Uitspraak
201305593/1/A2.
Datum uitspraak: 19 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], beiden wonend te Flims Dorf (Zwitserland),
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Itwaco B.V., gevestigd te Rotterdam (hierna: Itwaco),
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Codrico Rotterdam B.V., gevestigd te Rotterdam (hierna: Codrico),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 mei 2013 in zaak nr. 12/3601 in het geding tussen:
[appellanten sub 1], Itwaco en Codrico
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2011 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) het complex "Meelfabriek Latenstein" aan de Veerlaan 3 te Rotterdam aangewezen als beschermd monument.
Bij besluit van 4 juli 2012 heeft de staatssecretaris het daartegen gemaakte bezwaar, voor zover dat is ingediend door Codrico niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar, voor zover dat is ingediend door [appellanten sub 1] en Itwaco ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 mei 2013 heeft de rechtbank het door [appellanten sub 1], Itwaco en Codrico daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1], Itwaco en Codrico hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 1], Itwaco en Codrico hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2014, waar [appellanten sub 1], Itwaco en Codrico, vertegenwoordigd door mr. I van der Meer, advocaat te Leeuwarden, bijgestaan door [medewerker], werkzaam bij Codrico, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. El Addouti, werkzaam bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: de Rijksdienst), bijgestaan door ing. G.P.J. Bogers en drs. D.C. Takens, beiden eveneens werkzaam bij de Rijksdienst, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de minister wordt tevens begrepen diens rechtsvoorgangers.
2. Ingevolge artikel 1, onder b, onderdeel 1, van de Monumentenwet 1988 worden in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder monumenten: vervaardigde zaken welke van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, wordt bij de toepassing van deze wet rekening gehouden met het gebruik van het monument.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan de minister ambtshalve onroerende monumenten als beschermd monument aanwijzen.
Bij besluit van 18 december 2008 (Stcrt. 2009, 1) heeft de minister de Beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten 2009 (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld.
Volgens artikel 10, tweede lid, in verband met het eerste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel is op een monument ten aanzien waarvan voor 1 januari 2009 de procedure als bedoeld in artikel 3 van Pro de wet, zoals dat artikel op 31 december 2008 luidde, is aangevangen, het bepaalde in de Tijdelijke beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten 2007 (hierna: de Tijdelijke beleidsregel) van overeenkomstige toepassing.
Volgens artikel 3 van Pro de Tijdelijke beleidsregel, wijst de minister geen monumenten aan als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, onder 1, van de Monumentenwet 1988, die zijn vervaardigd vanaf 1940, tenzij het monument:
a. vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde kan worden aangemerkt als een nationaal of internationaal erkend kenmerkend monument van de Nederlandse architectuur, stedenbouw, landinrichting, bouwtechniek of ruimtegebonden kunst; en
b. in verband met de kwaliteiten, genoemd onder a, behoort tot de ongeveer 100 meest waardevolle monumenten die zijn gebouwd in de periode 1940 tot en met 1958.
Volgens artikel 4, eerste lid, past de minister bij de selectie, bedoeld in artikel 3, de volgende criteria toe:
a. het monument is een evidente mijlpaal in de ontwikkeling van de architectuur, stedenbouw, landinrichting, bouwtechniek of ruimtegebonden kunst in Nederland, wat onder meer blijkt uit een vooraanstaande positie en duiding in de nationale en internationale vakliteratuur; of
b. het monument is een essentieel toonbeeld van de belangrijkste cultuurhistorische of sociaalhistorische ontwikkelingen van de wederopbouwperiode in Nederland.
Volgens het tweede lid houdt de minister bij de selectie bedoeld in artikel 3, rekening met de mate waarin het monument:
a. een positief behoudsperspectief heeft, zowel technisch als functioneel; en
b. een positieve invloed heeft op de kwaliteit van de ruimtelijke omgeving.
3. Het complex "Meelfabriek Latenstein" bestaat uit een in de periode 1948-1952 gebouwde fabriek en een daarachter gelegen graansilo uit dezelfde periode (hierna: het complex). Een luchtbrug verbindt de fabriek en de graansilo ter hoogte van de eerste verdieping. In 1964 is de graansilo uitgebreid. Codrico is huurder en gebruiker van het complex en exploiteert de fabriek. [appellanten sub 1] en Itwaco hebben respectievelijk een recht van erfpacht en een recht van opstal.
