ECLI:NL:RBMNE:2019:4921

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 18/3858

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 september 2019 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. L. Brouwers),

de Minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder

(gemachtigde: mr. drs. K.M. van Leeuwen-Gerkema).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
TenneT TSO B.V.(gemachtigde: mr. M. Engelen) en
Stedin Netbeheer B.V., te Rotterdam, (gemachtigde:

mr. J.H.M. Berenschot).

Procesverloop

Bij besluit van 19 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen omdat sprake zou zijn van een herhaalde aanvraag op grond van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Bij besluit van 6 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en op het verzoek beslist. Een aantal documenten heeft verweerder openbaar gemaakt.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 augustus 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Derde-partijen zijn verschenen.

Overwegingen

1. Op 22 februari 2018 heeft eiser verzocht om, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 20 december 2017^[1], openbaarmaking van alle 86 documenten die onderwerp waren van de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de ABRvS van 17 mei 2017^[2](wob-verzoek). Deze documenten vallen na de uitspraak van 20 december 2017 niet meer onder “intern beraad” omdat TenneT TSO B.V. (TenneT) en Stedin Netbeheer B.V. (Stedin) aangemerkt moeten worden als externe derden. Zij hebben een eigen belang, dat bij hun inbreng aan verweerder ook een rol heeft gespeeld.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat het verzoek in het primaire besluit ten onrechte is aangemerkt als een herhaald verzoek. Bij het bestreden besluit heeft verweerder inhoudelijk gereageerd op het wob-verzoek. Verweerder heeft, gelet op het tijdsverloop en de gevorderde ontwikkelingen van het hoogspanningsstation waardoor de gevoeligheid van de informatie minder is geworden, een aantal documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Een aantal documenten heeft verweerder niet openbaar gemaakt, met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob, artikel 10, eerste lid, onder c van de Wob en artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob.

3. De rechtbank stelt vast dat het beroep zich toespitst op een totaal van 14 documenten die niet openbaar zijn gemaakt. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat het beroep ook ziet op 19 documenten die gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt. Het beroepschrift biedt daarvoor echter geen concrete aanknopingspunten omdat het daar gaat om de niet openbaar gemaakte documenten. Ook in de aanvulling van de gronden gaat eiser alleen in op de expliciet genoemde documentnummers die niet openbaar zijn gemaakt. De zinsnede die ziet op onevenredige benadeling maakt dat niet anders omdat de desbetreffende weigeringsgrond ook voor geweigerde documenten is gebruikt en ook het wob-verzoek zelf ziet op de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid van de Wob. Eiser heeft, in het beroepschrift dan wel tijdens zitting, niet kenbaar gemaakt op welke concrete documenten het beroep nog meer zou zien. De rechtbank betrekt de documenten met de navolgende nummers in haar oordeel:

333A, 1482A, 1500A, 1273A, 3018A, 3004(1)A, 3004(3)(bijlage), 3004A, 3027A en 3036A. Dit zijn conceptrapporten van Deltares, waarbij de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob is toegepast;
1478A. Dit is een oplegnotitie van TenneT. Dit stuk is geweigerd met toepassing van primair artikel 11, eerste lid en subsidiair artikel 10, eerste lid, onder c en tweede lid, onder g, van de Wob;
3026A en 3035A. Dit is een conceptverslag en een juridisch advies van [naam advocatenkantoor] . Deze stukken zijn geweigerd met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob;
560. Dit is een e-mailbericht. Bij dit document is artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob toegepast.

4. Eiser voert aan dat niet kan worden uitgesloten dat TenneT en Stedin een ander belang hebben bij de besluitvorming dan enkel het vanuit de eigen ervaring en deskundigheid geven van een opvatting over een bestuurlijke aangelegenheid. Er is geen sprake van enkel een deskundige advisering door een derde. Het karakter van intern beraad ontbreekt. Subsidiair voert eiser aan dat voor de stukken die milieu-informatie bevatten geen goede belangenafweging is gemaakt. De stellingen van verweerder dat openbaarmaking van de informatie tot gevolg zal hebben dat besluitvorming niet meer zorgvuldig kan plaatsvinden is te algemeen. Dit te meer gezien de belangen van gezondheid en veiligheid die volgens eiser bij het hoogspanningsstation van belang zijn. De gemaakte belangenafweging is onvoldoende gemotiveerd. Verder vraagt eiser zich af wat het potentieel nadeel is waar het gaat om TenneT en Stedin omdat zij netbeheerder zijn en geen concurrenten hebben.

