaan ten behoeve van de recreatiewoningen. Hieruit volgt al dat het aantal sport- en speelvoorzieningen niet zodanig mag zijn dat van een vakantiepark gericht op verblijfsrecreatie geen sprake meer is.
Dat de sport- en speelvoorzieningen ook in het droogdal van uitbreidingslocatie A mogen worden gerealiseerd is op zichzelf juist, maar vormt voor de Afdeling evenmin aanleiding voor een ander oordeel. De Afdeling verwijst hierbij naar wat hiervoor onder 9.4 over het bouwen in het droogdal is overwogen.
Het betoog slaagt niet.
- Permanente bewoning van de recreatiewoningen
13. [appellant] en anderen verwijzen naar artikel 2.21 van de Provinciale omgevingsverordening Drenthe 2018 (hierna: de Omgevingsverordening) waar over nieuwe verblijfsrecreatie of uitbreiding voor verblijfsrecreatie is bepaald dat een ruimtelijk plan alleen kan voorzien in een nieuw park of uitbreiding van een park indien het ruimtelijk plan regels stelt ter waarborging van levensvatbare langjarige bedrijfsmatige exploitatie van het park, zodat permanente bewoning van recreatiewoningen wordt voorkomen. Volgens [appellant] en anderen zijn hierover in het plan ten onrechte geen regels opgenomen.
13.1. In artikel 4.4, aanhef en onder b, van de planregels is bepaald dat onder gebruik strijdig met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" in elk geval wordt verstaan het gebruik van gebouwen, met uitzondering van de bedrijfswoningen en de bijbehorende bouwwerken bij de bedrijfswoning, voor permanente bewoning. Onder c is aan dit strijdige gebruik toegevoegd het gebruik van de gronden en bouwwerken anders dan ten behoeve van een bedrijfsmatige exploitatie.
Met deze planregels is in overeenstemming met artikel 2.21 van de Omgevingsverordening een bedrijfsmatige exploitatie van het park geborgd en permanente bewoning van de recreatiewoningen voorkomen. Van strijd met de Omgevingsverordening is op dit punt dan ook geen sprake.
Het betoog slaagt niet.
- Verkeerde verwijzing in de planregels
14. [appellant] en anderen wijzen erop dat in de artikelen 4.3 en 4.4 van de planregels wordt verwezen naar niet bestaande planregels.
14.1. Artikel 4.3 van de planregels gaat over de mogelijkheid om bij omgevingsvergunning af te wijken van de daarvoor vermelde bouwregels. In dit artikel is abusievelijk artikel 5.2.2, onder f, van de planregels vermeld in plaats van artikel 4.2.2, onder f, van de planregels. Dat geldt ook voor artikel 4.4 van de planregels. Daar is wat betreft de in de planregels genoemde recreatiewoningen en bedrijfswoningen abusievelijk verwezen naar artikel 5.1, onder a en f, van de planregels in plaats van artikel 4.1, onder a en f, van de planregels. Er kan naar het oordeel van de Afdeling echter redelijkerwijs geen twijfel over bestaan dat op deze punten een verschrijving heeft plaatsgevonden. Uit de plaats in de planregels en de tekst kan dit voldoende duidelijk worden afgeleid. Van strijd met de rechtszekerheid is naar het oordeel van de Afdeling op dit punt geen sprake, waardoor een aanpassing van het plan op dit punt niet is vereist.
Het betoog slaagt niet.
- Omvang van het vakantiepark in relatie tot de omvang van het dorp Ees
15. [appellant] en anderen stellen dat het vakantiepark Het Land van Bartje in de huidige situatie al ruim 2.000 bezoekers kan ontvangen, terwijl het dorp Ees een omvang heeft van slechts 340 inwoners. Van een evenwichtige verhouding tussen het vakantiepark en het dorp Ees is daarmee in de huidige situatie al geen sprake, aldus [appellant] en anderen. Dit zal volgens hen na de realisatie van de uitbreidingsmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt worden versterkt, waarmee de identiteit van het dorp Ees niet wordt behouden.
15.1. Het is op zichzelf juist dat het dorp Ees een beperkt aantal inwoners heeft, maar dat betekent niet dat de raad niet in redelijkheid een beperkte uitbreiding van het aantal recreatieve verblijfseenheden van Het Land van Bartje mogelijk heeft kunnen maken. Het Land van Bartje is immers een al bestaand vakantiepark dat past bij het recreatieve karakter van het Hondsruggebied. Van strijd met een goede ruimtelijke ordening is in zoverre geen sprake.
