Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/1563
uitspraak van de meervoudige kamer in het geschil tussen
De Twentsche Courant Tubantia, te Enschede, eiseres,
namens deze: M. Riemsma, hoofdredacteur,
en
Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 2 januari 2018 heeft eiseres met een beroep op de Wet openbaarheid bestuur (Wob) het verzoek gedaan om toezending van dan wel inzage in de volgende documenten:
“Alle gespreksnotities, notulen, e-mailverkeer en andere elektronische bestanden, inclusief sms-berichten en/of informatie uit Whatsapp-groepen dan wel andere sociale media die in de periode van 18 oktober 2017 tot en met 29 december 2017 zijn gewisseld tussen de Provincie Overijssel (in het bijzonder Gedeputeerde Staten), Twence en de gemeente Borne, na de beslissing van de Raad van State inzake het hoger beroep tegen de omgevingsvergunning voor het bouwen van een mestverwerkingsinstallatie op Elhorst-Vloedbelt in Zenderen. Over dezelfde periode en dezelfde gegevensdragers wordt ook gevraagd om informatie die is gewisseld tussen voornoemde organisaties aangaande het besluit van Gedeputeerde Staten van Overijsel om een inpassingsprocedure te starten voor de realisatie van een mestvergistingsinstallatie op Elhorst-Vloedbelt te Zenderen.“
Bij besluit van 13 februari 2018 heeft verweerder verschillende documenten openbaar gemaakt en toegezonden.
Bij e-mailbericht van 15 februari 2018 heeft eiseres gereageerd op de toegezonden documenten. Eiseres spreekt daarin over het ontbreken van een inventarisatie en van enkele stukken. Wat de ontbrekende stukken betreft heeft eiseres specifiek gewezen op:
1. “Het besluit van GS gedateerd 18 december 2017 om een procedure voor een PIP te beginnen. In een openbaar gemaakte e-mail van 19 december 2017 (van mevrouw Traag
aan de heer Wuijster) wordt daar naar verwezen.
2. het (gespreks)verslag en/of de notulen van de bijeenkomst van 12 december 2017, waarbij provincie, gemeente Borne en Twence aanwezig waren. In een openbaar gemaakt document met kenmerk PD 2017/0440596 wordt naar deze bijeenkomst verwezen.
3. De brief van de gemeente Borne aan Gedeputeerde Staten In een openbaar gemaakte
e-mail van 21 december 2017 (van mevrouw Traag aan de heer Wuijster) wordt daar naar verwezen.
4. In deze openbaar gemaakte e-mail van 21 december 2017 wordt ook verwezen naar een brief die in januari verzonden zou moeten worden.”
Ten aanzien van genoemde stukken is een beroep gedaan op de Wob.
.
Bij e-mailbericht van 16 februari 2018 heeft verweerder de gevraagde stukken aan eiseres toegezonden, waarbij als volgt is ingegaan op de vier punten uit de e-mail van eiseres van
15 februari 2018:
“1. GS-adviesnota gedateerd 18 december 2017. Aangegeven is dat enkele passages zwart zijn gemaakt om eventuele persoonlijke beleidsopvattingen in het besluit niet herleidbaar naar personen te maken (artikel 11, tweede lid Wob). De tekst bovenaan pagina 3 is zwart gemaakt, omdat het “bedrijfs- en fabricagegegevens betreffen die vertrouwelijk zijn medegedeeld”(artikel 10, eerste lid onder c Wob) en waarvan het belang van verstrekking volgens ons niet opweegt tegen het belang van benadeling van de bij deze zaak betrokken rechtspersonen (artikel 10, tweede lid onder g Wob). In de juridische bijlage is tekst zwart gemaakt, omdat het daar gaat om een document dat is opgesteld voor intern beraad, waar de in zwart gemaakte delen persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen.
2. Van het genoemde overleg is geen verslag gemaakt.
3. De brief van de gemeente Borne aan ons van 8 januari 2018 wordt meegezonden.
4. De brief van ons aan de raad van de gemeente Borne van 17 januari 2018 wordt meegezonden. “
De openbaarmaking van de stukken bij e-mail van 16 februari 2018 is geformaliseerd bij besluit van 19 februari 2018 (het primaire besluit)
Op 15 maart 2018 heeft eiseres tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
Bij besluit van 10 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder besloten meer documenten openbaar te maken.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Op 13 november 2018 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2019. Voor eiseres zijn verschenen haar hoofdredacteur, voornoemd, M.J. van Breda en L. van Raay. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde L.H.T. Wuijster.
Overwegingen
1. Ter zitting heeft L. van Raay namens eiseres desgevraagd meegedeeld dat verweerder wordt verzocht om nog de volgende documenten openbaar te maken:
-nummer 16: GS-adviesnota gedateerd 18 december 2017;
-nummer 18: de juridische bijlage/interne memo van 18 december 2017;
-nummer 21: GS-adviesnota gedateerd 14 november 2017;
-nummer 22: Po-notitie voorbereiding bestuurlijk overleg van 27 november 2017;
-nummer 24: memo notulen bestuurlijk overleg van 29 november 2017;
-nummer: 25: Adviesnota GS “Inpassingsplan mestvergisting Twence Zenderen” gedateerd 18 december 2017;
-nummer 26: Spoedkopie beslissing GS nota “inpassingsplan mestvergisting Twence Zenderen voor vergadering 19 december 2017”;
-nummer 27: mailwisseling J.M.E. Traag met diversen;
-nummer 28: mailbericht medewerker Borne aan medewerker provincie;
-nummer 33: mailbericht medewerkers provincie van 14 december 2017;
-nummer 34: mailbericht medewerker Borne aan medewerker provincie van 6 december 2017;
-nummer 35: mailbericht medewerker Twence aan medewerker provincie van 20 december 2017;
-nummer 36: mailbericht W.H. Maij aan medewerker provincie van 13 december 2017;
-nummer 37: mailbericht huisadvocaat medewerkers provincie van 14 december 2017;
-nummer 42: mailwisseling medewerker Twence aan medewerker provincie van 6 december 2017;
-nummer 44: Verslag po 18 december 2017.
