Uitspraak
201507010/1/A1.
Datum uitspraak: 23 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Nuenen, Gerwen en Nederwetten (hierna: het college van burgemeester en wethouders),
2. [appellant sub 2] en anderen (hierna: Bewoners Zuiderklamp), wonend te Nuenen, gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
3. de vereniging Bewonersvereniging Heikampen (hierna: Bewonersvereniging Heikampen), gevestigd te Nuenen, gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 juli 2015 in zaken nrs. 14/2790, 14/2824 en 14/3326 in het geding tussen:
Bewonersvereniging Heikampen,
het college van burgemeester en wethouders,
Bewoners Zuiderklamp
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van gedeputeerde staten).
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2012 heeft het college van gedeputeerde staten besloten door plaatsing van borden model A1 van bijlage 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: het RVV 1990), de maximumsnelheid op de provinciale weg A270, tussen km 6.460 en km 9.750, in beide richtingen te verlagen naar 100 km/u.
Bij besluit van 8 juli 2014 heeft het college van gedeputeerde staten naar aanleiding van de door Bewonersvereniging Heikampen en de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek TNO (hierna: TNO) daartegen gemaakte bezwaren het besluit van 8 maart 2012 herroepen en besloten door plaatsing van borden model A1 van bijlage 1 van het RVV 1990 de maximumsnelheid op de provinciale weg A270 te verlagen naar 100 km/u, rechts (Eindhoven richting Helmond) tussen km 6.460 en km 9.525 en links (Helmond richting Eindhoven) tussen km 9.540 en km 6.460, en door het aanbrengen van onderborden aan te geven dat de maximumsnelheid van 100 km/u dagelijks geldt tussen 23.00 uur en 7.00 uur, rechts (Eindhoven richting Helmond) tussen km 6.460 en km 9.225 en links (Helmond richting Eindhoven) tussen km 9.540 en km 6.760.
Bij uitspraak van 24 juli 2015 heeft de rechtbank de door Bewonersvereniging Heikampen, het college van burgemeester en wethouders en Bewoners Zuiderklamp daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college van burgemeester en wethouders, Bewoners Zuiderklamp en Bewonersvereniging Heikampen hoger beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
Het college van burgemeester en wethouders en het college van gedeputeerde staten hebben nadere stukken ingediend.
TNO heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2016, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. B.A.P.M. Achterbergh en M.J.P. Jansen, Bewoners Zuiderklamp, van wie [appellant sub 2] in persoon, vergezeld door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. R.E. Wannink, advocaat te Boxtel, Bewonersvereniging Heikampen, vertegenwoordigd door D.J. Hellings, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, en door M.J.A.J. Schoenmaker en ing. J.G.F. de Wijs, zijn verschenen. Voorts is ter zitting TNO, vertegenwoordigd door mr. E. Dans, advocaat te Rotterdam, en door ing. G. van Vugt, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het besluit van 8 maart 2012 is genomen naar aanleiding van een verzoek van het college van burgemeester en wethouders om de maximumsnelheid van 120 km/u op de A270 te verlagen, om zo de hinder en overlast voor omwonenden vanwege het wegverkeer te verminderen, alsmede naar aanleiding van de op dat moment aanstaande wijziging van het RVV 1990, waardoor de wettelijke maximumsnelheid op autosnelwegen verhoogd zou worden van 120 km/u naar 130 km/u. Het besluit van 8 maart 2012 strekt tot verlaging van de maximumsnelheid naar 100 km/u gedurende het gehele etmaal.
Bij het besluit op bezwaar van 8 juli 2014 is het besluit van 8 maart 2012 herroepen en vervangen door een nieuw verkeersbesluit, dat ertoe strekt dat de maximumsnelheid alleen in de periode tussen 23.00 uur en 7.00 uur wordt verlaagd naar 100 km/u, met uitzondering van een gedeelte van 300 m aan het einde van het wegvak in beide richtingen, waar de maximumsnelheid om redenen van verkeersveiligheid gedurende het gehele etmaal wordt verlaagd naar 100 km/u. Dit betekent dat op het wegvak, met uitzondering van die 300 m, in de periode tussen 7.00 uur en 23.00 uur de wettelijke maximumsnelheid van 130 km/u geldt.
Het wegvak ligt nabij de woningen van Bewoners Zuiderklamp en van de leden van Bewonersvereniging Heikampen. Zij en het college van burgemeester en wethouders kunnen zich niet verenigen met het besluit van 8 juli 2014 en met de uitspraak van de rechtbank, waarbij dat besluit in stand is gelaten, omdat zich volgens hen bij een maximumsnelheid van 130 km/u onaanvaardbare geluidhinder, aantasting van de luchtkwaliteit en gevaren voor de verkeersveiligheid voordoen.