De minister heeft bij besluit van 31 oktober 2011, in afwijking van een advies van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college), het complex aangewezen als beschermd rijksmonument. Aan dat besluit heeft de minister adviezen van de Raad voor cultuur en de Rijksdienst ten grondslag gelegd. De minister heeft, in afwijking van een advies van de Raad voor cultuur, de silo-uitbreiding uit 1964 buiten de bescherming gelaten, omdat deze uitbreiding nog geen vijftig jaar geleden is vervaardigd en omdat het een zelfstandige eenheid betreft die niet als een bestanddeel van de graansilo uit 1948-1952 kan worden aangemerkt.
Het hoger beroep, voor zover ingediend door Codrico
4. Codrico betwist, mede onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2012, in zaak nr. 201108436/1/R2, het oordeel van de rechtbank dat de minister haar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens Codrico heeft de rechtbank miskend dat zij als huurder en gebruiker van het complex een eigen, van de eigenaar te onderscheiden belang heeft bij het besluit tot aanwijzing van het complex als beschermd monument.
4.1. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011, in zaak nr. 201005345/1/H2 overwogen dat waar het gaat om natuurlijke personen de eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde van het aangewezen of aan te wijzen object belanghebbende zijn bij een besluit tot het al dan niet aanwijzen ervan als monument. Omwonenden, huurders en andere gebruikers zijn geen belanghebbende bij een dergelijk besluit. De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat dit ook geldt voor rechtspersonen voor zover zij huurder of gebruiker zijn van het aangewezen of aan te wijzen object. Dat Codrico, al dan niet via Itwaco, is overeengekomen dat zij voor aanpassingen van het gebouwencomplex moet zorgdragen en dat zij verantwoordelijk is voor alle onderhouds- en herstelwerkzaamheden, maakt niet dat de rechtbank tot een ander oordeel had moeten komen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dergelijke contractuele belangen moeten worden aangemerkt als afgeleide belangen, nu de gevolgen van het aanwijzingsbesluit voor Codrico eerst via een contractuele verhouding tussen haar en de eigenaar en/of de overige zakelijke gerechtigden tot stand komen. Codrico kan zich evenmin met succes beroepen op de uitspraak van 21 maart 2012. In die uitspraak had de huurder van een winkelpand een rechtstreeks belang bij de vaststelling van een bestemmingsplan, aangezien het plan ertoe kon leiden dat zij haar winkel niet op dezelfde wijze kon exploiteren, nu het pand dat zij huurt zou kunnen worden gesloopt en daarna zou kunnen worden vernieuwd. Het onderhavige aanwijzingsbesluit is evenwel gericht op behoud van het complex. Hoewel het belang van Codrico door dit besluit kan worden geraakt, voor zover zij voor de gestelde benodigde aanpassingen van het gebouwencomplex als gevolg van zich wijzigende productieprocessen een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsvergunning (hierna: de Wabo) dient aan te vragen, zoals zij inmiddels ook heeft gedaan, is haar belang bij die aanpassingen eerst bij een besluit over een dergelijke aanvraag mogelijk rechtstreeks betrokken, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Anders dan Codrico heeft aangevoerd, volgt uit artikel 2, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 evenmin dat een gebruiker een eigen, van de eigenaar en de overige zakelijk gerechtigden te onderscheiden belang heeft bij de aanwijzing van een object als monument. Daaruit volgt slechts dat bij toepassing van de Monumentenwet 1988 rekening wordt gehouden met het gebruik van het monument.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep, voor zover ingediend door [appellanten sub 1] en Itwaco
5. [appellanten sub 1] en Itwaco betogen tevergeefs dat de rechtbank het besluit tot aanwijzing van het complex als beschermd monument ten onrechte terughoudend heeft getoetst, nu de minister de bevoegdheid tot het aanwijzen als beschermd monument vergaand heeft ingeperkt met de Tijdelijke beleidsregel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 3 van Pro Monumentenwet 1988 volgt, dat de minister beoordelingsvrijheid heeft bij de vraag of een object kan worden aangemerkt als een monument en beleidsvrijheid heeft bij het aanwijzen van een onroerend monument als beschermd monument. Deze vrijheden heeft de minister weliswaar ingeperkt met de Tijdelijke beleidsregel, maar dat laat onverlet dat de minister bij de toepassing van die regel naar de aard daarvan nog enige beleidsvrijheid heeft en de regel de minister binnen het bereik daarvan gelet op de bewoordingen nog ruime beoordelingsvrijheid laat. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht het aanwijzingsbesluit terughoudend getoetst.
