Uitspraak
201809632/1/A2.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 oktober 2018 in zaak nr. 17/1303 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2016 voor [appellante] herzien naar € 1.128,00.
Bij besluit van 9 januari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover dat ziet op de periode januari tot en met juli 2016 gegrond verklaard en voor zover dat ziet op de periode augustus tot en met december 2016, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 26 april 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] gemaakte bezwaar, voor zover dat ziet op de periode augustus tot en met november 2016, alsnog gegrond verklaard en voor zover dat ziet op de maand december 2016 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 9 januari 2017 ingestelde beroep en het beroep tegen het besluit van 26 april 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. drs. H.R. Grootenhuis, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is afkomstig uit Somalië, heeft de Nederlandse nationaliteit en woont samen met haar drie minderjarige kinderen. In 2016 heeft [appellante] voorschotten huurtoeslag ontvangen. Bij besluit van 22 augustus 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2016 herzien naar € 1.128,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het besluit van 9 januari 2017 het bezwaar van [appellante] gedeeltelijk gegrond verklaard. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat de inwonende zoon van [appellante], [naam zoon], vanaf 12 juli 2016 geen verblijfstitel had. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] daarom in de periode vanaf 1 augustus tot en met december 2016 geen recht op huurtoeslag. Hangende het beroep bij de rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 26 april 2018 voornoemd besluit herzien, waarbij de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt heeft gesteld dat uit gegevens van de Immigratie- en Naturalisatiedienst is gebleken dat [naam dochter] en [naam zoon], de inwonende dochter en zoon van [appellante], respectievelijk vanaf 17 november 2016 en 30 november 2016 geen verblijfstitel meer hadden. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] daarom wel recht op huurtoeslag over de maanden augustus tot en met november 2016, maar niet over de maand december 2016. Het geschil is daarmee beperkt tot de vraag of [appellante] over de maand december 2016 recht heeft op huurtoeslag.
Het wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] in de maand december 2016 geen recht heeft op huurtoeslag omdat haar dochter [naam dochter] vanaf 17 november 2016 en haar zoon [naam zoon] vanaf 30 november 2016 niet over een geldige verblijfstitel beschikten.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 26 april 2018 niet in strijd is met artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Volgens de rechtbank strekt de verstrekking van huurtoeslag niet tot het waarborgen van het bestaansminimum. Uit deze bepaling vloeit geen positieve verplichting tot verstrekking van huurtoeslag voort.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat voornoemd besluit evenmin in strijd is met het in artikel 2 van Pro het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK) neergelegde non-discriminatiebeginsel jegens kinderen. Volgens de rechtbank resulteert het eigen belang van het kind niet in een aanspraak van de ouder op een financiële bijdrage van het Rijk als huurtoeslag. Toepassing van artikel 9, derde lid, van de Awir, is ook in het licht van het IVRK gerechtvaardigd ter verwezenlijking van de doelstelling van de koppelingswetgeving.
Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat voornoemd besluit niet in strijd is met artikel 24 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke vrijheden (hierna: het IVBPR), artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 7 van Pro het IVRK.
Het hoger beroep
4. [appellante] betoogt dat de weigering huurtoeslag toe te kennen over de maand december 2016 een inbreuk op het recht op gezinsleven in strijd met de artikelen 8 en 14 van het EVRM vormt. Zij voert hiertoe aan dat zij als gevolg hiervan haar huur niet kan betalen, waardoor haar gezin dakloos dreigt te worden. Ook komt zij onder het bestaansminimum terecht door het niet toekennen van huurtoeslag, aldus [appellante].
4.1. Vaststaat dat tussen [appellante] en haar evengenoemde kinderen gezinsleven bestaat als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM.