Het betoog slaagt niet.
- Gevolgen voor de radioastronomie en Natura 2000-gebieden
16. [appellant] en anderen hebben tot slot beroepsgronden naar voren gebracht over de gevolgen van de uitbreiding van het verblijfsrecreatieterrein voor de radiotelescoop LOFAR van Astron, en voor de nabij het plangebied gelegen Natura 2000-gebieden, vanwege een mogelijke toename aan stikstofuitstoot.
16.1. In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
16.2. Het belang waarvoor [appellant] en anderen bescherming zoeken is gelegen in het gevrijwaard blijven van de gevolgen van het plan voor het woon- en leefklimaat. De beroepsgronden over de verstoring van LOFAR betreffen aspecten die dit belang niet raken, maar gaan over het belang van Astron bij een goede werking van de radiotelescoop. De beroepsgrond over de gevolgen van het plan voor de radiotelescoop kunnen daarom vanwege artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het plan leiden.
Hetzelfde geldt voor de beroepsgrond over de gevolgen van het plan voor Natura 2000-gebieden. De bepalingen in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Het dichtst bij het plangebied gelegen Natura 2000-gebied is het gebied Drouwenerzand. Dit gebied bevindt zich op ongeveer 5 km van de woningen van [appellant] en anderen en maakt gelet hierop geen deel uit van de leefomgeving van [appellant] en anderen. Om die reden bestaat er geen verwevenheid tussen de individuele belangen van [appellant] en anderen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving en het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Ook de beroepsgrond over de gevolgen van het plan voor Natura 2000-gebieden kan daarom vanwege artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het plan leiden.
Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege de beroepsgronden over de gevolgen voor de radiotelescoop en de Natura 2000-gebieden, ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking daarvan.
Conclusie bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie"
17. De beroepsgronden van [appellant] en anderen geven gelet op wat hiervoor is overwogen geen aanleiding de in het plan opgenomen bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" te vernietigen.
Bestemming "Recreatie - Dagrecreatie"
18. Aan het zuidelijke uitbreidingsgedeelte, ook wel genoemd uitbreidingslocatie B, is de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" toegekend. De gronden met deze bestemming zijn op grond van artikel 5.1 van de planregels bestemd voor:
a. dagrecreatie;
b. multifunctioneel gebouw met:
1. voorzieningen voor dagrecreatie en voor recreatieve voorzieningen voor de gasten van het naastgelegen verblijfsrecreatieterrein;
2. horeca van categorie I en III; met dien verstande dat de horecafunctie gericht moet zijn op het ontvangen van in hoofdzaak gasten van het naastgelegen verblijfsrecreatieterrein;
c. overige gebouwen en overkappingen ten behoeve van dagrecreatieve voorzieningen;
d. klimtoren of soortgelijke voorziening, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - klimtoren';
e. parkeren, uitsluitend in het bouwvlak en uitsluitend voor het laden en lossen van goederen en het parkeren van auto's met paardentrailers en auto's van mindervaliden;
met de daarbij behorende:
f. sport- en speelvoorzieningen;
g. groenvoorzieningen;
h. verkeersdoeleinden in de vorm van ontsluitingswegen en paden, met dien verstande dat de ontsluiting plaatsvindt vanaf de ingang van het recreatiepark 'Het Land van Bartje' aan de Buinerweg via het zandpad langs het golfterrein naar de ingang aan de zuidkant van het dagrecreatieterrein ter plaatse van het bouwvlak;
en tevens voor:
i. wonen ten behoeve van het bedrijf;
j. openbare nutsvoorzieningen;
k. voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding.
Het gebruik van de gronden met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" voor lawaaisporten, is in artikel 5.3, onder b, van de planregels als strijdig gebruik aangemerkt.
19. [appellant] en anderen hebben een groot aantal beroepsgronden naar voren gebracht over het dagrecreatieterrein. Volgens hen is onduidelijk welke activiteiten ter plaatse zijn beoogd en bevatten de planregels op dit punt te weinig begrenzing. Zij vrezen dat het dagrecreatieterrein wordt ontwikkeld tot een groot pretpark of speeltuin met aanzienlijke overlast voor de omgeving tot gevolg. Zij wijzen daarbij niet alleen op de gevreesde geluidoverlast, maar ook op de verwachte verkeer- en parkeerhinder en de enorme aantasting van het landschap die volgens hen zal ontstaan wanneer uitbreidingslocatie B, dat op dit moment grotendeels weiland is, zal worden ontwikkeld tot een grootschalig dagrecreatieterrein van ongeveer 8 ha.