5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de concept-rapporten van Deltares vallen onder intern beraad aangezien Deltares geen externe derde is die een eigen belang behartigt dat als zodanig een rol heeft gespeeld bij de uitkomst van de besluitvorming. Daarnaast zijn TenneT en Stedin externe derden die hun eigen belang niet hebben laten meespelen in de advisering. TenneT en Stedin hebben een bijzondere positie en beschikken over bijzondere expertise. TenneT speelt als wettelijk aangewezen beheerder van het landelijk hoogspanningsnet een essentiële rol in het bewaken van de continuïteit en leveringszekerheid van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening. Ook Stedin heeft een dergelijke functie. TenneT en Stedin kunnen daarom niet worden gezien als externe partijen die handelen vanuit een eigen belang. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, gelet op de uitspraak van de ABRvS van 17 mei 2017, alleen de concepten van het Deltares-rapport en het conceptverslag milieu-informatie bevatten. Verweerder heeft een juiste belangenafweging gemaakt bij het weigeren van openbaarmaking van deze stukken. Daarnaast kunnen uit het document met nummer 1478A wetenswaardigheden met betrekking tot technische en/of financiële bedrijfsvoering van TenneT worden afgeleid. Dat is concurrentiegevoelige informatie die vertrouwelijk moet blijven, zo stelt verweerder.

6. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, kennis genomen van de nog in geding zijnde documenten en overweegt als volgt.

Externe derden en intern beraad

7. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob kan informatie worden geweigerd als het verzoek om informatie betreft die is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren (externe derden), kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.

8. Uit de uitspraak van de ABRvS van 20 december 2017 volgt dat aan een beraad het interne karakter ontvalt indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen naar het oordeel van de ABRvS slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.

9. De rechtbank zal eerst de vraag beantwoorden of TenneT en Stedin externe derden zijn die geen ander belang hebben dan het bestuursorgaan en die vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting hebben gegeven over een bestuurlijke aangelegenheid. Daarna zal de rechtbank de documenten die genoemd zijn onder rechtsoverweging 3. bespreken.

10. TenneT is beheerder van het landelijk hoogspanningsnet en had het voornemen dit met een schakelstation te koppelen aan het regionale hoogspanningsnet, dat Stedin beheert. Tennet was aanvrager van de vergunning ter uitvoering van het inpassingsplan, waarin de uiteindelijke locatiekeuze Breukelen-Kortrijk is vastgesteld. Voorafgaand aan deze procedure had Tennet in 2009 van het bestuur van de toenmalige gemeente Breukelen een bouwvergunning gekregen voor het transformator- en schakelstation Breukelen en (ook) voor de locatie Kortrijk. Dit is de locatie waar het station uiteindelijk ook is ingepast met het inpassingsplan. In het rapport van Deltares zijn uit milieuoogpunt de voor- en nadelen van de op dat moment nog drie realistische locaties in beeld gebracht. Het verzoek van eiser ziet met name op de wijze van totstandkoming van die keuze en de inbreng van TenneT daarbij.

11. Als initiatiefnemer en uiteindelijk vergunninghouder had TenneT in beginsel een eigen belang bij de uitkomst van de procedure. Dat hiermee ook in het algemeen belang, te weten een bedrijfszekere energievoorziening, was gediend, sluit een eigen belang niet uit.

