Uitspraak
201603514/1/A3.
Datum uitspraak: 17 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 maart 2016 in zaak nrs. 14/308, 14/845 en 14/5255 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Economische Zaken,
de minister van Infrastructuur en Milieu en
het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht.
Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2013 heeft de minister van EZ naar aanleiding van een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) documenten openbaar gemaakt over het voornemen voor de bouw van het transformator- en schakelstation Breukelen-Kortrijk in de gemeente Stichtse Vecht en een aantal documenten niet of gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 20 december 2013 (hierna: besluit 1) heeft de minister van EZ het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft de minister van I&M naar aanleiding van het door de minister van EZ doorgezonden verzoek van [appellant] documenten openbaar gemaakt over het voornemen voor de bouw van het transformator- en schakelstation Breukelen-Kortrijk in de gemeente
Stichtse Vecht en een aantal documenten niet of gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 7 januari 2014 (hierna: besluit 2) heeft de minister van I&M het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het college naar aanleiding van het door de minister van EZ doorgezonden verzoek van [appellant] documenten openbaar gemaakt over het voornemen voor de bouw van het transformator- en schakelstation Breukelen-Kortrijk in de gemeente Stichtse Vecht en een aantal documenten niet of gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 6 augustus 2014 (hierna: besluit 3) heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Tegen de besluiten 1, 2 en 3 heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij tussenuitspraak van 5 juni 2015 heeft de rechtbank de minister van EZ in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak en overeenkomstig wat daarin onder 35 is overwogen de geconstateerde gebreken te herstellen en de ontbrekende documenten aan de rechtbank toe te zenden, met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak. De rechtbank heeft iedere verdere beslissing aangehouden.
Bij besluit van 2 juli 2015 (hierna: besluit 4) heeft de minister van EZ het besluit van 20 december 2013 deels gewijzigd en een aantal documenten alsnog geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 31 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen besluit 1 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de minister van EZ opgedragen om binnen zes weken na deze uitspraak document 141B openbaar te maken, met inachtneming van hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 12 van deze uitspraak en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit 1 voor het overige in stand blijven. Voorts heeft de rechtbank het door [appellant] tegen besluit 2 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Ten slotte heeft de rechtbank het door [appellant] tegen besluit 3 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het de openbaarmaking van het conceptrapport van Deltares betreft, dat als bijlage is gevoegd bij een e-mail van Deltares van 3 maart 2010, het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 8 oktober 2013, voor zover het de openbaarmaking van voormeld conceptrapport van Deltares betreft, gegrond verklaard en het besluit van 8 oktober 2013 in zoverre herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de tussenuitspraak van 5 juni 2015 en de uitspraak van 31 maart 2016 heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] en TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT), belanghebbende, hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De minister van EZ, de minister van I&M en het college hebben schriftelijke uiteenzettingen ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, de minister van EZ, vertegenwoordigd door mr. M. Campman, mr. C.A.M. Kraakman en M.C. Schouwstra, en de minister van I&M, vertegenwoordigd door drs. H. van den Burg, zijn verschenen. Voorts is daar TenneT, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kleinhout, advocaat te Amsterdam, gehoord.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. TenneT is beheerder van het landelijke hoogspanningsnet. Zij is voornemens in de provincie Utrecht een transformator- en schakelstation op te richten om aldaar het landelijk hoogspanningsnet te koppelen aan het regionale hoogspanningsnet, dat onder beheer staat van Stedin Netbeheer B.V. De uiteindelijk beoogde locatie betreft Breukelen-Kortrijk in de gemeente Stichtse Vecht. Het ontwerp van het inpassingsplan voor de bouw van het transformator- en schakelstation en de ontwerpen van de daarvoor benodigde uitvoeringsvergunningen hebben van 27 september 2013 tot en met 7 november 2013 voor een ieder ter inzage gelegen. Het definitieve inpassingsplan en de definitieve vergunningen zijn op 3 juli 2014 bekend gemaakt. TenneT is aanvrager van de vergunningen ter uitvoering van het inpassingsplan. [appellant] is woonachtig in de omgeving van de beoogde locatie van het transformator- en schakelstation. Tegen de definitieve vaststelling van het inpassingsplan is onder meer door [appellant] beroep ingesteld bij de Afdeling. Dat beroep is door de Afdeling bij uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:585, ongegrond verklaard.
