Uitspraak
202103258/1/V6.
Datum uitspraak: 9 februari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Utrecht, van 25 maart 2021 in zaak nr. 20/3279 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2019 heeft de minister het verzoek van [appellante] om verlenging van de inburgeringstermijn afgewezen.
Bij besluit van 3 september 2020 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.H. Kruseman, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. Naber, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij brief van 1 mei 2014, bezien in samenhang met een kennisgeving van 1 november 2013, heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, dat haar inburgeringstermijn is gestart op 31 mei 2013 en dat zij vóór 30 mei 2016 aan deze plicht moet hebben voldaan. Vervolgens heeft de minister de inburgeringstermijn verlengd tot 18 oktober 2018 wegens ziekte van [appellante]. Zij stelt dat het door PTSS en depressie ook niet mogelijk was om vóór 18 oktober 2018 aan haar inburgeringsplicht te voldoen en zij heeft daarom op 5 september 2018 de minister verzocht om verdere verlenging van de inburgeringstermijn. Bij medisch advies van 3 juni 2019 heeft B.J. van Smeden-van Oosterom, arts van Argonaut, negatief geadviseerd over het verzoek. Bij het besluit van 12 juni 2019 heeft de minister het verzoek afgewezen. Bij het besluit van 3 september 2020 heeft de minister de afwijzing gehandhaafd, omdat ook uit het medisch advies van 4 maart 2020 van L. ten Hove, verzekeringsarts van Argonaut, volgt dat er geen aanleiding is voor een ander advies op basis van de nieuw aangeleverde informatie.
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet inburgering (hierna: de Wi) te beperkt uitlegt in de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (Stcrt 2019, 6980; hierna: de Beleidsregel). Volgens [appellante] volgt uit artikel 2 van Pro de Beleidsregel dat een inburgeringsplichtige alleen ziek is als deze fysiek niet in staat is om onderwijs te volgen en vallen chronische psychische beperkingen niet onder die regel. Daarbij hanteren de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) en Argonaut ten onrechte een definitie van het begrip handicap, die veronderstelt dat een desbetreffend medisch probleem altijd te genezen is. Zij wijst erop dat de gemeente Utrecht haar in het kader van de Participatiewet heeft vrijgesteld van de sollicitatieplicht wegens haar beperkingen. Ook voorziet de Beleidsregel niet in de mogelijkheid om aanpassingen te krijgen, wat in strijd is met artikel 1 en Pro artikel 5, derde lid, van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap van de Verenigde Naties (hierna: het VN Gehandicaptenverdrag) en artikel 2, eerste lid, van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (hierna: de Wgbh/cz). Haar is een aanpassing geboden in de vorm van 'speciaal onderwijs', maar dit niet kon worden gefinancierd met de lening van DUO, aldus [appellante].
Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de medische adviezen van Argonaut niet deugdelijk zijn. Deze adviezen zijn onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat Argonaut heeft nagelaten onderzoek te verrichten naar de gestelde medische problematiek en informatie op te vragen bij Stichting Centrum '45, Indigo en Altrecht Geestelijke Gezondheidszorg. Ter zitting heeft [appellante] daaraan toegevoegd dat Ten Hove de verklaring van onderwijsinstelling Acceptus van 5 juli 2016 over haar leerbaarheid, ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten omdat die verklaring niet van een arts afkomstig is. Daarnaast sluiten de conclusies in de medische adviezen niet aan op de redeneringen. Zij verwijst in dit verband naar haar gronden in beroep. Verder vraagt de minister aan Argonaut uitsluitend of een inburgeringsplichtige sluitend bewijs heeft geleverd dat deze fysiek niet in staat is om onderwijs te volgen. Daarom kan zij Argonaut nooit overtuigen dat zij door haar psychische klachten niet in staat is onderwijs te volgen. Daarbij is het voor haar niet mogelijk om een contra-expertise over te leggen, omdat het gaat over een expertise die sociale verzekeringsartsen claimen te hebben en haar behandelaars zich hier niet over mogen uitlaten op grond van de KNMG-richtlijn Omgaan met medische gegevens uit 2020. Om deze reden heeft zij de rechtbank ook verzocht om een onafhankelijke deskundige te benoemen, aldus [appellante].
