Uitspraak
201700586/1/A1.
Datum uitspraak: 27 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Oosterhout,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 december 2016 in zaak nr. 16/5112 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout.
Procesverloop
Bij uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:388, heeft de Afdeling, voor zover hier van belang, de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 maart 2015 in zaak nr. 14/2992 vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het in die uitspraak vernietigde besluit van het college van 1 april 2014 in stand zijn gelaten.
Bij brief van 29 juli 2016 heeft [appellant] bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar door het college.
Bij uitspraak van 9 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.M. Smits, rechtbijstandsverlener te Zoetermeer, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het geschil heeft betrekking op de woning aan de [locatie] te Oosterhout (hierna: de woning). De woning was in het verleden eigendom van [eigenaar]. Inmiddels is de woning verkocht. [appellant] woont op het naastgelegen perceel.
2. Bij besluit van 18 oktober 2013 heeft het college aan [eigenaar] omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van de woning ten behoeve van kamerverhuur voor maximaal zes personen.
Bij besluit van 1 april 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de aan het besluit van 18 oktober 2013 ten grondslag gelegde motivering aangevuld en dat besluit in zoverre gewijzigd dat maximaal vijf personen in de woning mogen worden gehuisvest.
3. Bij uitspraak van 10 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 1 april 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven.
4. Bij de uitspraak van 17 februari 2016 heeft de Afdeling, voor zover hier van belang, de uitspraak van de rechtbank van 10 maart 2015 vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 1 april 2014 in stand heeft gelaten.
5. Bij brief van 13 mei 2016 heeft [appellant] het college meegedeeld dat het in gebreke is tijdig een nieuw besluit op zijn bezwaar te nemen. Daarbij heeft hij het college verzocht binnen twee weken een besluit te nemen.
Bij brief van 25 mei 2016 heeft het college een reactie op de ingebrekestelling gegeven.
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat de brief van het college van 25 mei 2016 dient te worden aangemerkt als een schriftelijke weigering een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), die is gelijk te stellen met een besluit op bezwaar. Naar het oordeel van de rechtbank is de termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen dit besluit geëindigd op 13 juli 2016 en is het beroepschrift van [appellant], dat eerst op 3 augustus 2016 bij de rechtbank is ingekomen, niet tijdig ingediend. De rechtbank heeft de termijnoverschrijding niet verschoonbaar geacht en heeft het beroep van [appellant] daarom niet ontvankelijk verklaard.
Wettelijk kader
7. De relevante bepalingen van de Awb zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling hoger beroep
8. [ appellant] betoogt dat de rechtbank de brief van het college van 25 mei 2016 ten onrechte heeft aangemerkt als een schriftelijke weigering een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb. Volgens [appellant] is deze brief uitsluitend informatief van aard.
Indien dit betoog niet slaagt, dan kan de brief van 25 mei 2016 volgens [appellant] niet worden aangemerkt als een nieuw besluit op zijn bezwaar tegen het besluit van 18 oktober 2013. Aangezien het college nog steeds op het bezwaar tegen dat besluit dient te beslissen, was hij gerechtigd om beroep in te stellen tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar. De rechtbank heeft dit miskend, aldus [appellant]. Hij heeft de Afdeling verzocht het college, op straffe van een dwangsom, op te dragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Ook heeft hij de Afdeling verzocht de verschuldigdheid en de hoogte van de op grond van artikel 4:17 van Pro de Awb verbeurde dwangsom vast te stellen.
9. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college een nieuw besluit had moeten nemen op het door [appellant] tegen het besluit van 18 oktober 2013 ingediende bezwaarschrift. Uit de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016 volgt dat de vernietiging door de rechtbank van het besluit van het college van 1 april 2014 in stand blijft en dat de rechtsgevolgen van dat besluit niet in stand worden gelaten. Dit betekent, gelet op het bepaalde in artikel 8:72, tweede lid, van de Awb, dat de rechtsgevolgen van het besluit van 1 april 2014 met terugwerkende kracht ongedaan zijn gemaakt en dat in dit geval wordt teruggevallen op de procedure die aan het vernietigde besluit van 1 april 2014 ten grondslag lag. Het college was gehouden om met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016 opnieuw op het reeds door [appellant] ingediende bezwaarschrift te beslissen. Deze verplichting voor het college volgt uit het bepaalde in artikel 7:10, eerste lid, van de Awb en is niet, zoals het college betoogt, afhankelijk van een daartoe strekkende opdracht in de uitspraak.
10. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3442), moet een bestuursorgaan, indien na de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter geen nieuwe termijn voor het nemen van een nieuw besluit is gesteld, in beginsel beslissen binnen dezelfde termijn als de termijn die gold voor het nemen van het vernietigde besluit. Gelet hierop en gezien het bepaalde in artikel 7:10, eerste lid, van de Awb diende het college het nieuwe besluit op bezwaar in dit geval te nemen binnen twaalf weken na de verzending van de hiervoorvermelde uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016. Deze termijn was verstreken op het moment dat [appellant] het college bij brief van 13 mei 2016 in gebreke stelde. Het college heeft tot op heden geen nieuw besluit op bezwaar genomen.
11. In de brief van 25 mei 2016 heeft het college in reactie op de ingebrekestelling door [appellant] toegelicht op welke wijze het de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016 uitlegt. Daarbij heeft het college verwezen naar een bijgevoegde brief van 16 maart 2016 aan [eigenaar], welke brief volgens het college per abuis niet tevens aan [appellant] is gestuurd.