Belanghebbendheid TNO
2. Het college van burgemeester en wethouders en Bewoners Zuiderklamp betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat TNO, omdat zij op de A270 onderzoek doet naar de verkeersdoorstroming en de verkeersveiligheid, belanghebbende is bij het besluit van 8 maart 2012. Volgens hen maakt dit TNO geen belanghebbende bij dat besluit, zodat het bezwaar van TNO bij het besluit van 8 juli 2014 niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden. Het college van burgemeester en wethouders voert in dit verband aan dat het belang van TNO geen belang is waar de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) en de RVV 1990 op zien. Bewoners Zuiderklamp voeren in dit verband aan dat TNO de voor haar onderzoek gebruikte testapparatuur bij de A270 niet in eigendom heeft, dat TNO niet heeft aangetoond dat het voor het uitvoeren van tests noodzakelijk is dat de wettelijke maximumsnelheid gereden mag worden en dat de A270 geen unieke testlocatie is, maar dat er ook op andere wegen in Nederland tests uitgevoerd kunnen worden.
2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is voor de ontvankelijkheid van het bezwaar van TNO niet relevant of het belang van TNO een belang is dat de Wvw 1994 beoogt te beschermen. Slechts van belang is of degene die bezwaar maakt, een belang heeft dat rechtstreeks wordt getroffen door het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt (uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5771). TNO gebruikt de A270 als testlocatie voor onderzoek. Aannemelijk is dat, zoals TNO uiteen heeft gezet, de A270 ongeschikt, althans minder geschikt wordt voor gebruik als testlocatie indien op die weg niet de wettelijke maximumsnelheid gereden mag worden, omdat de testlocatie dan niet langer representatief is voor autosnelwegen in Nederland. Dit maakt, mede in aanmerking genomen het in artikel 4 van Pro de TNO-wet aan TNO toevertrouwde onderzoeksbelang, dat het belang van TNO rechtstreeks getroffen wordt door het besluit van 8 maart 2012. Of TNO de testapparatuur al dan niet in eigendom heeft, doet in dit verband niet ter zake. Ook de door Bewoners Zuiderklamp gestelde omstandigheid dat TNO andere autosnelwegen in Nederland als testlocatie kan gebruiken, wat daarvan overigens zij, maakt niet dat TNO niet rechtstreeks door het besluit van 8 maart 2012 in haar belang wordt getroffen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat TNO belanghebbende is bij dat besluit en daartegen derhalve bezwaar kon maken.
Het betoog faalt.
Reformatio in peius
3. Het college van burgemeester en wethouders en Bewoners Zuiderklamp betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 8 juli 2014 in strijd is met het verbod van reformatio in peius. Doordat bij dat besluit is besloten om de verlaagde maximumsnelheid van 100 km/u voor een gedeelte van het wegvak alleen in de nachtperiode te laten gelden, is Bewonersvereniging Heikampen in een slechtere positie gebracht dan vóór haar bezwaar.
3.1. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geldt het verbod van reformatio in peius niet als meerdere belanghebbenden bezwaar hebben gemaakt en de ene bezwaarmaker ten gunste van de andere bezwaarmaker in een nadeligere positie wordt gebracht. Aangezien het besluit van 8 juli 2014 in het voordeel is van bezwaarmaker TNO, is het verbod van reformatio in peius reeds daarom niet geschonden.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
4. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 8 juli 2014 in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Volgens het college van burgemeester en wethouders heeft het college van gedeputeerde staten in een brief van 15 december 2005 toegezegd de maximumsnelheid in eerste instantie gedurende het gehele etmaal te verlagen naar 100 km/u en vervolgens naar 80 km/u, welke toezegging zou zijn bevestigd met het besluit van 8 maart 2012.
4.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de brief van het college van gedeputeerde staten van 15 december 2005 niet kan worden aangemerkt als een concrete, ondubbelzinnige toezegging om de maximumsnelheid gedurende het gehele etmaal naar 100 of 80 km/u te verlagen. In die brief is opgemerkt dat het college van gedeputeerde staten bereid is mee te werken aan het verlagen van het snelheidsregime op de A270. Een concrete snelheid wordt daarbij echter niet genoemd. Bovendien moet, zoals de rechtbank terecht heeft gedaan, de opmerking worden gelezen in de bredere context van de brief van 15 december 2005, waarin ook gesproken wordt over een eventuele eigendomsoverdracht van de A270 van de provincie aan de gemeente. Die eigendomsoverdracht heeft nooit plaatsgevonden.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank in het beroep op het vertrouwensbeginsel terecht geen aanleiding gezien om het besluit van 8 juli 2014 te vernietigen.
Het betoog faalt.
Wettelijk kader verkeersbesluit
5. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wvw 1994 kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Ingevolge het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
Ingevolge artikel 21 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Belangenafweging
6. Het college van burgemeester en wethouders, Bewoners Zuiderklamp en Bewonersvereniging Heikampen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college van gedeputeerde staten bij het besluit van 8 juli 2014 een verkeerde belangenafweging heeft gemaakt. Een verlaging van de maximumsnelheid op het wegvak naar 100 km/u gedurende het gehele etmaal, zoals was voorzien in het primaire besluit van 8 maart 2012, leidt volgens hen tot een dusdanig beter woon- en leefklimaat van omwonenden dan wanneer in de periode tussen 7.00 uur en 23.00 uur wordt vastgehouden aan de wettelijke maximumsnelheid van 130 km/u, dat het college van gedeputeerde staten in bezwaar niet in redelijkheid van die verlaging kon afzien.