Het ging ten tijde van de advisering immers kennelijk niet (meer) om de vraag of een station nodig was, maar waar het zou komen. TenneT kan over de locatie zelf voorkeuren hebben gehad en daarmee een eigen belang, bijvoorbeeld wat betreft de kosten voor en het tempo van de aanleg en ingebruikneming van het station. Hiermee kan de inbreng van TenneT mede zijn ingegeven door het eigen belang van TenneT bij de uitkomst van het beraad. Dit geldt in beginsel ook voor Stedin. Dit belang kan samengaan met het algemeen belang om de maatschappelijke kosten van de uitvoering zo laag mogelijk te houden. Echter, reeds omdat de financiële positie van TenneT en Stedin zelf hiervan te onderscheiden is, is voldaan aan het criterium dat het eigen belang als zodanig bij de inbreng in het beraad een rol speelt. Na kennisneming van de in geding zijnde documenten is de rechtbank van oordeel dat het eigen belang voor TenneT heeft meegespeeld. Aan de stukken die betrekking hebben op TenneT, ontvalt derhalve het karakter van intern beraad. De documenten die betrekking hebben op TenneT heeft verweerder daarom niet kunnen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Dit zou ook voor Stedin kunnen gelden, maar de rechtbank heeft dergelijke documenten niet aangetroffen.

Oplegnotitie 1478A en conceptrapporten 3027A en 3036A

12. Over de oplegnotitie van TenneT bij het Deltares-rapport ten behoeve van het voorgenomen locatiebesluit, het document met nummer 1478A, overweegt de rechtbank als volgt.

TenneT heeft in de notitie aangegeven welke verschillen er bestaan tussen de onderzochte locaties, onder meer bezien vanuit technisch en financieel oogpunt. Aangezien het stuk is opgesteld door TenneT, valt het, gelet op het hierboven overwogene, niet onder intern beraad. Verweerder heeft het stuk daarom ten onrechte geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.

Subsidiair is het document geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, Wob. Het document bevat een inschatting met absolute cijfers, naar ter zitting is gesteld, gebaseerd op kostenramingen. Hierbij worden indicatoren genoemd op basis waarvan de verschillende locaties worden vergeleken. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat openbaarmaking van de absolute cijfers tot onevenredige benadeling van TenneT en Stedin zou kunnen leiden omdat aannemelijk is dat bekendmaking ervan nadelig kan werken voor de positie van TenneT en Stedin op de markt. Aannemelijk is dat marktpartijen zoals leveranciers of aannemers onevenredig worden bevoordeeld indien zij inzicht krijgen in de uitkomsten van eigen kostenramingen van de netbeheerders, ook met het oog op eventuele toekomstige projecten. De kostenramingen vallen ook onder het bereik van artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob.

Verweerder heeft echter niet inzichtelijk gemaakt dat TenneT (en/of Stedin), dan wel derden, onevenredig bevoordeeld of benadeeld zouden worden door bekendmaking van toepasselijke indicatoren nu deze (zonder nadere toelichting) algemeen van aard zijn. De bevoor- of benadeling van enige partij valt evenmin af te leiden uit de verhoudingsgewijze vergelijking van de verschillende locaties. Zeker niet nu het document tien jaar geleden is opgesteld en het hoogspanningsstation al is gerealiseerd.

De weigering van de openbaarmaking van de hele oplegnotitie kan evenmin alleen worden gebaseerd op artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob.

De motivering van de weigering dit document openbaar te maken schiet derhalve tekort.

13. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat de concept-rapporten van het Deltares-rapport met de nummers 3036A en 3027A zijn gedeeld met TenneT en Stedin. Doordat deze documenten met deze externe partijen zijn gedeeld, is het interne beraad aan deze documenten ontvallen. Beide rapporten bevatten echter informatie die al openbaar is. De opmerkingen die TenneT heeft gemaakt in het rapport met nummer 3036A zijn onbeduidend, omdat die louter redactioneel zijn en van geen inhoudelijk belang. Zo heeft TenneT het woord (-)contouren toegevoegd, dat in het uiteindelijke rapport (-)zone is geworden. Het document met nummer 3027A bevat geen opmerkingen van TenneT of Stedin. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat eenmaal openbaar gemaakte informatie niet nogmaals op grond van de Wob openbaar kan worden gemaakt^[3]. Verweerder heeft daarom geen reden hoeven te zien om deze documenten openbaar te maken. Omdat de toegepaste weigeringsgrond onjuist is maar de documenten niet openbaar gemaakt hoeven te worden, zal de rechtbank het bestreden besluit op dit onderdeel vernietigen, maar de rechtsgevolgen in stand laten.

