Uitspraak
201606176/1/V2.
Datum uitspraak: 8 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 18 juli 2016 in zaak nr. 16/11978 in het geding tussen:
[de vreemdeling A] en [de vreemdeling B], mede voor hun minderjarige kinderen,
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij uitspraak van 18 juli 2016 heeft de rechtbank het door de vreemdelingen ingestelde beroep tegen het niet tijdig door de staatssecretaris nemen van een besluit op hun asielaanvragen gegrond verklaard, vastgesteld dat de staatssecretaris als gevolg daarvan een dwangsom heeft verbeurd van € 1.260,00 en bepaald dat de staatssecretaris uiterlijk op 15 januari 2017 een besluit op de aanvragen neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdelingen hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2016, waar de vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. T.M. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.A. Visser, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de aangehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aanleiding
2. Met de inwerkingtreding van het Besluit van 9 februari 2016, nummer WBV 2016/3, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Stcrt. 2016, nr. 7573; hierna: het WBV) op 11 februari 2016 heeft de staatssecretaris beoogd de beslistermijn in alle asielzaken van vóór en ná die datum met negen maanden te verlengen. Deze verlenging was volgens de staatssecretaris nodig, omdat er eind 2015 zoveel asielaanvragen tegelijkertijd werden ingediend in Nederland, dat zijn Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) niet in staat was om al die aanvragen binnen de wettelijk voorgeschreven termijn van zes maanden te behandelen. Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris op de juiste manier aan vreemdelingen kenbaar heeft gemaakt dat hij de beslistermijn voor hun asielaanvragen heeft verlengd, in de situatie dat er een groot aantal asielaanvragen tegelijkertijd wordt ingediend, waarover artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) gaat. De Afdeling gaat in de uitspraak eerst in op de vraag of de Vw 2000, waarin de Europese Procedurerichtlijn 2013/32/EU (PB 2013 L 180; hierna de Procedurerichtlijn) is geïmplementeerd, voorschrijft hoe de staatssecretaris vreemdelingen van de verlenging van de beslistermijn in kennis moet stellen. Daarna wordt de vraag beantwoord of de manier waarop de staatssecretaris dat heeft gedaan, namelijk door het WBV te publiceren en niet ook alle vreemdelingen een brief te sturen, rechtmatig is.
Deze uitspraak is niet alleen van belang voor de vreemdelingen in deze zaak, maar ook voor andere vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend, voor zover de staatssecretaris ook in hun zaak op dezelfde manier de beslistermijn heeft verlengd.
De vreemdelingen
3. De vreemdelingen hebben elk op 16 oktober 2015 een asielaanvraag ingediend. De staatssecretaris heeft de vreemdelingen medegedeeld dat zij, overeenkomstig de wettelijke beslistermijn van zes maanden, in beginsel uiterlijk op 15 april 2016 daarop een beslissing kunnen verwachten. Omdat een besluit op de asielaanvragen uitbleef, hebben de vreemdelingen de staatssecretaris op 19 april 2016 in gebreke gesteld.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de beslistermijn heeft overschreden, omdat hij niet vóór het verstrijken ervan, op 15 april 2016, aan de vreemdelingen heeft laten weten dat hij deze termijn met negen maanden had verlengd. De rechtbank heeft de staatssecretaris niet gevolgd in zijn betoog dat een individuele kennisgeving geen vereiste is om de beslistermijn te kunnen verlengen. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris op grond van de toelichting bij het WBV en artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000 gehouden was de vreemdelingen bij brief te informeren over de verlenging van de beslistermijn.
Grief
5. De staatssecretaris klaagt in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de beslistermijn op 15 april 2016 was verstreken. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank niet onderkend dat met de inwerkingtreding van het WBV hij de beslistermijn in alle asielzaken van vóór en ná 11 februari 2016 met negen maanden heeft verlengd en dat publicatie van het WBV in de Staatscourant een geschikt middel was om dit te doen.
Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat met name gedurende de tweede helft van 2015 het aantal asielaanvragen aanzienlijk is toegenomen en dat een groot aantal aanvragen tegelijk werd ingediend, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk was de procedure in die zaken binnen de wettelijke beslistermijn van zes maanden af te ronden. Met het op 11 februari 2016 in werking getreden WBV heeft hij van zijn in artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 neergelegde bevoegdheid gebruik gemaakt om de beslistermijn met negen maanden te verlengen. Volgens de staatssecretaris lag een algemene bekendmaking bij WBV met publicatie in de Staatscourant voor de hand, omdat hij op die manier alle beslistermijnen van de in het WBV beschreven asielaanvragen in één keer kon verlengen. Dit betrof niet alleen aanvragen van ná februari 2016, omdat de behandeling van alle asielaanvragen waarop nog niet was beslist door de gevolgen van de verhoogde instroom werd geraakt. De staatssecretaris heeft toegelicht dat hij niet heeft volstaan met publicatie in de Staatscourant. Hij heeft ook informatie verstrekt over de beslistermijn via de website van de IND en er zijn voorlichtingsbijeenkomsten gehouden in opvangcentra. Daarnaast is er media-aandacht gevraagd voor de verlenging van de beslistermijnen. Het is daarom moeilijk voorstelbaar dat vreemdelingen - en hun gemachtigden - niet op de hoogte zijn geweest van de verlenging van de beslistermijn. Ook om die reden was een individuele kennisgeving zoals door de rechtbank bedoeld niet nodig, aldus de staatssecretaris.
Beoordeling grief
6. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was de staatssecretaris niet om de door haar genoemde redenen gehouden de vreemdelingen individueel bij brief te informeren over de verlenging van de beslistermijn in de situatie dat een groot aantal asielaanvragen tegelijkertijd wordt ingediend. Artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000 schrijft niet voor hoe een vreemdeling van de verlenging van de beslistermijn in kennis moet worden gesteld, terwijl ook in de totstandkomingsgeschiedenis van die bepaling daarover niets staat. Omdat in artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000 het zesde lid van artikel 31 van Pro de Procedurerichtlijn is geïmplementeerd, dat ook gaat over de situatie dat de beslistermijn wordt verlengd in het geval van een groot aantal tegelijkertijd ingediende asielaanvragen, is het van belang ook die bepaling en de considerans, de context en de doelstelling van de richtlijn te onderzoeken (punt 58 van het arrest van het Hof van Justitie van 24 juni 2015, H.T., ECLI:EU:C:2015:413) om te bezien of de Procedurerichtlijn eisen bevat over de manier waarop de verlenging van de beslistermijn moet worden bekendgemaakt. Dit is niet het geval. Artikel 31, zesde lid, van de Procedurerichtlijn bepaalt immers, anders dan bijvoorbeeld artikel 7, tweede lid, van de Procedurerichtlijn, niet dat een kennisgeving aan een vreemdeling individueel moet plaatsvinden. Uit artikel 31, tweede lid, en punt 18 van de considerans - de context en doelstelling - is dit ook niet af te leiden.
Uit de Procedurerichtlijn die in de Vw 2000 is omgezet, noch de totstandkomingsgeschiedenis daarvan blijkt dus hoe de staatssecretaris de vreemdelingen moest informeren over de verlenging van de beslistermijn in hun zaak. Ook uit de toelichting bij het WBV volgt niet dat het sturen van een individuele kennisgeving aan vreemdelingen een vereiste is om de beslistermijn te kunnen verlengen. Gelet hierop en nu de algemene bekendmakingsregeling in de Algemene wet bestuursrecht het hier aan de orde zijnde onderwerp niet regelt, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris individuele kennisgevingen aan de vreemdelingen had moeten versturen.
