Uitspraak
202105425/1/V6.
Datum uitspraak: 16 november 2022
Datum uitspraak: 16 november 2022
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 13 juli 2021 in zaak nr. 21/772 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2019 (hierna: besluit I) heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 150,00 wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering en bepaald dat zij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen.
Bij besluit van 19 mei 2020 (hierna: besluit II) heeft de minister bepaald dat [appellante] vanaf 1 november 2020 moet beginnen met het terugbetalen van de lening voor het volgen van een inburgeringscursus. De schuld bedraagt € 9.992,83 en zij moet maandelijks € 83,27 betalen.
Bij besluit van 7 januari 2021 heeft de minister het door [appellante] tegen besluit I gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daarnaast heeft hij het tegen besluit II gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2022, waar de minister, vertegenwoordigd door drs. P.M.S. Slagter, is verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Op dit geding is de Wet inburgering van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
2. Bij brief van 3 juni 2016 heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is en dat haar inburgeringstermijn op 13 maart 2016 is gestart. Bij besluit I met het opschrift "niet op tijd ingeburgerd" heeft de minister [appellante] meegedeeld dat zij tot en met 4 juni 2019 de tijd had om aan deze plicht te voldoen, zij daarin niet is geslaagd en zij daarom een boete krijgt van € 150,00. De minister heeft daarnaast bepaald dat hij de lening die [appellante] bij de Dienst Uitvoering Onderwijs heeft afgesloten niet zal kwijtschelden en zij het geleende geld dus zal moeten terugbetalen. Bij besluit II met het opschrift "terugbetalen lening" heeft de minister [appellante] vervolgens meegedeeld dat haar schuld € 9.992,83 bedraagt en zij maandelijks € 83,27 moet betalen.
3. In deze uitspraak zal de Afdeling onder 6 en verder ingaan op de vraag of de minister in een besluit over het vaststellen van de hoogte van de lening en het terugbetalen ervan (in dit geval besluit II) moet beoordelen of het opleggen van de terugbetalingsplicht evenredig is. Daarvoor ziet de Afdeling te meer aanleiding nu zij heeft geconstateerd dat diverse rechtbanken diezelfde vraag bevestigend hebben beantwoord en hebben geoordeeld dat de minister in het kader van zo’n besluit moet nagaan of aanleiding bestaat om de lening geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden. Zie de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 15 november 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:13217, onder 10, en 18 maart 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:2050, onder 4.4, de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 april 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:2156, onder 3.5, en 31 mei 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:2979, onder 6.8, en de uitspraak van de rechtbank Limburg van 6 april 2022, ECLI:NL:RBLIM:2022:2675, onder 10-12.
Bezwaar tegen besluit I ("niet op tijd ingeburgerd")
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van [appellante] tegen besluit I terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat zij het bezwaarschrift niet binnen de bezwaartermijn heeft ingediend en zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de termijnoverschrijding haar niet valt toe te rekenen.
5. [ appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Zij betoogt dat zij door haar ernstige psychische toestand niet in staat was om zelfstandig de juiste beslissingen en acties te (onder)nemen. [appellante] werd begeleid door een projectleider van het buurtcentrum van Stichting Inspiratie Inc., maar dat buurtcentrum kwam onder druk te staan waardoor zij onvoldoende ondersteuning kreeg van de desbetreffende projectleider. Door het wegvallen van deze ondersteuning heeft zij niet op tijd kunnen reageren op besluit I. [appellante] voert verder aan dat zij in bezwaar informatie heeft verstrekt, waaruit volgt dat haar psychische problemen van dien aard waren dat haar redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij niet tijdig bezwaar heeft gemaakt. Zij wijst in dit verband ook op drie uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 5 juli 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY4059, 11 december 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG8570, en 16 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1278. [appellante] betoogt daarnaast dat een besluit van 23 juni 2020 niet ondertekend is en dat daarmee de rechtsgeldigheid van dat besluit in het geding is.
5.1.
