Uitspraak
201707323/1/A1.
Datum uitspraak: 17 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, wonende te Amsterdam,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 15 maart 2017 heeft de staatssecretaris verzoeken van [appellant] en negen anderen (hierna: [appellanten]) om handhaving van de luchtkwaliteitseisen in Amsterdam, afgewezen.
Bij besluit van 31 juli 2017 heeft de staatssecretaris de door [appellanten] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2018, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. de Hoop en mr. G.J. de Haan-Kamphorst, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellanten] hebben de staatssecretaris verzocht om maatregelen te treffen tegen de luchtverontreiniging in de straten waar zij wonen. Zij stellen dat de luchtkwaliteit in hun straten niet voldoet aan de Europese milieunorm voor stikstofdioxide (NO2) en dat daarmee bepalingen van titel 5.2 van de Wet milieubeheer worden overtreden. Zij hebben verzocht om handhavend op te treden tegen deze illegale situatie.
2. In bezwaar tegen de afwijzing van hun verzoeken, hebben [appellanten] de strekking van hun verzoeken nader uiteengezet. Bij het besluit op bezwaar heeft de staatssecretaris de afwijzing van de verzoeken gehandhaafd. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat geen wettelijke grondslag bestaat voor bestuursrechtelijke handhaving jegens lagere overheden wegens overschrijding van de normen voor luchtkwaliteit. Voor interbestuurlijk toezicht ziet de staatssecretaris voorts geen aanleiding. Voor zover wordt verzocht om locatiespecifieke maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, merkt de staatssecretaris op dat de maatregelen waartoe hij bevoegd is niet effectief kunnen zijn. De bevoegdheid tot het nemen van maatregelen die wel effectief kunnen zijn, berust volgens hem bij lokale overheden. Hij heeft de verzoeken daarom in zoverre doorgezonden aan het bevoegde gezag van de gemeente Amsterdam.
Handhaving
3. [appellanten] voeren aan dat zij niet vragen om een boete, maar om naleving van de wettelijke normen in het belang van hun gezondheid. Zij betogen met verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 25 juli 2008, Janecek, ECLI:EU:C:2008:447, dat burgers het recht hebben om van de overheid te eisen dat aan de normen wordt voldaan. Zij willen hun rechten graag claimen via de bestuursrechter en niet via een kostbare en bewerkelijke civiele procedure.
4. In titel 5.2 van de Wet milieubeheer en bijlage 2 bij de Wet milieubeheer zijn bepalingen over de luchtkwaliteit opgenomen. Deze strekken tot uitvoering van Richtlijn 2008/50/EG (PB 2008 L 152; hierna: de Richtlijn luchtkwaliteit).
Artikel 5.7, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt:
"In deze titel, bijlage 2 en de op deze titel berustende bepalingen met betrekking tot de kwaliteit van de buitenlucht wordt verstaan onder:
[…]
grenswaarde: kwaliteitsniveau met als doel schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid of het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, wanneer het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden;
[…]."
Artikel 5.12, eerste lid, bepaalt:
"Onze Minister stelt, […], met betrekking tot een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde die op of na het daarbij behorende tijdstip wordt overschreden of dreigt te worden overschreden, een programma vast dat gericht is op het bereiken van die grenswaarde. […]."
Artikel 5.16, eerste lid, bepaalt:
"Bestuursorganen maken bij de uitoefening van een in het tweede lid bedoelde bevoegdheid of toepassing van een daar bedoeld wettelijk voorschrift, welke uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, gebruik van een of meer van de volgende gronden en maken daarbij aannemelijk:
a. dat een uitoefening of toepassing, […], niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde;
[…]."
Voorschrift 2.1, onder 1, van bijlage 2 bepaalt:
"Voor stikstofdioxide gelden de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 200 microgram per m3 als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en
b. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010."
4.1. Niet in geschil is dat de in bijlage 2 opgenomen grenswaarde voor stikstofdioxide in de lucht op de zogenoemde knelpunten in Amsterdam wordt overschreden. De maatregelen die worden getroffen om de luchtkwaliteit te verbeteren, zijn vooralsnog niet toereikend.
5. Artikel 5:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaalt:
"1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven."
