Uitspraak
201709997/1/A2.
Datum uitspraak: 14 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Vereniging Sloop de Bunker (hierna: Sloop de Bunker), gevestigd te Amstelveen, [appellant sub 1 b], [appellante sub 1 c], [appellant sub 1 d], [appellante sub 1 e], [appellant sub 1 f] en [appellant sub 1 g] (hierna: de omwonenden), wonend te Amstelveen,
2. Het kerkgenootschap Federatief Joods Nederland (hierna: FJN), gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 november 2017 in zaken nrs. 16/6231 en 16/6430 in het geding tussen:
Sloop de Bunker en de omwonenden,
FJN
en
het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college de bunker aan de Wolfert van Borsselenweg 117a te Amstelveen aangewezen als gemeentelijk monument.
Bij afzonderlijke besluiten van 29 augustus 2016 heeft het college de door de omwonenden, Sloop de Bunker en FJN daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 7 november 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:8197, heeft de rechtbank het door Sloop de Bunker en de omwonenden gezamenlijk ingestelde beroep ongegrond verklaard voor zover het de omwonenden betreft en het beroep gegrond verklaard voor zover het Sloop de Bunker betreft. Voorts heeft de rechtbank het door FJN ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 29 augustus 2016 voor zover dat ziet op Sloop de Bunker en FJN vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten aanzien van Sloop de Bunker en FJN in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Sloop de Bunker en de omwonenden en FJN hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2018, waar Sloop de Bunker en de omwonenden, vertegenwoordigd door [appellante sub 1 c], vergezeld door [appellant sub 1 f] en [appellant sub 1 d], en FJN, vertegenwoordigd door [appellante sub 1 c], en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Bounaanaa, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In de Tweede Wereldoorlog is door de Duitse bezetter een bunker gebouwd aan de Wolfert van Borsselenweg te Amstelveen, die onder meer dienst deed als schuilplaats voor de Duitsers tijdens bombardementen. Na de bevrijding en het vertrek van de Duitsers is de bunker eigendom van de gemeente Amstelveen geworden en heeft de bunker laatstelijk dienst gedaan als jongerencentrum. In 2008 heeft de gemeente Amstelveen de bunker gesloten en de ingang dichtgemetseld om overlast als hangplek te voorkomen. Thans is de bunker grotendeels aan het zicht onttrokken door de begroeiing in het plantsoen. Bij het besluit van 31 mei 2016 heeft het college de bunker aangewezen als gemeentelijk monument. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat de bunker als zeldzaam relict uit de oorlogsperiode zowel architectuurhistorische als cultuurhistorische waarde vertegenwoordigt voor de gemeente Amstelveen.
2. Tegen dit besluit hebben, voor zover hier van belang, de omwonenden, Sloop de Bunker en FJN bezwaar gemaakt. Bij de besluiten van 29 augustus 2016 heeft het college hun bezwaren niet-ontvankelijk verklaard omdat zij geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij het besluit tot aanwijzing van de bunker als gemeentelijk monument.
Wettelijk kader
3. Het gaat in deze zaak om de toepassing van artikel 1:2 van Pro de Awb. De tekst van dit artikel is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Enkele andere bepalingen die verderop in de uitspraak worden vermeld zijn eveneens opgenomen in de bijlage.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de bezwaren van de omwonenden terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling natuurlijke personen bij een besluit tot het al dan niet aanwijzen als monument van een object belanghebbende zijn wanneer zij de eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde zijn en dat omwonenden, huurders en andere gebruikers geen belanghebbenden zijn bij een dergelijk besluit, omdat zij niet bevoegd zijn het object te wijzigen. Bovendien wijzigt het aanwijzen van de bunker als gemeentelijk monument het object feitelijk niet. Wanneer de omwonenden willen opkomen tegen een nieuwe bestemming van de bunker, kunnen zij te zijner tijd bezwaar maken of beroep instellen tegen de besluiten die daar op zien, aldus de rechtbank.