Het betoog van [appellante] over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding is grotendeels een herhaling van wat zij in beroep bij de rechtbank hierover heeft aangevoerd. De rechtbank heeft op de beroepsgrond beslist en deze gemotiveerd weerlegd, waarbij zij terecht heeft geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de termijnoverschrijding haar niet valt toe te rekenen. De verwijzing naar de drie uitspraken van de Centrale Raad van Beroep kan [appellante] niet baten, omdat deze uitspraken gaan over situaties waarin de betrokkenen met medische stukken hadden onderbouwd dat zij kampten met psychische klachten en daardoor niet in staat waren om tijdig bezwaar te maken. [appellante] heeft echter niet onderbouwd dat zij door haar psychische klachten niet in staat was om tijdig een bezwaarschrift in te dienen tegen besluit I. Verder kan [appellante] niet worden gevolgd in haar betoog over de rechtsgeldigheid van een besluit van 23 juni 2020, alleen al omdat er geen besluit van deze datum in het dossier is aangetroffen en iedere verdere toelichting of verduidelijking van de kant van [appellante] ontbreekt. Zij is ook niet ter zitting van de Afdeling verschenen om dit nader toe te lichten.
Het betoog faalt.
Bezwaar tegen besluit II ("terugbetalen lening")
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van [appellante] tegen besluit II terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, voor zover het betrekking heeft op het niet kwijtschelden van de lening. Voor zover het bezwaar betrekking heeft op de hoogte van de lening en het vastgestelde maandbedrag, heeft de minister dit volgens de rechtbank terecht ongegrond verklaard.
7. [ appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat pas uit besluit II blijkt dat de minister de schuld niet zal kwijtschelden. Zij voert aan dat een schuld pas duidelijk kan worden als het bestuursorgaan een bedrag noemt en dat de minister dit voor het eerst heeft gedaan in besluit II. Omdat zij tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen dat besluit, had de minister moeten ingaan op haar argumenten over de terugbetaling van de lening. Door dit niet te doen is besluit II volgens [appellante] in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Dat de minister de lening terugvordert, is volgens haar ook in strijd met het doel van de inburgering. Zij wijst in dit verband op de omstandigheden die zij heeft aangevoerd in haar e-mail van 29 november 2019, waaronder haar kwetsbaarheid, medische klachten en de beperkingen die zij ondervond door haar vlucht vanuit een oorlogsgebied.
7.1.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2401, onder 4.1 tot en met 4.2, kan uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 32 tot en met 34) worden afgeleid dat met een besluit als bedoeld in deze bepaling is beoogd voor de schuldenaar duidelijk te maken waarom hij een geldsom is verschuldigd en welk bedrag hij moet betalen binnen welke termijn. Hoofdregel is dat een verplichting tot betaling pas ontstaat nadat het bestuursorgaan een besluit heeft genomen waarin het heeft vastgesteld hoe hoog de schuld precies is en binnen welke termijn de schuldenaar deze moet betalen.
De Afdeling heeft in deze uitspraak geoordeeld dat de brief waarin de minister voor het eerst heeft vastgesteld hoe hoog de uiteindelijke schuld precies is en de termijn waarbinnen betaling daarvan zal moeten plaatsvinden op rechtsgevolg is gericht en daarmee een besluit is (besluit II met als opschrift "terugbetalen lening"). Een inburgeraar kan bezwaar maken tegen dit besluit en daarbij gronden naar voren brengen die samenhangen met de terugbetalingsverplichting, zoals argumenten over de hoogte van de vastgestelde schuld en zijn financiële situatie. Gronden over de verwijtbaarheid van de termijnoverschrijding en het ambtshalve kwijtschelden van de schuld moet een inburgeraar, gelet op de uitspraak van 14 oktober 2020, naar voren brengen in een procedure tegen besluit I met als opschrift "beschikking niet op tijd ingeburgerd", omdat de ambtshalve beoordeling of de minister de schuld van een inburgeraar volledig moet kwijtschelden op de voet van artikel 4.13, derde lid, onder a, in samenhang gelezen met het vierde lid, van het Besluit inburgering, heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het nemen van dat besluit.
7.2.