Op de zitting is gebleken dat een groot deel van wat de raad en Het Land van Bartje met uitbreidingslocatie B beogen, niet is vertaald in de planregels en dat de in dit verband verrichte onderzoeken niet toereikend zijn. De relevante hoofdpunten zal de Afdeling hieronder bespreken.
Discrepantie tussen wat is beoogd en wat het plan mogelijk maakt
20. Uit de plantoelichting, het verweerschrift en het verhandelde op de zitting blijkt dat het dagrecreatieterrein hoofdzakelijk is bedoeld voor gasten van het aangrenzende vakantiepark. Beoogd is voor hen en voor wandelaars, fietsers en ruiters uit de omgeving een dagrecreatief programma aan te bieden. Op het dagrecreatieterrein is ook bebouwing ten behoeve van paarden voorzien, bedoeld voor de paarden van de gasten van het vakantiepark. Volgens de raad gaat het om een maximum van ongeveer 20 paarden en is van een manege dan ook geen sprake.
Zowel de raad als het Land van Bartje hebben gelet op dit beoogde gebruik een specifieke perceelindeling voor ogen. De eerste 200 m van het dagrecreatieterrein vanaf de Buinerweg is uitsluitend bedoeld voor maximaal drie schuilstallen met een oppervlakte van 30 m2 en geen andere bebouwing. Het middendeel van het dagrecreatieterrein, beginnend vanaf 200 m vanaf de Buinerweg tot en met het bouwvlak, is bedoeld voor slechts een beperkt aantal paardenbakken, een multifunctioneel gebouw binnen het bouwvlak en 2.000 m2 aan overige gebouwen en overkappingen, waarvan ten hoogste 1.000 m2 buiten het bouwvlak. Deze 2.000 m2 aan overige gebouwen en overkappingen zijn volgens de raad en Het Land van Bartje bedoeld voor het realiseren van paardenstallen voor de ongeveer 20 paarden van de gasten van het vakantiepark en voor het realiseren van onderhoudsgebouwen voor de dagrecreatieve activiteiten. Op het meest oostelijke deel van het dagrecreatieterrein gelegen achter het bouwvlak zijn sport- en speelvoorzieningen beoogd, waaronder een klimtoren.
20.1. Zoals hiervoor al is opgemerkt, is een groot deel van wat de raad en Het Land van Bartje voor ogen hebben niet in de planregels geborgd. Zo is weliswaar in artikel 5.2.1, onder b, sub 3b, van de planregels bepaald dat binnen een strook van 200 m vanaf de Buinerweg alleen maximaal drie schuilstallen mogen worden gebouwd die in oppervlakte en bouwhoogte zijn beperkt, maar deze planregel geldt alleen voor het bouwen van overige gebouwen en overkappingen. Niet geborgd is bijvoorbeeld dat in deze strook geen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zoals paardenbakken en sport- en speelvoorzieningen voor dagrecreatieve activiteiten, worden gerealiseerd. Voor het middendeel van het dagrecreatieterrein geldt dat uit het verhandelde op de zitting is gebleken dat de raad hier slechts een beperkt aantal verspreid liggende paardenbakken voor ogen heeft, maar ook dat is niet in de planregels geborgd. Daarnaast geldt voor dit middendeel dat is beoogd dat uitsluitend het multifunctionele gebouw dat binnen het bouwvlak is toegestaan, wordt benut voor het aanbieden van dagrecreatieve activiteiten en dat de overige 2.000 m2 aan gebouwen en overkappingen in dit middendeel wordt gebruikt voor het realiseren van stallen voor een beperkt aantal paarden en voor het realiseren van onderhoudsgebouwen. De planregels staan er echter niet aan in de weg dat ook de overige 2.000 m2 aan gebouwen en overkappingen worden benut voor het aanbieden van dagrecreatieve activiteiten op vergelijkbare wijze als het multifunctionele gebouw. Ook geldt dat de sport- en speelactiviteiten kennelijk niet in het middendeel van het dagrecreatieterrein, maar uitsluitend achter het bouwvlak op het meest oostelijke deel van het dagrecreatieterrein zijn beoogd, maar dit volgt eveneens niet uit de planregels.