Verzoek
3. Bij brief van 23 mei 2013 heeft [appellant] de minister van EZ verzocht om openbaarmaking van informatie neergelegd in documenten over het voornemen voor de bouw van het transformator- en schakelstation te Breukelen-Kortrijk. De minister van EZ heeft dat verzoek in behandeling genomen, voor zover het documenten betreft die zich onder hem bevinden, en het verzoek voor het overige bij brieven van 14 juni 2013 doorgezonden naar de minister van I&M en het college.
Besluiten 1, 2 en 3
4. Bij besluiten 1, 2 en 3 hebben respectievelijk de minister van EZ, de minister van I&M en het college de bezwaren van [appellant] deels gegrond verklaard. Zij hebben hierbij een aantal documenten alsnog (deels) openbaar gemaakt en van een aantal documenten de weigering om openbaarmaking gehandhaafd. Aan de weigering bepaalde documenten openbaar te maken hebben zij artikel 11, eerste lid, van de Wob en, in het geval van milieu-informatie, artikel 11, vierde lid, van de Wob ten grondslag gelegd. Voor zover de documenten persoonsgegevens bevatten, zoals namen, contactgegevens en handtekeningen, hebben zij de openbaarmaking daarvan geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
Tussenuitspraak van 5 juni 2015
5. De rechtbank heeft de minister van EZ bij de tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld ten aanzien van de in rechtsoverwegingen 28, 29, 30, 32 en 33 geconstateerde gebreken in besluit 1 een nadere motivering te geven of een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen ter zake van de al dan niet gedeeltelijk geweigerde documenten met de nummers 6B, 25, 1129, 1273A, 1521A, 1749, 1756, 2015, 2111(2), 2206, 2215, 2245, 3035A, 3055, 4000, 4002 en 4005. Verder is de minister van EZ in de gelegenheid gesteld de in rechtsoverweging 26 en 27 besproken documenten, te weten het gedeeltelijk openbaar gemaakte document met nummer 1025 alsmede de ongelakte versies van de documenten met de nummers 2240(2) en 2290C, alsnog ter beschikking te stellen.
Besluit 4
6. Bij besluit 4 heeft de minister van EZ naar aanleiding van de tussenuitspraak de motivering van besluit 1 aangevuld en dat besluit deels gewijzigd. De minister van EZ heeft een aantal documenten alsnog (deels) openbaar gemaakt en de (gedeeltelijke) weigering van de overige in de tussenuitspraak genoemde documenten nader gemotiveerd. Wat betreft de openbaarmaking van milieu-informatie heeft de minister een belangenafweging gemaakt op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob en bepaalde milieu-informatie alsnog openbaar gemaakt. Besluit 4 is door de rechtbank aangemerkt als nadere motivering van besluit 1.
Uitspraak van 31 maart 2016
7. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen besluit 1 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Zij heeft hiertoe overwogen dat de minister van EZ de volgens de tussenuitspraak te herstellen gebreken in dat besluit met besluit 4 alsnog heeft hersteld en de betreffende documenten terecht heeft geweigerd, met uitzondering van het document met nummer 141B. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van besluit 1 in stand gelaten, met uitzondering van de beoordeling van het document met nummer 141B. De rechtbank heeft voorts overeenkomstig hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen het beroep van [appellant] tegen besluit 2 ongegrond verklaard en zijn beroep tegen besluit 3 gegrond verklaard. De rechtbank heeft besluit 3 vernietigd voor zover het college daarbij heeft beslist over openbaarmaking van het conceptrapport van Deltares, dat als bijlage is gevoegd bij de e-mail van Deltares van 3 maart 2010. De rechtbank heeft zelf voorziend het bezwaar tegen het besluit van 8 oktober 2013 in zoverre gegrond verklaard en het besluit op dit punt herroepen.