Het voorgaande laat onverlet dat de minister ruimte heeft bij de vaststelling van het bedrag van de lening dat de inburgeringsplichtige moet terugbetalen. Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit dat de minister ook de rechtstreeks bij besluit II betrokken belangen moet afwegen en wanneer de omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven, moet afzien van het opleggen van de terugbetalingsverplichting of het terug te betalen bedrag van de lening moet verminderen. Dit volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dat bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een belanghebbende niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Ter vergelijking verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1079, onder 5.6 en 5.7, over de evenredigheidsbeoordeling in het kader van een besluit tot vaststelling van de terugbetalingsplicht.
7.3.
Gelet op de evenredigheidsbeoordeling die de minister ook bij besluit II moet verrichten, kan de inburgeraar feiten en omstandigheden aanvoeren die gaan over de evenredigheid van het onverkort vasthouden aan de terugbetalingsverplichting. Hierbij kan worden gedacht aan aspecten zoals een later verkregen ontheffing, de (korte) duur van de overschrijding van de inburgeringstermijn en het hebben van een baan en daarmee bijdragen aan de Nederlandse maatschappij. De Afdeling wijst in dit verband op haar hiervoor genoemde uitspraak van 13 april 2022, onder 5.8, en artikel 4.16a van de Regeling inburgering, waarin de minister gedeeltelijke kwijtschelding van de lening op verzoek van de asielgerechtigde inburgeringsplichtige onder voorwaarden mogelijk heeft gemaakt bij een verwijtbare termijnoverschrijding. Het gaat dus vooral om de inspanningen die een inburgeraar heeft verricht om zoveel mogelijk binnen de inburgeringstermijn succesvol te kunnen inburgeren. Dat in zaken als deze kwijtschelding kan plaatsvinden op grond van een evenredigheidsbeoordeling, doet overigens geen afbreuk aan de op de minister rustende verplichting om voorafgaand aan besluit I ambtshalve te beoordelen of kwijtschelding is aangewezen, gelet op artikel 4.13, derde en vierde lid, van het Besluit inburgering. In zaken waarin deze bepaling van toepassing is, zal de minister deze ambtshalve beoordeling dus moeten blijven verrichten.
7.4.
Door zich in het besluit op bezwaar van 7 januari 2021 op het standpunt te stellen dat de door [appellante] genoemde argumenten geen invloed hebben op de kosten van de inburgeringscursus en -examens en deze dus niets veranderen aan de hoogte van de lening en het vastgestelde maandbedrag, heeft de minister geen deugdelijke evenredigheidsbeoordeling verricht. De Afdeling acht hierbij van belang dat [appellante] in de bezwaarfase in haar e-mail van 29 november 2020 heeft gewezen op verschillende persoonlijke omstandigheden, en op het feit dat ze in maart 2020 haar inburgeringsdiploma heeft behaald en inmiddels met speciale ondersteuning door gemeente Almere een schakeltraject volgt naar een beroepsopleiding en werk. Dit zijn feiten en omstandigheden die de minister, gelet op wat hiervoor onder 7.2 en 7.3 is overwogen, moet afwegen tegen de gevolgen van het onverkort handhaven van de terugbetalingsverplichting. Omdat de minister dit niet heeft gedaan, is het besluit van 7 januari 2021, voor zover hij daarbij het bezwaar van [appellante] ongegrond heeft verklaard, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
8. [appellante] betoogt verder in het kader van besluit II dat geen sprake is van een verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn. Zij voert aan dat zij om verlenging van de inburgeringstermijn heeft gevraagd, maar dat de minister haar verzoek ten onrechte en ongemotiveerd bij besluit van 30 juli 2018 heeft afgewezen. Maar de minister heeft haar bij brief van 4 juni 2019 twee jaar extra de tijd gegeven om in te burgeren. Verder staat in de brief van 10 oktober 2019 met als opschrift "overzicht inburgeringsgegevens" dat de einddatum van de inburgeringstermijn 4 juni 2021 is. Volgens [appellante] heeft zij hieraan het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat vóór 4 juni 2021 geen sprake was van een verwijtbare overschrijding van de inburgeringstermijn. De minister had het opleggen van een boete om deze reden achterwege moeten laten, aldus [appellante].