Verder stelt de Afdeling vast dat naast het feit dat de beoogde perceelindeling niet is opgenomen in de planregels, ook onduidelijk is wat in de planregels moet worden verstaan onder dagrecreatie en voorzieningen voor dagrecreatie. Beoogd is de paardenvoorzieningen op het perceel uitsluitend beschikbaar te stellen voor maximaal ongeveer 20 paarden van de gasten van het nabijgelegen vakantiepark Het Land van Bartje. Dit volgt echter niet uit de planregels. Hetzelfde geldt voor de dagrecreatieve activiteiten die buiten het multifunctionele gebouw in de buitenlucht worden aangeboden. Beoogd is dat die activiteiten geen zelfstandige verkeersgeneratie veroorzaken, omdat die activiteiten uitsluitend beschikbaar zijn voor de gasten van het nabijgelegen vakantiepark en voor wandelaars, fietsers en ruiters uit de omgeving, maar ook dit volgt niet uit de planregels. Verder is onduidelijk wat voor activiteiten kunnen worden aangeboden en wat voor hinder die activiteiten voor de omgeving veroorzaken. Zo wordt in de planstukken onder meer gesproken over het organiseren van kleinschalige lokale culturele evenementen, maar op de zitting is onduidelijk gebleven of dit ook is beoogd, wat daaronder moet worden verstaan en wat voor overlast, bijvoorbeeld in de vorm van geluid, dit geeft voor de omgeving.
Het is aan de raad om de beoogde perceelindeling en beoogde gebruiksmogelijkheden in het plan te reguleren, bijvoorbeeld door aan de verschillende deelgebieden van het dagrecreatieterrein afzonderlijke aanduidingen toe te kennen en per aanduiding in de planregels te omschrijven welke bouw- en gebruiksmogelijkheden daar zijn toegestaan.
Verkeer- en parkeerhinder
21. Wat betreft de door [appellant] en anderen gevreesde verkeer- en parkeerhinder wijst de Afdeling daarnaast op het volgende.
21.1. In het verkeersonderzoek waarnaar de plantoelichting verwijst is ervan uitgegaan dat op het dagrecreatieterrein uitsluitend het multifunctionele gebouw in gebruik als indoor speeltuin een verkeersgeneratie veroorzaakt. Zoals hiervoor al is opgemerkt, sluiten de planregels echter niet uit dat ook de dagrecreatieve activiteiten buiten en in de overige toegestane 2.000 m2 aan gebouwen en overkappingen op het dagrecreatieterrein verkeersbewegingen tot gevolg hebben. Daarbij wijst de Afdeling erop dat op basis van artikel 5.1, onder b, sub 2, van de planregels in het multifunctionele gebouw horeca van categorie I en III is toegestaan die in hoofdzaak moet zijn gericht op het ontvangen van gasten van het naastgelegen verblijfsrecreatieterrein. In het verweerschrift en op de zitting heeft de raad gesteld dat dit betekent dat minimaal 50% van de bezoekers van de horecagelegenheid zal moeten bestaan uit recreanten die op het nabij gelegen verblijfsrecreatieterrein Het Land van Bartje verblijven. Dit betekent dat de andere helft van de bezoekers van de horecagelegenheid van elders afkomstig mag zijn. Onduidelijk is wat voor verkeersbewegingen dit tot gevolg heeft.
Verder stelt de Afdeling vast dat in de planstukken en het verweerschrift wordt onderkend dat het zandpad, dat de toegangsweg vormt naar het dagrecreatieterrein, niet geschikt is voor grote aantallen verkeersbewegingen. Om te voorkomen dat het zandpad wordt benut als ontsluitingsweg en dat langs het zandpad wordt geparkeerd, worden in de planstukken verschillende mogelijke maatregelen genoemd, zoals het verbeteren van de bebording, het instellen van éénrichtingsverkeer op de zandweg, het plaatsen van een hekwerk bij de toegang tot het zandpad komend vanaf de Exloërweg en het afsluiten van het zandpad met een slagboom aan de zijde van het vakantiepark en de naastgelegen golfclub. Het treffen van deze maatregelen is echter niet in de planregels geborgd, ondanks het feit dat dit voor het voorkomen van verkeer- en parkeeroverlast voor de omgeving wel noodzakelijk lijkt. Ook dit vormt een gebrek in het plan.