Ten aanzien van FJN heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 29 augustus 2016 niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen, omdat uit de statuten van FJN en de toelichting ter zitting is gebleken dat de commissie voor de bezwaarschriften de belangen van FJN beperkter heeft beschreven dan waar FJN volgens de statuten voor staat. De rechtbank heeft het beroep van FJN daarom gegrond verklaard en het besluit, voor zover dat ziet op de niet-ontvankelijkverklaring van FJN, vernietigd. De rechtbank heeft voorts bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten aanzien van FJN in stand blijven, omdat een nieuwe beslissing op bezwaar opnieuw tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van FJN zal leiden. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat FJN onvoldoende rechtstreeks belang heeft bij het besluit van 31 mei 2016 zodat zij daarbij niet als belanghebbende in de zin van de Awb kan worden aangemerkt. De statutaire doelstelling van FJN wordt niet rechtstreeks getroffen door het aanwijzingsbesluit, omdat het besluit objectief bezien niet als antisemitisch kan worden aangemerkt.
Ten aanzien van Sloop de Bunker heeft de rechtbank geoordeeld dat het college ten onrechte aan de niet-ontvankelijkverklaring van Sloop de Bunker ten grondslag heeft gelegd dat Sloop de Bunker niet voldeed aan de vereisten voor een informele vereniging en om die reden niet als belanghebbende kon worden aangemerkt. De rechtbank heeft het beroep van Sloop de Bunker daarom gegrond verklaard en het besluit van 29 augustus 2016, voor zover dat ziet op de niet-ontvankelijkverklaring van Sloop de Bunker, vernietigd. De rechtbank heeft voorts bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten aanzien van Sloop de Bunker in stand blijven, omdat een nieuwe beslissing op bezwaar opnieuw tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van Sloop de Bunker zal leiden. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het belang van Sloop de Bunker geen rechtstreeks bij het besluit van 31 mei 2016 betrokken belang is, maar een indirect belang. Het kunnen slopen van de bunker wordt door de monumentale status wel lastiger, maar de aanwijzing van de bunker als monument raakt de mogelijkheid tot sloop of gebruik zelf niet. Sloop de Bunker is geen eigenaar of rechthebbende van de bunker, waardoor de keuze voor sloop of behoud niet in haar macht ligt. De belangen die Sloop de Bunker volgens haar doelstelling nastreeft kunnen aan de orde komen bij eventuele toekomstige besluitvorming over renovatie van de bunker of (gewijzigd) gebruik daarvan, aldus de rechtbank.
Omvang van het geding
5. De hoger beroepen van Sloop de Bunker en FJN zijn niet gericht tegen de door de rechtbank uitgesproken vernietiging. In hoger beroep is uitsluitend in geschil of de rechtbank het beroep van de omwonenden terecht ongegrond heeft verklaard en of de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten aanzien van Sloop de Bunker en FJN terecht in stand heeft gelaten.
Hoger beroep Sloop de Bunker en de omwonenden
6. Sloop de Bunker en de omwonenden hebben gezamenlijk hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Zij betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belanghebbenden zijn bij het besluit tot aanwijzing van de bunker als gemeentelijk monument.
- De omwonenden
7. De omwonenden voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de bezwaarschriftprocedure heeft verruimd door eenieder die het niet eens is met het besluit in de gelegenheid te stellen bezwaar te maken. Daarmee is door het college afstand gedaan van de beperking dat alleen de eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde of de directe belanghebbende bezwaar kan maken. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat de omwonenden het recht hadden om mee te beslissen over de toekomst van de bunker, omdat in 2008 tussen de gemeente en de omwonenden overeenstemming is bereikt over de permanente sluiting van de bunker.
Voorts heeft de rechtbank volgens de omwonenden ten onrechte geoordeeld dat het enkele aanwijzen van de bunker als gemeentelijk monument het object feitelijk niet wijzigt. Door de aanwijzing als monument wordt de bunker een kostbaar opknapproject in plaats van een sloopproject en wordt een vervallen oud gebouw een object van cultuurhistorisch erfgoed, waarbij het karakter wordt gewijzigd van een symbool van het naziregime in een schuilkelder.
7.1. De Afdeling ziet in de formulering van de bezwaarclausule bij de publicatie van het aanwijzingsbesluit geen aanleiding om de omwonenden te volgen in hun betoog dat het college heeft beoogd eenieder in de gelegenheid te stellen bezwaar te maken. Maar ook als dit wel zo zou zijn, kan volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU3377) niet door partijen in afwijking van de Awb worden bepaald wie als belanghebbenden bij een besluit kunnen worden aangemerkt. Bezwaar en beroep kan slechts worden ingesteld door belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb. Het betoog dat de omwonenden als belanghebbenden moeten worden aangemerkt omdat het college de bezwaarschriftprocedure zou hebben verruimd kan daarom niet slagen.