-een eventueel gespreksverslag van 12 december 2017.
2. Ingevolge artikel 1 van de Wob wordt in de wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
[…]
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een
of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
[…].
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge het zesde lid is het tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het vierde lid wordt bij milieu-informatie, in afwijking van het eerste lid, het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) wordt onder milieu-informatie verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten.
3. In beroep heeft eiseres gesteld dat de GS-nota van 18 december 2017 niet gezien kan worden als een stuk voor “intern beraad” nu Twence als externe instantie betrokken is geweest bij de totstandkoming van dit document. Naar het oordeel van eiseres geldt hetzelfde voor de juridische bijlage. Verder acht eiseres een opsomming van belangen en relevante overwegingen geen persoonlijke beleidsopvatting. Ten slotte komt het eiseres vreemd voor dat in een nota over een voornemen tot een PIP-besluit al gevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens worden vermeld.
4. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis genomen van de niet openbaar gemaakte delen van de documenten waarvan om openbaarmaking is verzocht.
5. De rechtbank is gebleken dat een aantal van de documenten die eiseres gevraagd heeft openbaar te maken (de documenten genummerd 16, 18, 21, 22, 24, 25 en 26), milieu-informatie bevat als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wm. Daarbij benadrukt de rechtbank dat, gelet op de bij rechtsoverweging 2 geciteerde wettekst, ook gegevens in plannen en kosten-baten-analyses op het terrein van milieu zijn te beschouwen als milieu-informatie.
6. Nu deze documenten milieu-informatie bevatten, was verweerder gelet op het bepaalde in artikel 10, zesde lid, van de Wob niet bevoegd openbaarmaking van deze documenten te weigeren op grond van het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Deze weigeringsgrond is ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Wob niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
7. Voor zover verweerder de afwijzing van openbaarmaking heeft gebaseerd op de stelling dat sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten zoals bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob (de documenten 27, 28, 33, 34, 35, 36, 37, 42 en 44), stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken dat verweerder daarbij het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen heeft afgewogen tegen het belang van openbaarmaking, zoals artikel 11, vierde lid, van de Wob vergt nu het milieu-informatie betreft.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1298), volgt uit (de eerste volzin van) artikel 11, vierde lid, van de Wob dat, in het geval van milieu-informatie, het belang van
de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van geval tot geval dient te worden afgewogen tegen het door artikel 2, eerste lid, van de Wob vooropgestelde belang van openbaarheid. Dit betekent dat in geval van milieu-informatie het belang van openbaarheid in beginsel vooropstaat, maar dat dit belang moet worden afgewogen tegen alle legitieme belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten. Mogelijkheden om belangen die zich in beginsel verzetten tegen openbaarmaking van de betrokken documenten op een andere wijze te beschermen dan door de documenten in het geheel niet openbaar te maken, dienen zoveel mogelijk te worden benut. Hierbij is relevant dat de tweede en derde volzin van artikel 11, vierde lid, van de Wob bepalen dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm en dat het in niet tot personen herleidbare vorm verstrekken achterwege kan blijven als de betrokken personen daarmee hebben ingestemd.
De rechtbank is, na de geheime stukken gelezen te hebben, van oordeel dat verweerder in zijn besluitvorming een te ruime invulling heeft gegeven aan hetgeen onder persoonlijke beleidsopvattingen moet worden verstaan. Ook ziet de rechtbank niet in waarom de eigen inbreng van Twence (als derde partij) niet openbaar gemaakt kan worden.
8. Wat betreft de gevraagde openbaarmaking van een gespreksverslag van
12 december 2017 heeft verweerder gesteld dat er geen gespreksverslag is gemaakt van de op deze datum in Hotel De Uitkijk gehouden bijeenkomst. Ook zijn er door de aanwezigen namens de provincie geen aantekeningen of iets dergelijks gemaakt. Evenmin heeft verweerder anderszins de beschikking over een verslag van deze bijeenkomst. Verweerder heeft gesteld geen verslag openbaar te kunnen maken. De rechtbank acht deze onderbouwing voldoende en is van oordeel dat verweerder niet kan worden tegengeworpen een dergelijk verslag niet openbaar te hebben gemaakt.
9. Het bestreden besluit is op grond van al het voorgaande niet deugdelijk gemotiveerd, hetgeen in strijd is met het bepaalde in artikel 7.12, eerste lid, van de Awb. Het beroep van eiseres is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd.
De rechtbank draagt verweerder op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
11. Verweerder dient wel het door eiseres betaalde griffierecht van € 338,- te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit gegrond, voor zover verweerder geweigerd heeft documenten te verstrekken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en sub g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 338,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.F. Bijloo, voorzitter, mr. A. Oosterveld en
mr. A.J.G.M. van Montfort, leden, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.