Overige concept-rapporten

14. Het Deltares-rapport is in opdracht van verweerder opgesteld en openbaar gemaakt. In het rapport zijn vanuit milieuoogpunt alle voor- en nadelen van drie realistische locaties in beeld gebracht en is op basis daarvan geconcludeerd welke locatie vanuit milieuoogpunt het meest geschikt is. Deltares heeft geen eigen belang bij de uitkomst van het onderzoek gehad, maar is met het oog op de ervaring en deskundigheid met betrekking tot het onderwerp gevraagd om het rapport op te stellen. De concept-rapporten met nummers 333A, 1482A, 1500A, 1273A, 3018A, 3004(1)A, 3004(3)(bijlage) en 3004A zijn opgesteld door Deltares en zijn slechts eerdere versies van het uiteindelijke document die alleen zijn gedeeld met verweerder. Deze documenten zijn derhalve aan te merken als documenten opgesteld ten behoeve van het interne beraad. Verweerder heeft deze documenten in redelijkheid mogen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.

Concept-verslag overleg

15. Het document met nummer 3026A, het concept-verslag van een overleg op

17 februari 2010 is alleen gedeeld met Deltares. Deltares heeft opmerkingen geplaatst. Deze opmerkingen vallen onder persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad. Verweerder heeft het document daarom mogen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het uiteindelijke verslag is openbaar gemaakt.

Overige documenten

16. Het document met nummer 3035A is een advies dat door [naam advocatenkantoor] is opgesteld ten behoeve van zijn cliënt, [naam ingenieursbureau] (adviseur van Stedin). Het is daarmee niet ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob opgesteld, maar betrokken (civiele) partijen mogen er wel vanuit gaan dat dergelijke informatie vertrouwelijk blijft. Verweerder heeft de motivering in het verweerschrift dan ook terecht aangevuld met de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Met deze aanvulling van de motivering wordt de weigering gedragen door de juiste motivering. Voor vernietiging van het bestreden besluit op dit onderdeel bestaat geen aanleiding.

17. Het document met nummer 560 bevat een e-mailbericht dat verweerder op juiste gronden heeft mogen weigeren. De rechtbank volgt verweerder dat er niet meer gezegd kan worden over de inhoud. Daarmee kunnen betrokkenen onevenredig worden bevoor- of benadeeld. Het document valt onder de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob.

Milieu-informatie

18. De ABRvS heeft bij uitspraak van 17 mei 2017 vastgesteld dat de documenten met nummers 333A, 1500A, 1273A, 3018A, 3004(1)A, 3004(3)(bijlage), 3004A, 3027A, 3036A milieu-informatie bevatten. Niet is gebleken dat nog andere documenten in geschil milieu-informatie bevatten. Het document met nummer 333A heeft ook de nummers 1500A en 1482A. Het aantal documenten met milieu-informatie verandert daardoor niet. Het gaat namelijk om identieke documenten. Uit artikel 11, vierde lid, van de Wob, volgt dat in het geval van milieu-informatie een belangenafweging gemaakt moet worden.

19. Zoals hiervoor overwogen zijn dit concept-versies van het openbaar gemaakte rapport. Na kennisneming van de stukken is de rechtbank van oordeel dat zij geen andere feitelijke milieu-informatie bevatten, dan reeds is openbaar gemaakt met het eindrapport. Voor zover eiser vreest voor gezondheids- en veiligheidsrisico’s, merkt de rechtbank op dat de informatie die daarvoor van belang is, reeds openbaar is.

Conclusie

20. Gelet op het overwogene in rechtsoverwegingen 12 en 13., is het bestreden besluit, voor zover het documenten met nummers 3027A, 3036A en 1478A betreft, in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Wat betreft de documenten met nummers 3027A en 3036A ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten. Gezien de aard van de geconstateerde gebreken, ziet de rechtbank geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien wat betreft het document met nummer 1478A. De rechtbank ziet geen reden om een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank bepaalt daarom dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar, waarbij hij het document met nummer 1478A openbaar maakt, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

21. De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit wat betreft de documenten met nummers 3027A,

3036A en 1478A;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen wat betreft de documenten met nummers 3027A en 3036A in stand blijven;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar over het document met nummer 1478A, met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.024,-, te betalen aan eiser;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, rechter, in aanwezigheid van

mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

26 september 2019.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.