7.2. Zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4122) terecht heeft overwogen, is bij een besluit tot het al dan niet aanwijzen van een object als monument, waar het gaat om natuurlijke personen, de eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde van het desbetreffende object belanghebbende. Omwonenden, huurders en andere gebruikers en andere individuele personen zijn geen belanghebbende bij een dergelijk besluit.
7.3. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het college de bezwaren van de omwonenden terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De belangen van de omwonenden zijn niet rechtstreeks bij het besluit tot aanwijzing van de bunker als gemeentelijk monument betrokken. Met hun bezwaren beogen de omwonenden primair te bewerkstelligen dat de situatie zoals die voor de aanwijzing was, zo blijft, dus dat de bunker niet in gebruik wordt genomen of een andere bestemming krijgt. Of het object feitelijk wijzigt wordt echter niet bepaald door de enkele aanwijzing als monument, maar door andersoortige besluiten. Bij besluiten die bijvoorbeeld betrekking hebben op een nieuwe bestemming of die anderszins de ruimtelijke uitstraling van de bunker betreffen kan het belang van de omwonenden rechtstreeks zijn betrokken en kunnen zij als belanghebbenden worden aangemerkt. Reeds hierom kan ook het betoog van de omwonenden dat sprake was van overeenstemming over de sluiting van de bunker en dat zij recht hadden om mee te beslissen over de toekomst van de bunker, wat daar ook van zij, er niet toe leiden dat zij belanghebbenden zijn bij het aanwijzingsbesluit. Met het enkele aanwijzingsbesluit wordt niet bewerkstelligd dat de bunker wordt heropend of een andere bestemming krijgt.
Voor zover de omwonenden ter zitting hebben betoogd dat met het aanwijzen van de bunker tot monument sprake is van misbruik van bevoegdheid als bedoeld in artikel 3:3 van Pro de Awb, in het bijzonder door de manier waarop het besluit tot stand is gekomen, en zij daartegen in het kader van de aanwijzing moeten kunnen opkomen, slaagt dit betoog evenmin. Misbruik van bevoegdheid, als gesteld, kan voor de omwonenden niet tot belanghebbendheid bij het aanwijzingsbesluit leiden.
- Sloop de Bunker
8. Sloop de Bunker voert aan dat het aanwijzingsbesluit met zich brengt dat voor het slopen van de bunker een vergunning zal zijn vereist in de zin van artikel 2.2, eerste lid, onder b onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het besluit tot aanwijzing als monument raakt rechtstreeks de statutaire doelstelling van Sloop de Bunker. De statutaire doelstelling is immers de sloop en het tegengaan van elke gebruiksbestemming van de bunker, terwijl het aanwijzingsbesluit precies het tegenovergestelde met zich brengt, te weten juridische bescherming ten behoeve van het behoud van de bunker. Er is dus sprake van een tegengesteld belang, aldus Sloop de Bunker.
8.1. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb is bepalend of deze rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het desbetreffende besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
8.2. In artikel 3 van Pro de statuten van Sloop de Bunker is de volgende doelstelling neergelegd:
"3.1 De vereniging heeft ten doel om de Nazi-bunker, gelegen in het plantsoen tegenover Wolfert van Borsselenweg 117 te Amstelveen, nabij de Pauluskerk te laten slopen, en elke vorm van gebruik tegen te gaan.
3.2 Dit doel wordt nagestreefd vanwege onder andere het feit dat deze bunker -althans nog van over is; het verkeert in een vervallen staat - een onrechtmatige inbreuk vormt op het Nederlandse cultuuristorisch erfgoed, te weten het plantsoen nabij de Pauluskerk en tegenover de woonhuizen van ‘De Entree van Elsrijk’. Het plantsoen vormt één onlosmakelijk geheel met de woonhuizen volgens de tekening en bijbehorende omschrijving; het ontwerp in de stijl van de Amsterdamse school is van architect Frans Jurrema van de jaren 1930. Daarnaast vormt de bunker, die ooit illegaal is ingebouwd in een oude, verzwakte en lekkende veendijk, een gevaar voor de veiligheid in de wijk. Elke vorm van gebruik legt een grote druk op de infrastructuur en op het behoud van het plantsoen in de karakteristieke wijk Elsrijk.
3.3 De vereniging tracht haar doel onder meer te bereiken door informeel overleg met politici en burgers, juridische procedures, informatieverschaffing, contacten met belanghebbenden, het genereren van publiciteit en andere manieren die dienstbaar kunnen zijn aan het verwezenlijken van het doel."