5.1. In hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer zijn bepalingen opgenomen over de handhaving van onder meer het bij of krachtens deze wet bepaalde. Daarin is niet de bevoegdheid toegekend om een bestuurlijke sanctie op te leggen indien bepalingen van titel 5.2 worden overtreden. De Wet milieubeheer bevat ook overigens niet een verbod op overschrijding van de in bijlage 2 opgenomen grenswaarden dat kan worden gehandhaafd. De conclusie van de staatssecretaris dat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden door dwangsommen of specifieke maatregelen aan de Staat of de gemeente Amsterdam op te leggen, is daarom juist. Handhavend optreden zou in strijd zijn met artikel 5:4 van Pro de Awb. Dat [appellanten] mede naar aanleiding van gesprekken op het ministerie hebben besloten verzoeken om handhaving in te dienen, maakt dit niet anders.
Voor zover [appellanten] betogen dat het wettelijke systeem in strijd is met artikel 5 van Pro de Grondwet, overweegt de Afdeling dat artikel 120 van Pro de Grondwet eraan in de weg staat dat de Afdeling in de beoordeling treedt van de grondwettigheid van formele wetgeving, zoals de Wet milieubeheer.
5.2. Dat het nationale recht niet voorziet in de bevoegdheid om een bestuurlijke sanctie op te leggen, betekent niet dat [appellanten] niet kunnen bewerkstelligen dat de overheid aan de verplichtingen uit de Richtlijn luchtkwaliteit voldoet. Zij kunnen een vordering bij de burgerlijke rechter instellen. Uit het door hen aangehaalde arrest Janecek volgt niet dat toezicht op de naleving van de verplichtingen uit de Richtlijn luchtkwaliteit moet worden uitgeoefend door de bestuursrechter. Dit volgt ook niet uit het unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN3158.
5.3. Het betoog faalt.
Interbestuurlijk toezicht
6. [appellanten] betogen dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij de provincie niet vraagt om een aanwijzing aan de gemeente Amsterdam te geven.
6.1. Artikel 124, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt:
"Wanneer de raad, het college of de burgemeester een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt dan wel bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde handeling niet of niet naar behoren verricht, of anderszins een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderd resultaat niet, niet tijdig of niet naar behoren tot stand brengt, besluiten gedeputeerde staten onderscheidenlijk de commissaris van de Koning als het de burgemeester betreft daarin namens de raad, het college of de burgemeester te voorzien ten laste van de gemeente."
Artikel 124a, eerste lid, bepaalt:
"In overeenstemming met Onze Minister, kan Onze Minister wie het aangaat, indien hij van oordeel is dat toepassing van artikel 124, eerste lid, uit oogpunt van een zwaarwegend algemeen belang gewenst is, gedeputeerde staten onderscheidenlijk de commissaris van de Koning verzoeken toepassing te geven aan artikel 124, eerste lid. […]."
6.2. In het besluit op bezwaar heeft de staatssecretaris ook een beslissing genomen over toepassing van artikel 124a van de Gemeentewet. Ingevolge artikel 8:5, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 1 van Pro de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak staat tegen die beslissing echter geen beroep open voor [appellanten] bij de bestuursrechter. Voor zover hun beroep is gericht tegen die beslissing, is het derhalve niet-ontvankelijk.
Locatiespecifieke maatregelen
7. [appellanten] betogen dat de verantwoordelijkheid voor de overschrijdingen van de normen voor stikstofdioxide in de straten van Amsterdam bij de Staat ligt. Zij verwijzen naar het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 7 september 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:10171, waarin de Staat is opgedragen een luchtkwaliteitsplan vast te stellen. Het standpunt van de staatssecretaris dat de bevoegdheid om locatiespecifieke maatregelen te treffen bij de lokale overheid berust, is volgens hen daarom niet juist.
7.1. Artikel 5.12, tweede lid, van de Wet milieubeheer bepaalt:
"In het programma, bedoeld in het eerste lid, worden ten minste genoemd of beschreven de gedurende de in dat lid bedoelde periode door een of meer bestuursorganen van het Rijk te treffen generieke maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit en de effecten daarvan op de luchtkwaliteit."