6. [appellanten sub 1] en Itwaco betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de Tijdelijke beleidsregel verkeerd heeft toegepast en dat het complex geen top-100 monument is. Zij voeren daartoe aan dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het object voldoet aan het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel, nu de minister niet heeft gemotiveerd waarom juist het complex van grotere monumentale waarde is dan andere objecten die aan één of meer selectiecriteria van deze bepaling, voldoen. Daarnaast blijkt uit het presentatieboek van de top-100 naoorlogse industriële panden en uit het advies van de Raad voor cultuur dat het complex de monumentale waarde aan de uitbreiding uit 1964 ontleent. Zonder die uitbreiding is het complex, mede gelet op de slechte staat waarin het verkeert, niet zodanig uniek, dat het als top-100 monument moet worden aangemerkt. Tot slot heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de minister voldoende heeft gemotiveerd waarom hij is afgeweken van het advies van het college, aldus [appellanten sub 1] en Itwaco.
6.1. Artikel 4, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel verplicht de minister niet om in het kader van de aanwijzing van een object nader te motiveren waarom juist dat object van grotere monumentale waarde is dan andere objecten die aan één of meer selectiecriteria voldoen. De minister dient slechts te bepalen of een object voldoet aan die selectiecriteria en heeft daarbij beoordelingsvrijheid, zoals ook hiervoor onder 5 is overwogen. De Raad voor cultuur en de Rijksdienst zijn deskundige instanties die de minister daarbij adviseren. De minister mag zich op hun advies baseren, tenzij deze adviezen naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen, dat de minister deze niet of niet zonder meer aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Van dergelijke gebreken is niet gebleken. Uit die adviezen blijkt dat het complex, ook na aanpassingen en in de staat waarin het thans verkeert, voldoende oorspronkelijke kenmerken heeft behouden om het als monument te kunnen aanmerken. [appellanten sub 1] en Itwaco hebben geen deskundigenoordeel ingebracht waaruit het tegendeel blijkt. Van een onjuiste toepassing van artikel 4, eerste lid, van de Tijdelijke beleidsregel door de minister is, gelet op het voorgaande, niet gebleken.
Aan de omstandigheid dat de Raad voor cultuur in zijn advies heeft bepleit om het meest opvallende bouwdeel, te weten de uitbreiding uit 1964, binnen de rijksbescherming te laten vallen, kan niet de conclusie worden verbonden dat de Raad het complex zonder de uitbreiding niet van monumentaal belang acht. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de minister aan de enkele stelling van [appellanten sub 1] en Itwaco dat in het presentatieboek van de top-100 van industriële naoorlogse gebouwen met name de uitbreiding uit 1964 als uniek is aangemerkt, geen conclusies heeft behoeven te verbinden. Evenmin behoefde, zoals [appellanten sub 1] en Itwaco ter zitting hebben aangevoerd, de minister naar aanleiding van het advies van de Raad voor cultuur en het presentatieboek een andere deskundige laten beoordelen of het complex nog steeds voldeed aan de selectiecriteria.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister in het kader van de beoordeling of het complex monumentale waarden heeft, voldoende heeft gemotiveerd waarom hij is afgeweken van het advies van het college om het complex niet aan te wijzen als beschermd monument. De minister heeft van belang mogen achten dat de monumentale waarden door het college niet worden betwist en dat de Commissie voor Welstand en Monumenten van de gemeente Rotterdam in haar advies te kennen heeft gegeven dat zij de aanvraag om het complex als beschermd monument aan te wijzen ondersteunt. De rechtbank heeft terecht geen reden gezien voor het oordeel dat de minister dit advies niet bij de besluitvorming zou hebben mogen betrekken.
Het betoog faalt.
7. [appellanten sub 1] en Itwaco betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het complex behoudsperspectief heeft als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Tijdelijke beleidsregel. Zij voeren daartoe aan dat de minister ten onrechte niet heeft onderzocht of het complex technisch behoudsperspectief heeft en dat uit twee rapporten van adviesgroep Nebest B.V. blijkt dat het complex geen technisch behoudsperspectief heeft. Zij voeren verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het complex functioneel behoudsperspectief heeft, nu het complex pas functioneel is, indien het eenvoudig is aan te passen aan veranderde productieprocessen en dat de daartoe noodzakelijke aanpassingen door de aanwijzing niet zonder meer vergunbaar zullen zijn. Tot slot voeren zij aan dat de rechtbank miskent dat de minister niet al bij de selectie rekening heeft gehouden met de invloed van het complex op de kwaliteit van de ruimtelijke omgeving en dat die positieve invloed ontbreekt.