8.1. [
appellante] heeft geen rechtsmiddel aangewend tegen het besluit van 30 juli 2018, zodat dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden. In deze procedure ligt het besluit van 30 juli 2018 niet ter toetsing voor. Wat [appellante] in deze procedure daartegen heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking. De Afdeling merkt desalniettemin in dit verband op dat uit de door [appellante] aangehaalde brieven van 4 juni 2019 en 10 oktober 2019 niet kan worden afgeleid dat de minister daarin is teruggekomen van de in de brief van 30 juli 2018 gedane mededeling dat [appellante] tot en met 4 juni 2019 de tijd heeft om te voldoen aan haar inburgeringsplicht.
Zoals volgt uit de hiervoor onder 7.1 weergegeven rechtspraak, bezien in samenhang met wat de Afdeling onder 7.3 heeft overwogen, had [appellante] gronden over de verwijtbaarheid van de termijnoverschrijding en de boete, tijdig moeten aanvoeren tegen besluit I. Een nuancering daarop is dat argumenten over de inspanningen die iemand heeft verricht om binnen de inburgeringtermijn in te burgeren wel een rol kunnen spelen bij de evenredigheidsbeoordeling, zoals die onder 7.3 is besproken. Omdat [appellante] de gronden over de verwijtbaarheid van de termijnoverschrijding naar voren heeft gebracht in haar bezwaar tegen besluit II, heeft de minister het bezwaar voor dat deel terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op het besluit van 19 mei 2020. De Afdeling zal het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 7 januari 2021 vernietigen, voor zover de minister het bezwaar tegen besluit II ongegrond heeft verklaard. De minister moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 juli 2021 in zaak nr. 21/772, voor zover deze betrekking heeft op het besluit van 19 mei 2020;
III. bevestigt de uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van 7 januari 2021, I-NO061/004437461, voor zover de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid daarbij het bezwaar tegen het besluit van 19 mei 2020 ongegrond heeft verklaard;
VI. bepaalt dat tegen het door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.277,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 183,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
voorzitter
w.g. Overeem
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2022
899
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4
[…]
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:86
1. De verplichting tot betaling van een geldsom wordt bij beschikking vastgesteld.
2. De beschikking vermeldt in ieder geval:
a.de te betalen geldsom;
b.de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 8:113
[…]
2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming)
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige behaalt:
a. het inburgeringsexamen, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
Besluit inburgering (zoals dit besluit gold ten tijde van de besluitvorming)
Artikel 4.13
1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
[…]
3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet;
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet; of
d. aan de vreemdeling het Nederlanderschap is verleend en hij op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit naturalisatietoets was vrijgesteld van het afleggen van de naturalisatietoets.
4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b, c of d, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
Regeling inburgering (zoals deze regeling gold ten tijde van de besluitvorming)
Artikel 4.16a
1. Op verzoek van de debiteur die een vreemdeling is als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, van het besluit, vindt gedeeltelijke kwijtschelding van de schuld plaats indien de debiteur binnen de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn, maximaal twee onderdelen van het inburgeringsexamen nog niet had behaald, en uiterlijk binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn deze onderdelen alsnog heeft behaald, en diegene hiermee voldoet aan de inburgeringsplicht.
[…]
5. De hoogte van de kwijtschelding van de schuld wordt vastgesteld aan de hand van de tabel, opgenomen in bijlage 19 bij deze regeling.
Bijlage 19. Tabel als bedoeld in artikel 4.16a, vijfde lid
Tabel met hoogte percentages voor kwijtschelding van de lening.
¹ Dit betreft de termijn waarbinnen iemand na het verstrijken van de inburgeringstermijn of de verlengde termijn:
alsnog de niet behaalde onderdelen van het inburgeringsexamen heeft behaald;
een aanvraag tot ontheffing of vrijstelling van de inburgeringsplicht heeft ingediend die vervolgens is verleend;
de leeftijd, bedoeld in artikel 7, onderdeel a, van de Algemene Ouderdomswet, heeft bereikt; of
het Nederlanderschap heeft verkregen.