De Afdeling wijst er op dat het EHRM in de beslissing van 12 maart 2019, Guljon Said tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2019:0312DEC003429914, heeft overwogen dat artikel 8 van Pro het EVRM als zodanig, noch enige andere voorziening van het EVRM, een recht op zekere voordelen van sociale zekerheid waarborgt en evenmin voorziet in een individueel recht op het genot van een zekere levensstandaard. Uit deze uitspraak volgt dat de weigering een inkomensafhankelijke tegemoetkoming toe te kennen, op zichzelf niet bepalend is voor het recht van gezinsleden van een aanvrager van deze tegemoetkoming om in Nederland te verblijven. Hoewel artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir illegale vreemdelingen aanspoort om Nederland te verlaten en ertoe strekt om te voorkomen dat zij profiteren van collectieve voorzieningen voor legale inwoners met een bescheiden inkomen, wordt met de weigering een inkomensafhankelijke tegemoetkoming toe te kennen op zichzelf niet beoogd een einde te maken aan de samenwoning van de aanvrager van de tegemoetkoming en zijn of haar gezinsleden. In de omstandigheden van dat geval, die vergelijkbaar zijn met dit geval, kan volgens het EHRM de weigering een inkomensafhankelijke tegemoetkoming toe te kennen niet worden beschouwd als een inbreuk op het in artikel 8 van Pro het EVRM neergelegde recht op gezinsleven.
De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het besluit van 26 april 2018 geen inbreuk maakt op het in artikel 8, eerste lid, neergelegde recht op gezinsleven.
5. Voor zover [appellante] betoogt dat de weigering huurtoeslag toe te kennen over de maand december 2016 in strijd is met het non-discriminatiebeginsel van artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van Pro het EVRM, overweegt de Afdeling als volgt.
Het koppelingsbeginsel
5.1. Toepassing van artikel 9, derde lid, van de Awir leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander die samenwoont met een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) en anderzijds een Nederlander, zoals [appellante], die samenwoont met een vreemdeling die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
Artikel 14 van Pro het EVRM verbiedt niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van het EHRM, dient een ongerechtvaardigd onderscheid te worden aangenomen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor, indien dat onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd te realiseren (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3470).
5.2. In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6, blz. 3-4). Zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awir (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, blz. 44), heeft de wetgever het koppelingsbeginsel niet alleen van toepassing geacht op de in artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bedoelde situatie dat een vreemdeling zelf om verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen verzoekt, maar ook op de in artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir genoemde gevallen, waarin een Nederlander een tegemoetkoming aanvraagt en deze een partner dan wel een medebewoner heeft die in Nederland geen rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van Pro de Vw 2000. In die gevallen wordt ook wel gesproken van het doorkoppelingsbeginsel.
Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit zowel artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000, als artikel 9, derde lid, van de Awir volgt, bestaat volgens bestendige rechtspraak van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Met de toepassing van het koppelingsbeginsel wordt beoogd te voorkomen dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf, het verwerven van een schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanige sterke rechtspositie - of de schijn hiervan - dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Met hetgeen in artikel 9, derde lid, van de Awir is neergelegd, is in zoverre hierop aangesloten dat deze bepaling ertoe strekt daarenboven te voorkomen dat niet rechtmatig in Nederland verblijvende medebewoners, in dit geval de zoon en dochter van [appellante], zouden kunnen meeprofiteren van de tegemoetkomingen die aan de Nederlander worden toegekend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788). Toepassing van het (door)koppelingsbeginsel is dan ook objectief bezien niet ongerechtvaardigd tegenover [appellante] en haar kinderen.
De proportionaliteitstoets en de vraag naar bijzondere omstandigheden
5.3. Ter beoordeling staat vervolgens of de uitsluiting van de in geding zijnde tegemoetkomingen door de toepassing van het (door)koppelingsbeginsel in een redelijke, proportionele verhouding tot het hiervoor, onder 5.1, omschreven legitieme doel staat. De onthouding van deze voorzieningen aan een Nederlander, zoals [appellante], kan onder zeer bijzondere, dat wil zeggen erg bezwarende, omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van Pro het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van Pro dat verdrag, in welk geval artikel 9, derde lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van Pro de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten. De door [appellante] gestelde omstandigheden, dat haar gezin door het niet toekennen van huurtoeslag dakloos dreigt te worden en dat haar kinderen niet meer bij haar mogen wonen wegens hun staatloosheid, wat daar ook van zij, zijn niet aan te merken als zeer bijzonder in vorenbedoelde zin.