6.1. Ook overigens is de manier waarop de staatssecretaris de beslistermijnen heeft verlengd, namelijk door een WBV te publiceren in de Staatscourant, niet onrechtmatig. Zoals hiervoor is overwogen, schrijft artikel 42, zevende lid, van de Vw 2000 niet voor hoe een vreemdeling van de verlenging van de beslistermijn in kennis moet worden gesteld. Uit artikel 3.120 van het Vreemdelingenbesluit 2000 volgt evenwel dat een kennisgeving schriftelijk plaatsvindt en dat daarbij wordt aangegeven wanneer de verlengde beslistermijn eindigt. Daarmee is ook de rechtszekerheid gediend. De tekst van die bepaling verzet zich in het geval van een groot aantal tegelijkertijd ingediende asielaanvragen niet tegen een kennisgeving bij WBV. De staatssecretaris heeft aannemelijk gemaakt dat hij op deze door hem gekozen manier heeft geprobeerd een evenwicht te vinden tussen, enerzijds, de rechtsbescherming van asielzoekers die in afwachting waren van een beslissing op hun asielaanvraag, en, anderzijds, de inzet van zijn schaarse besliscapaciteit. De staatssecretaris heeft er overigens terecht op gewezen dat hij niet heeft volstaan met publicatie van het WBV; hij heeft daarnaast actief informatie verstrekt via media, de website van de IND en in opvangcentra. In de Nederlandse praktijk van het asielrecht heeft een vreemdeling voorts toegang tot gratis rechtsbijstand door een in asielzaken gespecialiseerde advocaat. Van die asieladvocaten mag worden verwacht dat zij van ieder WBV kennis nemen en de daarin vervatte informatie aan hun doorgaans niet-Nederlands sprekende cliënten doorgeven. Het opnemen van de verlenging van de beslistermijn in een WBV, gepaard met de andere manieren waarop de staatssecretaris aan zijn beslissing bekendheid heeft gegeven is daarom in dit geval, dat wil zeggen als er een groot aantal asielaanvragen tegelijk wordt ingediend, een effectieve en doelmatige manier die in overeenstemming is met de Procedurerichtlijn, om die asielzoekers te informeren en te voldoen aan de kennisgevingsplicht van de staatssecretaris. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de manier waarop de staatssecretaris de beslistermijn nu heeft verlengd onrechtmatig is.
6.2. De Afdelingsuitspraak van 29 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG1839, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat nu de bevoegdheid om de beslistermijn te verlengen in artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 staat.
6.3. Zoals de staatssecretaris ter zitting heeft erkend, blijkt uit de toelichting bij het WBV niet duidelijk of het WBV ook gaat over aanvragen die zijn ingediend vóór 11 februari 2016. De staatssecretaris heeft echter terecht aangevoerd dat de tekst van het WBV zelf dat onderscheid niet maakt. Omdat de verhoogde asielinstroom van asielzoekers zich vooral in de tweede helft van 2015 voordeed - zoals ook in de toelichting bij het WBV staat - ligt het voor de hand dat de staatssecretaris juist beoogde ook de beslistermijn van de vóór 11 februari 2016 ingediende asielaanvragen te verlengen.
6.4. De staatssecretaris heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat met de inwerkingtreding van het WBV, op 11 februari 2016, de beslistermijn in alle asielzaken met negen maanden is verlengd. Dit betekent dat de staatssecretaris uiterlijk op 15 januari 2017 een besluit moet nemen op de asielaanvragen van de vreemdelingen. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris de beslistermijn heeft overschreden en om die reden een dwangsom heeft verbeurd.
De grief slaagt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Dit betekent dat de staatssecretaris geen dwangsom hoeft te betalen. De Afdeling zal de zaak naar de rechtbank terugwijzen om door haar vast te laten stellen of de staatssecretaris - inmiddels - een besluit op de asielaanvraag heeft genomen, en zo ja, om daarover te oordelen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 18 juli 2016 in zaak nr. 16/11978;
III. wijst de zaak naar de rechtbank terug.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Prins
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2016
363/572-832.
BIJLAGE
Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende de gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking) (PB L 180/60, de Procedurerichtlijn)
Considerans
18) Het is in het belang van zowel de lidstaten als de personen die om internationale bescherming verzoeken dat zo spoedig mogelijk een beslissing wordt genomen inzake verzoeken om internationale bescherming, onverminderd het uitvoeren van een behoorlijke en volledige behandeling.
Artikel 31
(…)
2. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.
3. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van het verzoek wordt afgerond. (…)
De lidstaten kunnen de in dit lid bepaalde termijn van zes maanden met ten hoogste negen maanden verlengen wanneer:
a) complexe feitelijke en/of juridische kwesties aan de orde zijn;
b) een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden;
c) wanneer de vertraging duidelijk toe te schrijven is aan het feit dat de verzoeker de krachtens artikel 13 op Pro hem rustende verplichtingen niet nakomt.