8.3. De aanwijzing van een object tot gemeentelijk monument is een instrument dat het college in staat stelt het behoud van het desbetreffende monument te waarborgen. Het aanwijzingsbesluit brengt met zich dat voor sloop of het in enig opzicht wijzigen van de bunker ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedverordening gemeente Amstelveen, een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.2 van de Wabo is vereist. Deze omgevingsvergunning wordt ingevolge artikel 13 van Pro deze verordening slechts verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Hoewel de aanwijzing van de bunker tot gemeentelijk monument op zichzelf dus niet betekent dat ingrijpende wijzigingen of sloop geen doorgang meer kunnen vinden, wordt de sloop van de bunker, naar het college ook heeft erkend, door de toegekende monumentale status wel lastiger gemaakt. Gelet hierop wordt, anders dan het college heeft aangenomen en de rechtbank heeft overwogen, het collectieve belang dat Sloop de Bunker behartigt, te weten sloop en het tegengaan van elke vorm van gebruik van de bunker, rechtstreeks geraakt door het besluit van 31 mei 2016 tot aanwijzing van de bunker als gemeentelijk monument. Sloop de Bunker moet daarom als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb bij dit besluit worden aangemerkt. Nu in hoger beroep niet in geschil is dat ook overigens aan de ontvankelijkheidseisen was voldaan, betekent dit dat het door Sloop de Bunker hiertegen gemaakte bezwaar ontvankelijk was. De rechtbank heeft daarom ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 29 augustus 2016 ten aanzien van Sloop de Bunker in stand gelaten.
Het betoog slaagt.
Hoger beroep FJN
9. FJN betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen belanghebbende is. FJN moet als belanghebbende worden aangemerkt omdat zij krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het aanwijzingsbesluit betrokken algemeen of collectief belang behartigt. In artikel 2, onder m, van de statuten is als doelstelling neergelegd "het bestrijden van antisemitisme in Nederland". Dit betekent dat FJN in actie komt op het moment dat een antisemitisch fenomeen zich voordoet of dreigt voor te doen. Het aanwijzen van de bunker als monument heeft symbolische betekenis en is vragen om antisemitisme. Met het verheffen van een object uit de nazitijd wordt tot uitdrukking gebracht dat een dergelijk object cultuurhistorische waarde heeft. Dit wordt door de Joodse gemeenschap, die in Amstelveen en het aangrenzende Buitenveldert breed is vertegenwoordigd, als uiting van antisemitisme gezien. De rechtbank heeft onvoldoende waarde gehecht aan de feitelijke betekenis van het aanwijzingsbesluit voor de Joodse gemeenschap, aldus FJN.
9.1. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat deze doelstelling niet rechtstreeks wordt getroffen door het besluit tot aanwijzing van de bunker als gemeentelijk monument. De enkele aanwijzing levert geen antisemitisme op en FJN heeft niet aannemelijk gemaakt dat het besluit antisemitisme in de hand werkt. FJN kan daarom niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden aangemerkt.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. Het hoger beroep van Sloop de Bunker is gegrond en van de omwonenden ongegrond. Het hoger beroep van FJN is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 29 augustus 2016 ten aanzien van Sloop de Bunker in stand blijven. Het college dient ten aanzien van Sloop de Bunker een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Dat betekent dat het college inhoudelijk op het bezwaar van Sloop de Bunker zal moeten ingaan. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient voor het overige te worden bevestigd, dat wil zeggen voor zover de rechtbank het beroep van de omwonenden ongegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 29 augustus 2016 ten aanzien van FJN in stand blijven.
11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Sloop de Bunker gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de omwonenden ongegrond;
III. verklaart het hoger beroep van FJN ongegrond;
IV. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 november 2017 in zaken nrs. 16/6231 en 16/6430 voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 29 augustus 2016 ten aanzien van Sloop de Bunker in stand blijven;
V. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen tot vergoeding van bij Sloop de Bunker in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen aan Sloop de Bunker het betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Hagen w.g. Dallinga
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
18-856. BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.2, eerste lid
1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
[…]
b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
1°. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of
2°. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
[…]
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Erfgoedverordening Amstelveen
Artikel 1, aanhef en onder q
Deze verordening verstaat onder:
q: vergunning: vergunning als bedoeld in artikel 2.1 of 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
Artikel 10, tweede lid, onder a
Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag:
a. een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, onder a, sub 1, af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.
Artikel 13
De vergunning kan slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.