Reeds omdat, zoals onder 4.1 is overwogen, de toekenning van huurtoeslag niet tot het waarborgen van het bestaansminimum strekt, leidt de stelling dat [appellante] door het niet toekennen van huurtoeslag onder het bestaansminimum terecht zal komen, evenmin tot een ander oordeel. De aangevoerde omstandigheden nopen daarom niet tot het buiten toepassing laten van artikel 9, derde lid, van de Awir.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft terecht het standpunt ingenomen dat het weigeren van huurtoeslag over de maand december 2016 niet strijdig is met artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8, van het EVRM.
Het betoog faalt.
6. Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet toekennen van huurtoeslag niet in strijd is met de artikelen 2 en 7 van het IVRK en artikel 24 van Pro het IVBPR. Zij voert hiertoe aan dat zij al jarenlang een verblijfsvergunning heeft en inmiddels ook de Nederlandse nationaliteit heeft. Indien de positie van de ouders doorslaggevend is voor het toekennen van huurtoeslag, zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft zij wel recht op huurtoeslag. De toepassing van artikel 9, derde lid, van de Awir (het koppelingsbeginsel) is in strijd met artikel 2 van Pro het IVRK omdat zij wegens de staatloosheid van haar kinderen is genoodzaakt hen zonder ouderlijke begeleiding de grens over te zetten, aldus [appellante].
6.1. De Afdeling stelt voorop dat besluiten over huurtoeslag, zorgtoeslag en ook kindgebonden budget niet worden genomen jegens kinderen. Het gaat hier om financiële bijdragen van het Rijk waarop niet een kind zelf, maar zijn ouder aanspraak kan hebben. Het eigen belang van het kind resulteert niet in een aanspraak van de ouder op kindgebonden budget noch op huurtoeslag of zorgtoeslag. Strijd met artikel 2, tweede lid, van het IVRK doet zich dan ook niet voor. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:105, brengt de bijzondere beschermingswaardigheid van kinderen die ten grondslag ligt aan het IVRK en in het bijzonder artikel 2 van Pro het IVRK evenwel met zich dat maatregelen die ten opzichte van volwassenen in overeenstemming worden geacht met de internationale non-discriminatiebepalingen, in bepaalde situaties door de gevolgen daarvan voor kinderen niettemin in strijd kunnen komen met artikel 2, eerste lid, van het IVRK. De Afdeling acht de toepassing van artikel 9, derde lid, van de Awir, als gevolg waarvan [appellante] geen aanspraak heeft op huurtoeslag omdat haar dochter [naam dochter], en haar zoon, [naam zoon], in de in geding zijnde periode niet over een verblijfsrecht beschikten, echter ook in het licht van het IVRK gerechtvaardigd ter verwezenlijking van de doelstelling van de koppelingswetgeving. De verstrekking van de tegemoetkomingen aan [appellante] kan bijdragen aan de voortzetting van het wederrechtelijke verblijf van haar dochter, [naam dochter], en haar zoon, [naam zoon], hier te lande en daarmee het vreemdelingenbeleid frustreren. Voor zover [appellante] stelt dat haar kinderen niet meer bij haar mogen wonen wegens hun staatloosheid, wat daar ook van zij, is van belang dat, zoals hiervoor onder 4.1 is overwogen, de weigering huurtoeslag toe te kennen niet bepalend is voor het recht van de kinderen van [appellante] om in Nederland te verblijven en daarmee op zichzelf niet wordt beoogd een einde te maken aan de samenwoning van [appellante] en haar kinderen. De stelling van [appellante] dat zij zelf al jarenlang een verblijfsvergunning heeft en inmiddels ook de Nederlandse nationaliteit heeft, maakt voorts niet dat artikel 9, derde lid, van de Awir niet van toepassing is.
Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het niet toekennen van huurtoeslag niet in strijd is met het in artikel 2 van Pro het IVRK neergelegde non-discriminatiebeginsel jegens kinderen. Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat [appellante] haar stellingen terzake het beroep op artikel 24 van Pro het IVBPR, artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 7 van Pro het IVRK onvoldoende heeft onderbouwd met feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden geconcludeerd dat sprake is van strijdigheid met deze bepalingen.
Het betoog faalt.
6.2. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Hoogvliet w.g. Van Zanten
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
97-902.
BIJLAGE
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 1 Toepassingsgebied Pro
1. Deze wet geldt voor inkomensafhankelijke regelingen.
(…)
Artikel 2 Definities Pro
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder:
(…)
e. medebewoner: de persoon die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende, met dien verstande dat als medebewoner niet wordt aangemerkt:
1°. de partner van de belanghebbende,
2°. de persoon die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende een deel van de woning huurt, tenzij deze een bloed- of aanverwant in de eerste graad is van de belanghebbende of van diens partner,
3°. degene die tot het huishouden van de onder 2° bedoelde persoon behoort.
(…)
Artikel 9 Wijziging Pro status vreemdelingen; partner of medebewoner is vreemdeling
(…)
3. Indien in een inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en diens partner ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming ingeval een medebewoner een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000. Indien de medebewoner een alleenstaande minderjarige vreemdeling is in de zin van artikel 1, onderdeel e, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005, geldt de eerste volzin niet tot het moment waarop het recht op opvang ingevolge die regeling eindigt.
Wet op de huurtoeslag
Artikel 7
1. Het recht op en de hoogte van de huurtoeslag is afhankelijk van de draagkracht, waaronder begrepen het vermogen, van de huurder, diens partner en de medebewoners.
(…)
Artikel 9
1. Een huurtoeslag wordt slechts toegekend:
a. als de huurder, diens partner alsmede degenen die medebewoner van de woning zijn, als ingezetene op het adres van die woning zijn ingeschreven in de basisregistratie personen;
(…)
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 10
1. De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, kan geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing op de bij de wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen ontheffingen of vergunningen.
2. Van het eerste lid kan worden afgeweken indien de aanspraak betrekking heeft op het onderwijs, de verlening van medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid, of de rechtsbijstand aan de vreemdeling.
3. De toekenning van aanspraken geeft geen recht op rechtmatig verblijf.
Grondwet
Artikel 94
Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8 Recht Pro op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven
1. Eenieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Verdrag inzake de rechten van het kind
Artikel 2
1. Staten die partij zijn bij dit Verdrag eerbiedigen en waarborgen de in dit Verdrag beschreven rechten voor ieder kind onder hun rechtsbevoegdheid zonder discriminatie van welke aard, ongeacht hun ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale etnische of maatschappelijke afkomst, welstand, handicap, geboorte of andere omstandigheid van het kind van zijn of haar ouder of wettelijke voogd.
2. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om te waarborgen dat het kind wordt beschermd tegen alle vormen van discriminatie of bestraffing op grond van de omstandigheden of de activiteiten van, de meningen geuit door of de overtuigingen van de ouders, wettige voogden of familieleden van het kind.
Artikel 7
1. Het kind wordt onmiddellijk na de geboorte ingeschreven en heeft vanaf de geboorte het recht op een naam, het recht een nationaliteit te verwerven en, voor zover mogelijk, het recht zijn of haar ouders te kennen, en door hen te worden verzorgd.
2. De Staten die partij zijn, waarborgen de verwezenlijking van deze rechten in overeenstemming met hun nationale recht en hun verplichtingen krachtens de desbetreffende internationale akten op dit gebied, in het bijzonder wanneer het kind anders staatloos zou zijn.
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
Artikel 24
1. Elk kind heeft, zonder onderscheid naar ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom of geboorte, recht op die beschermende maatregelen van de zijde van het gezin waartoe het behoort, de gemeenschap en de Staat, waarop het in verband met zijn minderjarigheid recht heeft.
2. Elk kind wordt onmiddellijk na de geboorte ingeschreven en krijgt een naam.
3. Elk kind heeft het recht een nationaliteit te verwerven.