Hoger beroep
8. [appellant] heeft allereerst te kennen gegeven dat zijn hoger beroep slechts ziet op alle concepten van het Deltaresrapport "Milieuaspecten bij de keuze van een locatie voor het hoogspanningstation Breukelen", e-mails en overige correspondentie over en naar aanleiding van die concepten, en verslagen en notulen van besprekingen over die concepten. [appellant] heeft hierbij opgemerkt dat hij niet exact kan achterhalen om welke documenten het precies gaat, omdat de door de minister van EZ opgestelde inventarislijsten de documenten niet duidelijk genoeg omschrijven. Het gaat volgens hem in ieder geval om het document met nummer 3027A, zijnde een conceptversie van het Deltaresrapport, en wellicht om document nummer 3004(3). Het hoger beroep ziet niet op alle overige op de inventarislijsten genoemde documenten, aldus [appellant]. Hoewel niet ter zake doende heeft [appellant] volledigheidshalve voorts verklaard dat hij openbaarmaking van die documenten wenst, omdat hij de indruk heeft dat in het Deltaresrapport is toegeschreven naar een bepaalde voorkeurslocatie voor het transformator- en schakelstation, althans dat belanghebbenden TenneT en Stedin de totstandkoming van het Deltaresrapport in zoverre hebben beïnvloed. Het is in strijd met de Wob en het Verdrag van Aarhus dat de documenten waaruit de invloed van vergunninghouders, initiatiefnemers of belanghebbenden op een locatiekeuzeonderzoek kan blijken geheim blijft, aldus [appellant].
9. Zoals hij ter zitting bij de Afdeling heeft bevestigd, ziet het hoger beroep van [appellant] alleen op de door de minister van EZ in zijn schriftelijke uiteenzetting genoemde 86 documenten. Uit de door de minister van EZ overgelegde inventarislijst van die documenten volgt dat het met name gaat om e-mails met bijlagen die zijn gewisseld tussen de minister van EZ, TenneT, Deltares, TNO, het college en Stedin, conceptversies van het Deltaresrapport en andere correspondentie betreffende dat rapport en interne notities over bijvoorbeeld de beoogde locatie van het transformator- en schakelstation. Het betreft tevens de door [appellant] genoemde documenten met nummer 3004(3) en 3027A.
Milieu-informatie
10. [appellant] heeft allereerst betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat meer documenten milieu-informatie bevatten. Hij voert hiertoe aan dat alle 86 documenten waar het hoger beroep op ziet milieu-informatie bevatten. De minister van EZ heeft zich derhalve ten onrechte op het standpunt gesteld dat slechts 22 van de 86 documenten milieu-informatie bevatten, aldus [appellant].
10.1. De rechtbank heeft beoordeeld of de minister van EZ een juiste afweging heeft gemaakt over welke documenten milieu-informatie bevatten en welke documenten niet. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat zij bij ieder (gedeeltelijk) geweigerd document is nagegaan of de minister van EZ de hierin vermelde informatie al dan niet als milieu-informatie heeft mogen aanmerken. De minister van EZ heeft zich volgens de rechtbank alleen wat betreft de documenten met nummers 1129 en 1273A ten onrechte op het standpunt gesteld dat die geen milieu-informatie bevatten. Het hoger beroep ziet niet op het document met nummer 1129. Uit de door de minister van EZ bij besluit 4 overgelegde inventarislijst volgt dat volgens hem 22 van de 86 documenten, waaronder het document met nummer 1273A, milieu-informatie bevatten.
De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat het document met nummer 1500A, anders dan de minister van EZ stelt, eveneens milieu-informatie bevat. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Hierbij is van belang dat, zoals de minister van EZ ter zitting bij de Afdeling heeft bevestigd, het document met nummer 1500A hetzelfde is als het document met nummer 333A, van welk document de minister van EZ heeft erkend dat het milieu-informatie bevat. De voor dat document gemaakte beoordeling geldt eveneens voor het document met nummer 1500A. Van de 86 documenten bevatten derhalve 23 documenten milieu-informatie.
Het betoog faalt.