Ten slotte betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister haar ook in deze procedure ambtshalve van de inburgeringsplicht kan ontheffen. Zij verwijst hierbij naar de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 april 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:2156. Ook heeft de minister volgens [appellante] in zijn brief aan Stichting Civic van 12 november 2019 al aangegeven dat meer maatwerk mogelijk is dan de Wi doet vermoeden en verder is het mogelijk om wegens aantoonbaar geleverde inspanningen een ontheffing te krijgen.
2.1. Artikel 1 van Pro het VN Gehandicaptenverdrag luidt: 'Doel van dit Verdrag is het volledige genot door alle personen met een handicap van alle mensenrechten en fundamentele vrijheden op voet van gelijkheid te bevorderen, beschermen en waarborgen, en ook de eerbiediging van hun inherente waardigheid te bevorderen. Personen met een handicap omvat personen met langdurige fysieke, mentale, intellectuele of zintuiglijke beperkingen die hen in wisselwerking met diverse drempels kunnen beletten volledig, effectief en op voet van gelijkheid met anderen te participeren in de samenleving.'
Artikel 5, derde lid, van het VN Gehandicaptenverdrag luidt: 'Teneinde gelijkheid te bevorderen en discriminatie uit te bannen, nemen de Staten die Partij zijn alle passende maatregelen om te waarborgen dat redelijke aanpassingen worden verricht.'
Artikel 2, eerste lid, van de Wgbh/cz luidt: 'Het verbod van onderscheid houdt mede in dat degene, tot wie dit verbod zich richt, gehouden is naar gelang de behoefte doeltreffende aanpassingen te verrichten, tenzij deze voor hem een onevenredige belasting vormen.'
Artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi luidt: 'Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid (…) indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen'.
Artikel 2 van Pro de Beleidsregel luidt: 'Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige (…) van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode. […]'
2.2. Anders dan [appellante] betoogt, legt artikel 2 van Pro de Beleidsregel artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi niet te beperkt uit. Zoals de minister in de schriftelijke uiteenzetting en ter zitting heeft toegelicht en zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, vallen chronische psychische beperkingen die het studeren belemmeren ook onder die regel. Dat de artsen van Argonaut hebben geconcludeerd dat uit de door [appellante] overgelegde medische stukken niet blijkt dat haar problematiek blijvend van aard is, wil, anders dan [appellante] heeft gesteld, niet zeggen dat DUO en Argonaut een definitie van handicap hanteren die veronderstelt dat een desbetreffend medisch probleem altijd te genezen is. Voorts wijst [appellante] er tevergeefs op dat de gemeente Utrecht haar in het kader van de Participatiewet heeft vrijgesteld van de sollicitatieplicht. Dit betekent namelijk, zoals de minister ter zitting terecht heeft toegelicht, niet dat zij in het kader van de Wi niet in staat was om onderwijs te volgen. Ook zijn er, zoals de minister in het verweerschrift heeft toegelicht en de rechtbank terecht heeft overwogen, mogelijkheden om inburgeringsplichtigen die door psychische klachten minder belastbaar zijn te ondersteunen in het volgen van onderwijs. Zo kan een inburgeringsplichtige verzoeken om aanpassingen van de leer- en examenomstandigheden. Dat het niet mogelijk zou zijn om deze aanpassingen te financieren met de lening van DUO, heeft [appellante] niet met gegevens of bescheiden gestaafd. Voorts heeft artikel 5, derde lid, van het VN Gehandicaptenverdrag, anders dan [appellante] ter zitting heeft gesteld, geen rechtstreekse werking. Die bepaling is namelijk niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te worden toegepast.