(…)
6. De lidstaten zorgen ervoor dat, indien er binnen zes maanden geen besluit kan worden genomen, de verzoeker:
a) in kennis wordt gesteld van het uitstel; en
b) op zijn verzoek informatie ontvangt over de redenen voor het uitstel en over het tijdsbestek waarbinnen het besluit over zijn verzoek te verwachten valt.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 42
1. Op de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, dan wel een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33, wordt binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een beschikking gegeven.
(…)
4. De termijn, bedoeld in het eerste lid, kan met ten hoogste negen maanden worden verlengd, indien:
a) complexe feitelijke of juridische kwesties aan de orde zijn;
b. een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden;
c) de vertraging van de behandeling van de aanvraag aan de vreemdeling is toe te schrijven.
(…)
7. Onze Minister stelt de vreemdeling in kennis van de verlenging van de termijn en geeft, indien de vreemdeling daarom verzoekt, informatie over de reden van de verlenging en een indicatie van het tijdsbestek waarbinnen de beschikking, bedoeld in het eerste lid, te verwachten valt.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.120
Indien de termijn voor het geven van de beschikking op grond van artikel 42, vierde lid, van de Wet wordt verlengd, wordt de vreemdeling hiervan schriftelijk in kennis gesteld. Bij de kennisgeving wordt aangegeven op welk moment de verlengde beslistermijn eindigt.
Besluit van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 9 februari 2016, nummer WBV 2016/3, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000
(…)
Beslistermijn
De IND neemt binnen 6 maanden na indiening van de aanvraag voor verlening of verlenging van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd een beslissing op de aanvraag. Deze termijn kan op grond van artikel 42 Vw Pro worden verlengd.
Met ingang van 11 februari 2016 maakt de IND gebruik van de in artikel 42, vierde lid, onder b, Vw, neergelegde bevoegdheid om in individuele zaken de beslistermijnen met maximaal 9 maanden te verlengen. Dit omdat de situatie zich voordoet dat een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag heeft ingediend waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van 6 maanden af te ronden.
(…)
Toelichting
(…)
In artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet (hierna: Vw) is de mogelijkheid gecreëerd om de beslistermijn voor asielaanvragen van 6 maanden te verlengen met 9 maanden, als aan de voorwaarde is voldaan dat ‘een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag heeft ingediend waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van 6 maanden af te ronden’. Dit is de uitwerking van artikel 31 van Pro de richtlijn 2013/32/EU van het Europese Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking). Het besluit om de beslistermijn te verlengen onder gebruikmaking van het genoemde artikel, is in de wet niet aan enig voorschrift gebonden. Daarmee zou ook in ieder individueel dossier kunnen worden besloten om de beslistermijn te verlengen, op een zelfde wijze waarop dat in individuele dossiers gebeurt waarin de termijn wordt verlengd omdat is voldaan aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 42, vierde lid, aanhef en onder a of c, Vw. De tekst met betrekking tot deze laatst genoemde artikelen wordt nu verwijderd uit het beleid. Toepassing van deze gronden voor verlenging is niet aan de orde nu artikel 42, vierde lid onder b Vw wordt toegepast. De hierboven genoemde hoge instroom maakt dat aan de voorwaarden in de wet is voldaan. De hoge instroom is een omstandigheid die zaaks overstijgend is. Daarom is het ook uit het oogmerk van kenbaarheid en rechtsgelijkheid wenselijk, dat uit het beleid blijkt dat sprake is van een dergelijke situatie.
Het verlengen van de termijn brengt uiteraard niet mee dat de IND haar beslispraktijk stillegt. De IND zal voortgaan met het behandelen van de aanvragen met de vereiste zorgvuldigheid. Voor de reeds ingediende aanvragen, wordt de termijn van zes maanden als richtsnoer aangehouden die in het beleid vermeld werd op het moment dat die aanvragen werden ingediend. Het is wenselijk dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat de randvoorwaarden van de behandeling van de aanvraag wijzigen gedurende de behandeling daarvan. Dat neemt niet weg dat de werkvoorraden bij de IND zodanig zijn dat niet steeds binnen die termijn beslist zal kunnen worden. Indien er ondanks alle inspanningen niet beslist kan worden binnen zes maanden, zal de termijn van deze zaken tevens op grond van artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, Vw, worden verlengd.
(…)