Intern beraad
11. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank, ten aanzien van de onder 10 genoemde documenten, heeft miskend dat de weigeringsgronden uit de Wob restrictief moeten worden toegepast. Hiertoe voert hij aan dat de meeste documenten milieu-informatie bevatten. Gelet hierop heeft de rechtbank het begrip "intern beraad" te ruim uitgelegd. Hij verwijst hiertoe naar artikel 4, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus en artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn 2003/4/EG. Volgens [appellant] moet het begrip "intern beraad" worden uitgelegd in het licht van artikel 4, derde lid, aanhef en onder c, van het Verdrag van Aarhus, waarin als uitzonderingsgrond is opgenomen "interne mededelingen van overheidsinstanties". Het gaat hier om mededelingen van overheidsinstanties en niet aan overheidsinstanties. Bovendien volgt uit artikel 2, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus dat onder "overheidsinstanties" géén personen van buiten de overheid worden begrepen. De Nederlandse uitleg van het begrip "intern beraad" in de Wob, inhoudende dat ook documenten van derden aan de overheid of documenten van de overheid aan derden tot intern beraad kunnen worden gerekend, is in strijd met het Verdrag van Aarhus.
Gelet op voormelde uitleg heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de concepten van het Deltaresrapport en de daarop geleverde input zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Het oogmerk van de, onder meer door Stedin en TenneT, geleverde input op de conceptrapporten was niet om een bestuursorgaan te adviseren over beleid, maar om te komen tot een definitief milieurapport. Dat dit definitieve rapport wel zou worden gebruikt voor intern beraad, wil niet zeggen dat de conceptversies automatisch ook ten behoeve van dat intern beraad zijn opgesteld. In een aantal gevallen gaat het bovendien niet om informatie die wordt verstrekt aan een bestuursorgaan, maar om informatie die wordt verstrekt aan Deltares. Indien bijvoorbeeld TenneT informatie verstrekt over een conceptrapport aan Deltares, is geen sprake van intern beraad. [appellant] verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV1271. De rechtbank schaart ten onrechte conceptrapporten en onderling overleg met ingehuurde deskundigen onder intern beraad ongeacht de vraag waar de documenten op zien. De informatie die derden onderling uitwisselen kan geen onderdeel uitmaken van het intern beraad door een bestuursorgaan of door een kring van bestuursorganen.
De rechtbank heeft voorts miskend dat, indien de documenten moeten worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, het interne karakter daaraan is komen te ontvallen. [appellant] voert hiertoe aan dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wob volgt, dat het interne karakter van het beraad vervalt wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 13-14). Nu TenneT volgens [appellant] zo nauw is betrokken bij de procedure betreffende de plaatsing van het transformator- en schakelstation, is sprake van advisering of gestructureerd overleg. Hierbij is van belang dat TenneT een exclusieve wettelijke taak uitvoert en voor 100% in overheidshanden is. TenneT zal daarom bij iedere ontwikkeling in het elektriciteitsnetwerk exclusief optreden als adviseur of gesprekspartner van de overheid. De rechtbank heeft bovendien miskend dat de minister van EZ daarbij ten onrechte heeft betrokken dat wanneer het overleg betrekking heeft op een specifiek op een beperkte periode betrekking hebbend project er geen sprake is van gestructureerd overleg. Het gaat hier immers niet om een kortstondig ‘snel’ project, maar van besluitvorming gedurende jaren met gevolgen voor tientallen jaren. De jurisprudentie waar de minister van EZ in dit kader naar verwijst is bovendien niet van toepassing, aldus [appellant].