Uit de brieven kan worden afgeleid dat het college zich op het standpunt stelt dat [eigenaar] na de uitspraak niet meer beschikt over een geldige omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van de woning ten behoeve van kamerverhuur. Verder bevat de brief van 25 mei 2016 de constatering dat de uitspraak geen opdracht aan het college bevat een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van [appellant]. Daarom is het nemen van een nieuw besluit op bezwaar niet vereist, aldus het college.
12. De rechtbank heeft de brief van 25 mei 2016 terecht aangemerkt als een weigering een besluit te nemen. Uit die brief volgt dat het college de procedure over de omgevingsvergunning als beëindigd beschouwt en niet voornemens is een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Anders dan in de aangevallen uitspraak is aangenomen, kan de brief van 25 mei 2016 niet worden aangemerkt als een nieuw besluit op het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van 18 oktober 2013. Het betreft slechts een weigering een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb, die voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit wordt gelijkgesteld.
13. Zoals de rechtbank heeft geoordeeld en tussen partijen niet in geschil is, heeft [appellant] niet tijdig beroep ingesteld tegen de schriftelijke weigering een besluit te nemen. Vraag is of deze termijnoverschrijding verschoonbaar is. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit niet het geval is.
14. De Afdeling volgt de aangevallen uitspraak op dit punt niet. De brief van 25 mei 2016 heeft naar aard en inhoud een informatief karakter. Gelet op de inhoud van die brief, die onjuist is voor zover daarin is gesteld dat [eigenaar] niet meer beschikt over een geldige omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van de woning en voor zover daarin tot uitdrukking is gebracht dat geen nieuw besluit op bezwaar is vereist, heeft bij [appellant] verwarring kunnen ontstaan over het karakter van de brief. Daarbij is van belang dat in de brief van 16 maart 2016 aan [eigenaar], die door het college is bijgevoegd, uitdrukkelijk is vermeld dat die brief geen besluit behelst, maar slechts is bedoeld ter informatie. De omstandigheid dat de brief van 25 mei 2016 aan [appellant] is voorzien van een rechtsmiddelenclausule, waarin is vermeld dat bezwaar kan worden gemaakt, doet hieraan niet af. Nu in dit geval aannemelijk is dat [appellant] door de inhoud van deze brieven op het verkeerde been is gezet, kan hij redelijkerwijs niet worden geacht in verzuim te zijn geweest. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geen aanleiding gezien om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
15. Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank het beroep van [appellant] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
16. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen de schriftelijke weigering om een besluit te nemen gegrond verklaren. De met een besluit gelijk te stellen weigering dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:10, eerste lid, van de Awb.
17. Het college dient alsnog binnen acht weken een besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen en bekend te maken. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. De Afdeling zal voorts bepalen dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat het in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De Afdeling zal de hoogte van deze dwangsom vaststellen op een bedrag van € 100,00 per dag, met een maximum van een bedrag van € 15.000,00.
18. Over het verzoek van [appellant] om de verschuldigdheid en de hoogte van de op grond van artikel 4:17 van Pro de Awb verbeurde dwangsom vast te stellen, overweegt de Afdeling het volgende.
De Centrale Raad van Beroep heeft bij uitspraak van 22 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4941, geoordeeld dat de schriftelijke weigering een besluit te nemen geen beschikking op een aanvraag is als bedoeld in artikel 4:17, eerste lid, van de Awb. De Centrale Raad heeft, op grond van hetgeen daarover in die uitspraak is overwogen, tevens geoordeeld dat de schriftelijke weigering een besluit te nemen voor de toepassing van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb dient te worden gelijkgesteld met een beschikking op een aanvraag. De Afdeling sluit zich hierbij aan.
18.1.
Het college had binnen twaalf weken na de uitspraak van 17 februari 2016, dus uiterlijk op 11 mei 2016, een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar moeten nemen. Zoals hiervoor, onder 5, is overwogen, heeft [appellant] het college bij brief van 13 mei 2016 in gebreke gesteld in verband met het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Vervolgens heeft het college bij brief van 25 mei 2016 geweigerd een besluit te nemen. Deze brief is aan [appellant] verzonden binnen twee weken na de ontvangst van de ingebrekestelling door het college. Op grond van het bepaalde in artikel 4:17, derde lid, van de Awb is het college in dit geval dan ook geen dwangsom verschuldigd.
19. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 december 2016 in zaak nr. 16/5112;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de schriftelijke weigering om een besluit te nemen gegrond;
IV. vernietigt de schriftelijke weigering om een besluit te nemen op het bezwaar van [appellant];
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit besluit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout aan [appellant] een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 (zegge: honderd euro) per dag bedraagt, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro);
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro).
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Breunese-van Goor
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2017
208.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen (…).
Artikel 6:2
Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
b. het niet tijdig nemen van een besluit.
Artikel 6:7
De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
Artikel 6:8
1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. (…)
Artikel 6:11
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Artikel 6:12
1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
3. Indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.
4. Het beroep is niet-ontvankelijk indien het beroepschrift onredelijk laat is ingediend.
Artikel 7:10
1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken (…).
Artikel 8:55c
Indien het beroep gegrond is, stelt de bestuursrechter desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8:55d
1. Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
2. De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
3. In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.
Artikel 8:72
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee (…).