Verder betoogt [appellante] tevergeefs dat de medische adviezen onzorgvuldig tot stand zijn gekomen omdat Argonaut onderzoek had moeten doen naar de gestelde medische problematiek door informatie op te vragen bij Stichting Centrum '45, Indigo en Altrecht Geestelijke Gezondheidszorg. Het is, zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1239, onder 3.1, terecht heeft overwogen, aan een inburgeringsplichtige om de door deze gestelde medische problematiek aannemelijk te maken door medische stukken over te leggen. De artsen van Argonaut baseren hun medische beoordeling vervolgens op de overgelegde stukken (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1753, onder 4.1). Dit geldt, anders dan [appellante] heeft gesteld, ook voor medische stukken die gaan over psychische klachten. [appellante] heeft ter zitting dan ook tevergeefs betoogd dat Ten Hove de verklaring van Acceptus, een onderwijsinstelling, ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Daarnaast stelt [appellante] tevergeefs dat de conclusies in de medische adviezen niet aansluiten op de redeneringen. Zij verwijst ter staving van die stelling uitsluitend naar haar gronden in beroep. De rechtbank heeft gemotiveerd op deze gronden beslist. [appellante] heeft niet gemotiveerd waarom het oordeel van de rechtbank onjuist of onvolledig is. Verder heeft [appellante] niet met gegevens of bescheiden gestaafd dat het voor haar niet mogelijk is om een contra-expertise over te leggen omdat alleen sociale verzekeringsartsen de benodigde expertise zouden hebben. Hoewel zij hierbij op zichzelf terecht aanvoert dat de KNMG-richtlijn behandelaars afraadt om geneeskundige verklaringen af te geven, doet dit niets af aan het feit dat zij, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 30 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1674), met stukken van haar behandelaars concrete aanknopingspunten voor twijfel over de deugdelijkheid van de medische adviezen naar voren kan brengen. Dit heeft zij niet gedaan. Ook heeft zij niet met gegevens of bescheiden gestaafd dat zij geen contra-expertise kan overleggen van iemand die geen behandelaar van haar is. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de medische adviezen van Argonaut deugdelijk zijn en niet ten onrechte geen aanleiding gezien om een onafhankelijke deskundige te benoemen.
Ten slotte heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in deze procedure alleen aan de orde is het verzoek van [appellante] om verlenging van de inburgeringstermijn en niet een aanvraag om ontheffing van de inburgeringsplicht. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en de minister ter zitting heeft toegelicht, staat het [appellante] vrij om alsnog zo'n aanvraag in te dienen. Daarbij heeft de minister in zijn brief van 12 november 2019 weliswaar aangegeven dat hij in schrijnende gevallen een inburgeringsplichtige van deze plicht kan ontheffen, maar in die brief staat ook dat de inburgeringsplichtige hiervoor zelf een aanvraag moet indienen. Ook wat de ontheffing wegens aantoonbaar geleverde inspanningen (AGI) betreft is het aan [appellante] om hiervoor een aanvraag in te dienen. Verder verwijst [appellante] tevergeefs naar de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant. Die uitspraak gaat over het ambtshalve kwijtschelden van een studieschuld na het behalen van het inburgeringsdiploma. Zo'n situatie is hier niet aan de orde.
2.3. Naar aanleiding van het betoog van [appellante] over de wijze waarop de minister in de Beleidsregel uitleg geeft aan artikel 7b, derde lid, van de Wi, overweegt de Afdeling, in aanvulling op het voorgaande, het volgende. Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:144, onder 3.3, volgt dat, ook als een inburgeringsplichtige niet langdurig ziek is in de zin van artikel 2 van Pro de Beleidsregel, het aan de minister is om op basis van alle aangevoerde feiten en omstandigheden te beoordelen of sprake is van een bijzondere situatie die maakt dat die inburgeringsplichtige niettemin geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige delen van het inburgeringsexamen, als bedoeld in artikel 7b, derde lid, van de Wi. Evenwel stelt de Afdeling op grond van wat [appellante] in hoger beroep naar voren heeft gebracht, vast dat van zo'n bijzondere situatie in dit geval geen sprake is.
2.4. De betogen falen.
3. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Bijloos
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
670-861.