11.1. De minister van EZ heeft zich op het standpunt gesteld dat de documenten met nummers 333A (= 1500A), 335A, 378, 380, 390, 506, 516, 517, 519, 520, 522, 533, 534, 549, 550, 560, 793, 840, 1048A (is 4000B), 1273A, 1279, 1288, 1291, 1293, 1297, 1299, 1300, 1306, 1307, 1308, 1482A, 1500A, 1548, 1826, 2267, 2277A, 3002, 3004A, 3004(1), 3004(1)A, 3004(2), 3004(3) (= e-mail), 3004(3) (= bijlage), 3010, 3014, 3015, 3017, 3018, 3018A, 3021A, 3022A, 3023A, 3024A, 3025A, 3026A, 3027A, 3028A, 3035, 3035A, 3036A, 3059A, 4000, 4000A, 4001, 4001A, 4003, 4004A, 4005, 4005A, 4006 en 4006A zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Daarvan bevatten alleen de documenten met nummers 333A (= 1500A), 506, 533, 534, 1273A, 1279, 1306, 1307, 3002, 3004A, 3004(1), 3004(1)A, 3004(3), 3014, 3017, 3018A, 3021A en 3022A, 3025A, 3026A, 3027A en 3036A milieu-informatie.
11.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren (hierna: externe derden), kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
Voor het oordeel dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste uitleg van het begrip "intern beraad" in de Wob en dat die uitleg, in ieder geval voor zover het milieu-informatie betreft, in strijd is met het Verdrag van Aarhus bestaat geen grond. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat artikel 4, derde lid, aanhef en onder c, van het Verdrag van Aarhus en artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de Richtlijn bepalen dat een verzoek om openbaarmaking van milieu-informatie kan worden geweigerd indien het gaat om interne mededelingen en die weigering bij wet is voorzien en met inachtneming van het openbaar belang dat met bekendmaking wordt gediend. Zoals de minister van EZ terecht heeft gesteld sluiten die artikelen de betrokkenheid van externe derden bij "interne mededelingen" niet uit en spreekt de bepaling evenmin van mededelingen "afkomstig van" overheidsinstanties. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat documenten van en correspondentie met externe derden, zoals TenneT en Stedin, in beginsel wel als intern beraad kunnen worden aangemerkt en dat ditzelfde geldt voor conceptrapporten van en correspondentie met onderzoeksbureaus, die door de ministers en het college ten behoeve van de besluitvorming zijn ingeschakeld en waarin milieu-informatie is opgenomen. Nu de rechtbank is uitgegaan van een juiste uitleg van het begrip "intern beraad" bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat bepaalde documenten ten onrechte zijn aangemerkt als opgesteld ten behoeve van intern beraad.
Voor zover [appellant] heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2006, wordt overwogen dat de situatie in die zaak niet vergelijkbaar is met de thans aan de orde zijnde situatie. In die zaak ging het om een verzoek tot openbaarmaking van conceptversies van een door de besloten vennootschap Enci B.V. bij het college van gedeputeerde staten van Limburg ingediende milieu-effectrapportage, behorende bij door haar aangevraagde vergunningen. Die documenten waren derhalve opgesteld in opdracht van de aanvrager in het kader van vooroverleg over een door die aanvrager bij het bestuursorgaan in te dienen stuk. Er was geen sprake van een uitwisseling van documenten teneinde het bestuursorgaan in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid. De documenten die hier aan de orde zijn, zien niet op de totstandkoming en indiening van een dergelijk stuk, maar betreffen de uitwisseling van informatie over drie mogelijke locaties voor een transformator- en schakelstation en de eventuele milieueffecten daarvan. Deze uitwisseling van informatie is, zoals de minister van EZ terecht betoogt, voor de overheid noodzakelijk om tot een verantwoorde standpuntbepaling te komen over het plan van initiatiefnemer TenneT. De overheid dient vervolgens op grond van die informatie over te gaan tot besluitvorming bestaande uit in ieder geval een inpassingsplan en een groot aantal uitvoeringsbesluiten.
De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat, hoewel [appellant] terecht heeft betoogd dat TenneT en Stedin een rol hebben gehad in de totstandkoming van de door de ministers en het college gehanteerde onderzoeksrapporten voor het inpassingsplan, dit niet leidt tot het oordeel dat de documenten betreffende die onderzoeksrapporten reeds daarom niet kunnen worden aangemerkt als opgemaakt ten behoeve van intern beraad.