7.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat uit de rapporten van Nebest B.V. weliswaar blijkt dat er achterstallig onderhoud is aan het complex, maar dat het complex bouwtechnisch gezien in een redelijke staat verkeert. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zij het standpunt van de minister dat de schade kan worden hersteld en dat de kosten hiervoor niet buitenproportioneel zijn, niet onredelijk acht. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het complex in technisch opzicht behoudsperspectief heeft. De rechtbank heeft evenzeer terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de minister nader moest onderzoeken of het complex in technisch opzicht behoudsperspectief heeft.
7.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de meelfabriek thans in gebruik is en dat er geen aanwijzingen zijn dat hierin op korte termijn verandering komt, zodat het complex in functioneel opzicht een positief behoudsperspectief heeft. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aanwijzing van het complex als beschermd monument niet zonder meer tot gevolg heeft dat veranderingen en aanpassingen ervan niet meer mogelijk zouden zijn, maar slechts dat hiervoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo moet worden aangevraagd. De Afdeling volgt [appellanten sub 1] en Itwaco niet in hun betoog dat het complex pas functioneel is indien het gebouw steeds eenvoudig is aan te passen aan veranderde productieprocessen. Dat de voor [appellanten sub 1] en Itwaco noodzakelijke wijzigingen niet zonder meer vergunbaar zullen zijn, is door hen niet aannemelijk gemaakt.
7.3. [appellanten sub 1] en Itwaco voeren op zichzelf terecht aan dat de minister in het besluit van 31 oktober 2011 niet heeft gemotiveerd waarom het complex een positieve invloed heeft op de kwaliteit van de ruimtelijke omgeving als bedoeld in artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, van de Tijdelijke beleidsregel. Dit gebrek leent zich, anders dan zij hebben aangevoerd, echter wel voor herstel in bezwaar. De minister heeft in het besluit van 4 juli 2012 alsnog gemotiveerd dat het complex een positieve invloed heeft op de kwaliteit van de ruimtelijke omgeving, door de beeldbepalendheid van het complex.
Het betoog faalt.
8. [appellanten sub 1] en Itwaco betogen tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister hun belangen voldoende bij de besluitvorming heeft meegewogen.
8.1. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2009, in zaken nrs. 200804180/1, 200804333/1 en 200804335/1, overwogen dat het bij een besluit inzake de aanwijzing van een object als (rijks)monument gaat om het algemeen belang dat is gemoeid met de bescherming van het cultureel erfgoed en dat dit belang dient te worden afgewogen tegen de belangen die - in dat geval de eigenaren - hebben bij het alsdan niet aanwijzen van het object. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister voldoende heeft gemotiveerd waarom de belangen van [appellanten sub 1] en Itwaco niet opwegen tegen het algemeen belang bij aanwijzing van het fabriekscomplex als beschermd monument. De minister heeft in het negatieve advies van het college geen aanleiding behoeven te zien voor een ander oordeel. Uit dit advies valt niet af te leiden dat het college het algemeen belang bij de aanwijzing als monument ondergeschikt heeft geacht aan de belangen van [appellanten sub 1] en Itwaco. In dit advies is gesteld dat de reden waarom in het verleden is afgezien van aanwijzing van het object als gemeentelijk monument is gelegen in het gemeentelijk belang bij de ontwikkelingen op Katendrecht en de positie van de meelfabriek daarin. Nu een nadere motivering op dit punt in dit advies ontbreekt, heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat niet valt in te zien dat de aanwijzing van de meelfabriek als gemeentelijk monument een bedreiging vormt voor de ontwikkelingen in de omgeving van de meelfabriek. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de belangen van [appellanten sub 1] en Itwaco bij aanpassing van het complex aan de bedrijfsvoering worden meegewogen in het kader van de vergunningprocedure als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. Ingevolge artikel 2.15 van die wet wordt bij die vergunningverlening rekening gehouden met het gebruik van het monument. De rechtbank heeft voor de onderhavige procedure terecht van belang geacht dat ten tijde van het nemen van het besluit tot aanwijzing niet is gebleken van voldoende concrete plannen tot wijziging van het fabriekscomplex. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellanten sub 1] en Itwaco hun vrees, dat zij als gevolg van de aanwijzing meer kosten zullen moeten maken voor onderhouds- en herstelwerkzaamheden ter behoud van het fabriekscomplex, onvoldoende hebben geconcretiseerd en dat zij ook zonder aanwijzing als beschermd monument zouden hebben moeten investeren in het behoud van het complex.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2014
97-680.