Het derde lid bepaalt:
"Met betrekking tot één of meer in het programma, bedoeld in het eerste lid, aangewezen gebieden omvat het programma, na overleg met de betrokken bestuursorganen, tevens:
[…]
b. indien op het moment van vaststelling van het programma op één of meer plaatsen binnen een aangewezen gebied een geldende grenswaarde wordt overschreden: een overzicht van alle redelijkerwijs, gedurende de in het eerste lid bedoelde periode, door de betrokken bestuursorganen te treffen maatregelen die bijdragen aan de verwezenlijking van beleid dat erop gericht is die grenswaarde te bereiken, de effecten van die maatregelen op de luchtkwaliteit alsmede het tijdstip waarop die grenswaarde naar verwachting zal zijn bereikt;
[…]."
7.2. Het door [appellanten] aangehaalde vonnis van 7 september 2017 heeft betrekking op het vaststellen van een luchtkwaliteitsplan als bedoeld in de Richtlijn luchtkwaliteit. Het Nederlandse luchtkwaliteitsplan, het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), voldoet volgens de voorzieningenrechter niet aan de Richtlijn luchtkwaliteit.
Het NSL is het programma bedoeld in artikel 5.12 van de Wet milieubeheer, waarin onder andere locatiespecifieke maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit kunnen worden opgenomen. Ingevolge artikel 8:5 van Pro de Awb in samenhang met artikel 1 van Pro de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak kan tegen besluiten inzake dat programma, bijvoorbeeld omdat er onvoldoende locatiespecifieke maatregelen in zouden staan, geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.
7.3. Dat de staatssecretaris verantwoordelijk is voor het vaststellen van een nationaal programma als bedoeld in artikel 5.12 van de Wet milieubeheer, betekent niet dat hij bevoegd is om zelf locatiespecifieke maatregelen te treffen. Ook indien een locatiespecifieke maatregel in het programma is opgenomen, zal besluitvorming over die specifieke maatregel door het daartoe bevoegde gezag moeten plaatsvinden. In de regel is dat een bestuursorgaan van de desbetreffende gemeente.
[appellanten] hebben geen concrete maatregelen aangedragen die de staatssecretaris zou kunnen treffen om de luchtkwaliteit in Amsterdam te verbeteren. In hun betoog ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de maatregelen waartoe hij bevoegd is, niet effectief kunnen zijn.
7.4. Het betoog faalt.
Nadere stukken
8. [appellanten] stellen zich op het standpunt dat de nadere stukken, die aan hen zijn geretourneerd, tijdig bij de Afdeling zijn ingediend. Zij verzoeken deze stukken alsnog aan het dossier toe te voegen.
8.1. Artikel 8:58, eerste lid, van de Awb bepaalt:
"Tot tien dagen voor de zitting kunnen partijen nadere stukken indienen."
8.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3305), moet bij de toepassing van artikel 8:58, eerste lid, van de Awb de laatste dag waarop nog nadere stukken kunnen worden ingediend, worden bepaald op de elfde dag voor de zitting. Op die dag moeten de stukken zijn ontvangen, zodat - conform de strekking van de bepaling - tussen die dag en de dag van de zitting tien volle dagen beschikbaar zijn voor de rechter en voor de wederpartij(en) voor het bestuderen ervan en voor de voorbereiding van de behandeling ter zitting.
De nadere stukken van [appellanten] zijn op de tiende dag voor de zitting bij de Afdeling binnengekomen. Dat deze volgens [appellanten] tijdig ter post zijn bezorgd, maar dat daarna kennelijk vertraging in de bezorging daarvan is opgetreden, komt voor hun risico.
8.3. Ter zitting hebben [appellanten] de aard en de inhoud van de teruggezonden stukken toegelicht. De Afdeling overweegt dat deze stukken, zoals toegelicht, niet nodig zijn voor het oordeel in deze zaak. Er bestaat daarom geen aanleiding om het onderzoek te heropenen om deze alsnog aan het dossier toe te voegen.
Conclusie
9. Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de beslissing over interbestuurlijk toezicht.
Het beroep is voor het overige ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de beslissing over interbestuurlijk toezicht;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Visser
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2018
148.