11.3. De rechtbank heeft ten slotte terecht geen grond gezien voor het oordeel dat aan het gevoerde overleg tussen de bestuursorganen en externe derden, met name TenneT, het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend en dat de daartoe opgestelde documenten het karakter van intern beraad hebben verloren. Zoals de minister van EZ terecht in navolging van de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1316, benadrukt, gaat het in dit geval om overleg over een specifiek en op een in tijd afgebakende periode betrekking hebbende locatiekeuze voor een concreet project.
11.4. Het betoog faalt.
Persoonlijke beleidsopvattingen
12. Voor zover de Afdeling van oordeel is dat voor de documenten die zijn gewisseld met TenneT of met andere derden sprake is van intern beraad, betoogt [appellant] dat alleen de openbaarmaking van de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen op grond van de Wob mag worden geweigerd. De rechtbank heeft ook dit begrip ten onrechte te ruim uitgelegd. Voor zover het de feitelijke informatie betreft die TenneT, deskundigen of andere derden feitelijk hebben verstrekt of ontvangen, is geen sprake van persoonlijke beleidsopvattingen. Dit geldt ondanks de persoonlijke inkleuring die aan elk geschreven stuk eigen is (uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV1271 en 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2003:CA2883). De conceptrapporten en de daarop geleverde input kunnen niet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Zij hebben geen betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid, maar op een onafhankelijke objectieve inventarisatie van milieuaspecten, aldus [appellant].
12.1. De minister van EZ heeft zich wat de onder 13.1 genoemde documenten betreft op het standpunt gesteld dat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat de documenten met nummers 4000 en 4005 geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, welk gebrek de minister van EZ bij besluit 4 heeft hersteld.
12.2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Ook opvattingen van hen die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken vinden ingevolge deze bepaling de vorenbedoelde bescherming (TK, 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Voorts vallen onder het begrip persoonlijke beleidsopvattingen naast opvattingen van bewindslieden, bestuurders of ambtenaren ook opvattingen en meningen die worden gedragen door meer personen, een groep personen of rechtspersonen (TK 1986-1987, 19 859, nr. 6, p. 15 en 16). Ook beleidsalternatieven en de inhoud van de daarbij gehanteerde argumenten behoren tot de persoonlijke beleidsopvattingen.
12.3. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de onder 13.1 genoemde documenten, met uitzondering van de nummers 4000 en 4005, geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De documenten bevatten afspraken, interne notities en concepten van het Deltaresrapport alsmede opvattingen en meningen over die notities en die concepten. In verschillende e-mails worden door betrokkenen aanbevelingen gedaan voor aanpassingen van interne notities of het Deltaresrapport. Verder bevatten de documenten verslagen van interne overleggen waarin opmerkingen van betrokkenen zijn vastgelegd. De minister van EZ heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting terecht toegelicht dat het vooral in de fase waarin concepten worden opgesteld en binnen de sfeer van de overheid en haar adviseurs worden besproken, feiten en persoonlijke beleidsopvattingen sterk verweven zijn en niet van elkaar te scheiden zijn. De minister van EZ heeft derhalve openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen, behoudens de juistheid van zijn gemaakte belangenafweging als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob in het geval van documenten die tevens milieu-informatie bevatten, terecht geweigerd.
12.4. Het betoog faalt.
Aanvullende belangenafweging
13. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister van EZ in het kader van de belangenafweging als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob gewicht heeft mogen toekennen aan het feit dat de definitieve versie van het Deltaresrapport wel openbaar is gemaakt. Hij voert hiertoe aan dat de definitieve versie van het rapport niets zegt over de wijze van totstandkoming ervan en dat uit de definitieve versie niet kan worden afgeleid wat de invloed van belanghebbenden was. Hierbij is van belang dat de rechtbank heeft vastgesteld dat TenneT en Stedin een rol hebben gehad in de totstandkoming van het Deltaresrapport en deze hebben beïnvloed of gestuurd. Gelet hierop heeft de rechtbank miskend dat de minister van EZ in het kader van de belangenafweging als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob, ten onrechte heeft overwogen dat het belang van bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Daarbij komt dat de minister van EZ de persoonlijke beleidsopvattingen eenvoudig kan beschermen door de namen weg te laten. Het gaat er immers niet om wie wat heeft gezegd, maar welke bedrijven en organisaties invloed hebben gehad op de totstandkoming van het rapport. Juist vanwege het zwaarwegende belang van openbaarmaking van de milieu-informatie ligt het voor de hand dergelijke mogelijkheden te verkennen om zoveel mogelijk documenten te kunnen openbaren. De rechtbank heeft voorts miskend dat de minister van EZ ten onrechte heeft nagelaten betrokkenen te verzoeken om toestemming om de persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van de Wob, aldus [appellant].