21.2. Over de parkeersituatie merkt de Afdeling in dit verband nog het volgende op. Uit artikel 5.1, onder e, van de planregels volgt dat het parkeren op het dagrecreatieterrein uitsluitend is toegestaan voor het laden en lossen van goederen en het parkeren van auto’s met paardentrailers en auto’s van mindervaliden. De auto’s van de overige bezoekers van het dagrecreatieterrein dienen volgens de raad te parkeren op het naastgelegen vakantiepark Het Land van Bartje. De Afdeling stelt vast dat dit in de planregels niet is mogelijk gemaakt. Aan het vakantiepark is de hiervoor besproken bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend. Deze bestemming staat gelet op artikel 4.1 van de planregels uitsluitend parkeren ten behoeve van de verblijfsrecreatie toe.
Daarnaast wijst de Afdeling erop dat in artikel 11.1 van de planregels weliswaar is vereist dat bij de verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen of een omgevingsvergunning voor een gebruiksverandering moet worden voldaan aan de parkeerkencijfer in de CROW-publicatie 317, dan wel de wijziging van deze beleidsregels, maar hiermee is niet geborgd dat ook wordt voorzien in de benodigde parkeerbehoefte voor de gebruiksmogelijkheden op het dagrecreatieterrein die in het plan al bij recht zijn mogelijk gemaakt en waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is. Het is aan de raad om de totale parkeerbehoefte in beeld te brengen, te onderzoeken of in deze parkeerbehoefte kan worden voorzien en vervolgens in het plan te borgen dat deze benodigde parkeerplaatsen ook worden gerealiseerd.
Ladder voor duurzame verstedelijking en milieueffectrapportage
22. [appellant] en anderen hebben ook in het kader van het dagrecreatieterrein gewezen op de ladder voor duurzame verstedelijking en de volgens hen vereiste milieueffectrapportage. Hierover merkt de Afdeling het volgende op.
22.1. Zoals hiervoor onder 7.1 is overwogen, is in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro bepaald dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling.
In de plantoelichting is niet ingegaan op de behoefte aan de ontwikkelingen die op het dagrecreatieterrein zijn voorzien. Op het dagrecreatieterrein wordt echter wel een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk gemaakt. Zo maakt het plan op het dagrecreatieterrein onder meer een multifunctioneel gebouw van in totaal 1.500 m2 mogelijk, waar horeca en voorzieningen voor dagrecreatie zijn toegestaan, en 2.000 m2 aan overige gebouwen en overkappingen. Een dergelijke omvang aan nieuwe bebouwing maakt dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. De Afdeling verwijst hierbij ter vergelijking naar haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 6.3. Ook is gelet op de totale oppervlakte van het dagrecreatieterrein van ongeveer 8 ha, afhankelijk van de gebruiksmogelijkheden op dit terrein, niet uitgesloten dat naast de nieuwe bebouwing ook de overige activiteiten op het terrein een nieuwe stedelijke ontwikkeling vormen.
22.2. Wat betreft het eventueel vereist zijn van een milieueffectrapportage, merkt de Afdeling op dat dit afhangt van de gebruiksmogelijkheden op het dagrecreatieterrein. In de hiervoor onder 10.1 genoemde categorie D.10 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. zijn onder c en e als activiteiten vermeld de aanleg, wijziging of uitbreiding van vakantiedorpen en hotelcomplexen buiten stedelijke zones met bijbehorende voorzieningen en de aanleg, wijziging of uitbreiding van themaparken. Of daarvan in dit geval sprake is, kan gelet op de grote discrepantie tussen wat het plan mogelijk maakt en wat de raad kennelijk heeft beoogd, niet worden beoordeeld. Het is aan de raad om dit bij een eventueel nieuw besluit voor het dagrecreatieterrein mee te nemen in de planvoorbereiding.
Landschappelijke waarden
23. Tot slot wijst de Afdeling, gelet op verschillende betogen van [appellant] en anderen over de gevolgen van het dagrecreatieterrein voor het landschap, nog op het volgende.
Zoals hiervoor onder 9.4 is overwogen, is het plangebied gelegen in het esdorpenlandschap en het gebied "De Hondsrug UNESCO Global Geopark". Overwogen is dat dit op zichzelf niet betekent dat nieuwe bebouwing en gebruiksmogelijkheden in het plangebied niet mogelijk zijn, maar wel dat rekening wordt gehouden met de geologische en daarmee samenhangende cultuurhistorische en landschappelijke kwaliteiten van het gebied. De raad heeft bij de vaststelling van het bestemmingsplan beoogd hiermee rekening te houden door bij de planregels een Beeldkwaliteitsplan te voegen. In dit Beeldkwaliteitsplan zijn uitgangspunten opgenomen voor de inrichting van het dagrecreatieterrein, maar de Afdeling kan daar net als [appellant] en anderen niet uit afleiden welke concrete landschappelijke maatregelen voor het dagrecreatieterrein vereist zijn. De op pagina 6 van het Beeldkwaliteitsplan opgenomen visiekaart, waarnaar de raad op de zitting heeft verwezen, bevat hiervoor onvoldoende handvatten. Daarnaast merkt de Afdeling op dat in de planregels uitsluitend bij de bouwregels voor het multifunctionele gebouw en de overige gebouwen en overkappingen op het dagrecreatieterrein naar het Beeldkwaliteitsplan is verwezen. Voor bijvoorbeeld de bouwwerken geen gebouwen zijnde en de overige gebruiksmogelijkheden op het buitenterrein ontbreekt deze verwijzing.
Het is aan de raad om ook op dit punt bij een eventueel nieuw besluit voor het dagrecreatieterrein de landschappelijke inpassingsmaatregelen nader uit te werken en dit in het plan te borgen.
Conclusie bestemming "Recreatie - Dagrecreatie"
24. De betogen van [appellant] en anderen leiden tot de conclusie dat het bestemmingsplan wat betreft de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid is voorbereid.
De betogen slagen.
Overgangsrecht
25. [appellant] en anderen hebben zich in hun beroepschrift ook gericht tegen het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel 12.2 van de planregels. Zij betogen dat dit overgangsrecht het huidige gebruik van het dagrecreatieterrein voor het weiden van paarden en pony’s, dat volgens hen in strijd is het met voorheen ter plaatse geldende planologische regime, ten onrechte legaliseert. Van het weiden van de paarden en pony’s ondervinden zij in ernstige mate geuroverlast, aldus [appellant] en anderen.
25.1. De Afdeling stelt vast dat [appellant] en anderen het overgangsrecht voor gebruik dat is opgenomen in artikel 12.2 van de planregels verkeerd interpreteren. In het eerste lid van artikel 12.2 is weliswaar bepaald dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is mag worden voortgezet, maar uit het vierde lid volgt dat dit niet geldt voor het gebruik dat al in strijd was met het voorheen geldende planologische regime. Indien het weiden van paarden en pony’s op het dagrecreatieterrein in strijd was met het voorheen ter plaatse geldende planologische regime, is dat gebruik dus niet met het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel 12.2 van de planregels gelegaliseerd.
Het voorgaande is in dit geval echter niet meer relevant, omdat de betogen van [appellant] en anderen over het dagrecreatieterrein slagen en de aan dit deel van het plangebied toegekende bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" in het dictum van deze uitspraak zal worden vernietigd. Voor het dagrecreatieterrein is met deze vernietiging het in deze procedure aan de orde zijnde bestemmingsplan volledig komen te vervallen en wordt teruggevallen op het voor dit deel van het plangebied voorheen geldende planologische regime. De vraag of het weiden van paarden en pony’s op het beoogde dagrecreatieterrein daarmee in strijd is, staat in deze procedure niet ter beoordeling.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
26. Zoals hiervoor onder 24 is geconcludeerd, is het bestreden besluit wat betreft de aan uitbreidingslocatie B toegekende bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het beroep van [appellant] en anderen is daarom gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb te worden vernietigd, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie".
Hierbij merkt de Afdeling op dat, anders dan de raad en Het Land van Bartje wensen, in dit geval, gelet op de aard en omvang van de hiervoor onder 20 en verder geconstateerde gebreken, geen aanleiding bestaat om een bestuurlijke lus toe te passen.
Elektronisch plan
27. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Proceskosten en griffierecht
28. De raad moet de proceskosten van [appellant] en anderen en het door hen betaalde griffierecht vergoeden. Hierbij merkt de Afdeling op dat deze kostenveroordeling alleen betrekking heeft op de behandeling van het beroep in de bodemprocedure. [appellant] en anderen hebben in hun nadere memorie ook gewezen op het griffierecht dat zij hebben betaald in de voorlopige voorzieningsprocedure. Op het verzoek om voorlopige voorziening is beslist in de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 12 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1380. In die uitspraak is het verzoek van [appellant] en anderen om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen. Dat verzoek is in deze bodemprocedure niet aan de orde.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Borger-Odoorn van 16 januari 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Het Land van Bartje", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie";
III. draagt de raad van de gemeente Borger-Odoorn op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II. wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Borger-Odoorn tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 71,31;
V. gelast dat de raad van de gemeente Borger-Odoorn aan [appellant] en anderen het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.C. van Zuijlen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
810