13.1. Uit artikel 11, vierde lid, van de Wob volgt dat, in het geval van milieu-informatie, het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van geval tot geval dient te worden afgewogen tegen het door artikel 2, eerste lid, van de Wob vooropgestelde belang van openbaarheid. Dit betekent dat in geval van milieu-informatie enerzijds het belang van openbaarheid in beginsel vooropstaat, maar dat dit belang anderzijds moet worden afgewogen tegen alle legitieme belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten. Mogelijkheden om belangen die zich in beginsel verzetten tegen openbaarmaking van de betrokken documenten op andere wijze te beschermen dan door de documenten in het geheel niet openbaar te maken, dienen zoveel mogelijk te worden benut. Waar de tweede en de derde volzin van artikel 11, vierde lid, van de Wob bepalen dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm en dat het in niet tot personen herleidbare vorm verstrekken achterwege kan blijven als de betrokken personen daarmee hebben ingestemd, betekent dit dat deze mogelijkheden mede in aanmerking moeten worden genomen bij de door de eerste zin vereiste afweging van belangen.
13.2. Van de 23 documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en zowel persoonlijke beleidsopvattingen als milieu-informatie bevatten, zijn de nummers 506, 533, 534, 1279, 1306, 1307, 3002, 3004(1), 3014, 3017, 3021A en 3022A gedeeltelijk openbaar gemaakt en de nummers 333A (=1500A), 1273A, 3004A, 3004(1)A, 3004(3), 3018A, 3025A, 3026A, 3027A en 3036A niet openbaar gemaakt. Bij voormelde documenten heeft de minister van EZ steeds een afweging gemaakt als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob. Hij heeft daartoe het belang van bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie.
De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister van EZ zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de bescherming van de in voormelde documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen in dit geval zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de daarin opgenomen milieu-informatie. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat veel documenten zich in de conceptfase bevinden. In die fase van voorbereiding weegt zwaar dat partijen in een vertrouwelijke sfeer onderling informatie en opvattingen kunnen uitwisselen. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister van EZ in dit kader gewicht heeft mogen toekennen aan de omstandigheid dat de uiteindelijke versies van voormelde documenten openbaar zijn gemaakt, zodat de desbetreffende milieu-informatie in de openbaargemaakte versies terug te vinden is.
Wat betreft het betoog van [appellant], dat de minister van EZ betrokkenen had moeten verzoeken om toestemming om de persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob, gelezen in samenhang met het tweede lid, van dat artikel, heeft de minister van EZ toegelicht dat hij dit niet heeft gedaan uit een oogpunt van een openhartige onderlinge gedachtewisseling en om te voorkomen dat de betrokkenen in de praktijk grote terughoudendheid zouden betrachten bij het geven van persoonlijke beleidsopvattingen, hetgeen de kwaliteit van besluitvorming niet ten goede zou komen. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister van EZ ten onrechte geen toestemming als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob heeft gevraagd aan betrokkenen.
13.3. Het betoog faalt.
Slotsom
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Veenboer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017
730.
BIJLAGE
Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus)
Artikel 2 Begripsomschrijvingen Pro
Voor de toepassing van dit Verdrag,
[…]
2. Wordt onder "overheidsinstantie" verstaan:
a. overheid op nationaal, regionaal of ander niveau;
b. natuurlijke of rechtspersonen die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht vervullen, met in begrip van specifieke taken, activiteiten en diensten met betrekking tot het milieu;
c. alle andere natuurlijke of rechtspersonen die openbare verantwoordelijkheden of functies hebben, of openbare diensten verlenen, met betrekking tot het milieu, onder toezicht van een orgaan of persoon vallend onder de bovenstaande a. of b.;
d. de instellingen van elke regionale organisatie voor economische integratie bedoeld in artikel 17 die Pro Partij is bij dit Verdrag.
Deze begripsomschrijving omvat geen organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid;
[…].
Artikel 4 Toegang Pro tot milieu-informatie
1. Elke Partij waarborgt dat, met inachtneming van de volgende leden van dit artikel, overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om
milieu-informatie, deze informatie beschikbaar stellen aan het publiek, binnen het kader van de nationale wetgeving, waaronder, desgevraagd en behoudens het navolgende onderdeel b., afschriften van de feitelijke documentatie die deze informatie bevat of omvat:
a. zonder dat een bepaald belang behoeft te worden gesteld;
b. in de verzochte vorm, tenzij:
i. het voor de overheidsinstantie redelijk is dit in een andere vorm beschikbaar te stellen, in welk geval het beschikbaar stellen in die vorm met redenen wordt omkleed; of
ii. de informatie al voor het publiek beschikbaar is in een andere vorm.
2. De milieu-informatie bedoeld in het bovenstaande eerste lid wordt zo spoedig mogelijk beschikbaar gesteld en uiterlijk binnen een maand nadat het verzoek is ingediend, tenzij de omvang en de ingewikkeldheid van de informatie een verlenging van deze termijn rechtvaardigen tot ten hoogste twee maanden na het verzoek. De verzoeker wordt ingelicht over elke verlenging en over de redenen die deze rechtvaardigen.
3. Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien:
[…]
c. het verzoek nog onvoltooid materiaal of interne mededelingen van overheidsinstanties betreft, wanneer in een dergelijke uitzondering is voorzien in het nationale recht of bestendig gebruik, met inachtneming van het openbare belang dat met bekendmaking wordt gediend.
[…].
Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad
Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. „milieu-informatie": alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a) bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c) maatregelen (met inbegrip van bestuurlijke maatregelen), zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma's, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a) en b) bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e) kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c) bedoelde maatregelen en activiteiten;
f) de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door het genoemde onder b) of c);
[…].
Artikel 4
1. De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien:
[…]
e) het verzoek interne mededelingen betreft, rekening houdend met het openbaar belang dat met bekendmaking wordt gediend.
Indien een verzoek wordt geweigerd op grond van het feit dat het nog onvoltooid materiaal betreft, dient de overheidsinstantie de naam te vermelden van de instantie die verantwoordelijk is voor de voorbereiding van het materiaal, alsmede het geschatte tijdstip van voltooiing.
[…]
De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu. In dit verband en met het oog op de toepassing van punt f) zorgen de lidstaten ervoor dat Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens wordt nageleefd.
3. Wanneer een lidstaat voorziet in uitzonderingen, kan hij een voor het publiek toegankelijke lijst van criteria opstellen aan de hand waarvan de betrokken instantie over de verdere behandeling van de aanvraag kan besluiten.
4. Milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, en waarom door een aanvrager is verzocht, wordt gedeeltelijk beschikbaar gesteld wanneer het mogelijk is informatie waarop lid 1, onder d) en e), of lid 2 van toepassing is, van de overige gevraagde informatie te scheiden.
5. Een weigering om de verzochte informatie geheel of gedeeltelijk beschikbaar te stellen, wordt schriftelijk of via elektronische weg meegedeeld indien het een schriftelijk verzoek betreft of indien de aanvrager daarom verzoekt binnen de in artikel 3, lid 2, onder a) dan wel onder b), genoemde termijn. Deze mededeling bevat de redenen voor de weigering en informatie over de beroepsprocedure waarin overeenkomstig artikel 6 is Pro voorzien.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1
In de wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
[…].
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…].
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege:
[…]
c. voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege:
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…].
4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
[…]
6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
[…]
4. Bij milieu-informatie wordt, in afwijking van het eerste lid, het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Wet milieubeheer
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder emissie: stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht.
Artikel 19.1a
1. Onder milieu-informatie wordt verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. […].