6.1. Een snelheidsverlaging tot 100 km/u gedurende het gehele etmaal zou volgens het college van gedeputeerde staten afbreuk doen aan het uitgangspunt dat weggebruikers op Nederlandse autosnelwegen in principe 130 km/u moeten kunnen rijden. Onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van het gewijzigde artikel 21 van Pro het RVV 1990 (nota van toelichting, blz. 4; Stb. 2012, 347), waarin de wettelijke maximumsnelheid op autosnelwegen van 130 km/u is neergelegd, stelt het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt dat alleen tot een verlaging van die maximumsnelheid moet worden overgegaan, indien milieubelangen of de verkeersveiligheid daartoe nopen. Volgens het college van gedeputeerde staten is het met het oog op de bescherming van het milieu en de verkeersveiligheid niet noodzakelijk om de maximumsnelheid op het gehele wegvak gedurende het gehele etmaal te verlagen naar 100 km/u.
6.2. Daargelaten of het uitgangspunt van het college van gedeputeerde staten juist is, overweegt de Afdeling als volgt.
Het besluit van 8 juli 2014 ziet op een zeer kort wegvak. Het besluit strekt ertoe dat tussen 7.00 uur en 23.00 uur in beide richtingen op een stuk van ongeveer 2,8 km 130 km/u gereden mag worden. Daarvoor en daarna gelden lagere maximumsnelheden. Dit betekent dat weggebruikers die de volledige afstand 130 km/u rijden, ongeveer 1,3 minuut 130 km/u kunnen rijden. Gelet op deze zeer korte afstand is de Afdeling van oordeel dat het belang van weggebruikers om 130 km/u te mogen rijden hier zeer gering is. Daartegenover staat het belang van omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat. Dat omwonenden een groot belang hebben bij het terugdringen van de door de weg veroorzaakte geluidbelasting, is niet in geschil. In het besluit van 8 juli 2014 is uitdrukkelijk vermeld dat zonder verlaging van de maximumsnelheid een voor het college van gedeputeerde staten onaanvaardbare geluidbelasting van de omgeving dreigt, waarbij het college van gedeputeerde staten in aanmerking neemt dat de verhoging van de wettelijke maximumsnelheid tot 130 km/u leidt tot een verdere toename van die geluidbelasting. Op grond van hetgeen het college van burgemeester en wethouders, Bewoners Zuiderklamp en Bewonersvereniging Heikampen naar voren hebben gebracht, is aannemelijk dat een verlaging van de maximumsnelheid naar 100 km/u gedurende het gehele etmaal tot een wezenlijke verbetering van het woon- en leefklimaat van omwonenden leidt, zowel wat betreft geluid als luchtkwaliteit, ten opzichte van de situatie waarin tussen 7.00 uur en 23.00 uur wordt vastgehouden aan de wettelijke maximumsnelheid van 130 km/u. Het college van gedeputeerde staten heeft in dit geval niet in redelijkheid, bij afweging van de belangen, kunnen vasthouden aan die maximumsnelheid. Het heeft in het besluit van 8 juli 2014 in zoverre, in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, een onevenredige belangenafweging gemaakt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Dwangsom
7. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het geen aanspraak kan maken op een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van het besluit van 8 juli 2014, omdat het geen bezwaar heeft gemaakt. Het college van burgemeester en wethouders wijst er in dat verband onder meer op dat het de aanvrager van het besluit van 8 maart 2012 is.
7.1. Ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
Ingevolge artikel 7:14 is Pro titel 4.1 niet van toepassing op besluiten op grond van afdeling 7.2, met uitzondering van paragraaf 4.1.3.2.
Ingevolge artikel 7:14a wordt, indien door een ander dan de aanvrager bezwaar is gemaakt tegen een besluit op aanvraag, de aanvrager voor de toepassing van paragraaf 4.1.3.2 gelijkgesteld met de indiener van het bezwaarschrift.
7.2. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, kan in de bezwaarfase niet alleen de bezwaarmaker een beroep doen op paragraaf 4.1.3.2 van de Awb, waarin artikel 4:17 is Pro opgenomen. Gelet op artikel 7:14a wordt de aanvrager van het primaire besluit, indien een ander daartegen bezwaar heeft gemaakt, in zoverre gelijkgesteld met de bezwaarmaker. Aan het besluit van 8 maart 2012 ligt een aanvraag van het college van burgemeester en wethouders ten grondslag. Dit betekent echter niet dat het college van burgemeester en wethouders aanspraak kan maken op een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van het besluit van 8 juli 2014. Uit artikel 4:17, eerste lid, volgt dat alleen een dwangsom kan worden verbeurd, indien niet tijdig een beschikking op aanvraag wordt gegeven. Een verkeersbesluit is geen beschikking, ook niet in het geval daaraan een aanvraag ten grondslag ligt. Zowel het primaire besluit van 8 maart 2012 als het besluit op bezwaar van 8 juli 2014 zijn besluiten van algemene strekking. Dit betekent dat artikel 4:17, eerste lid, toepassing mist.
Het betoog faalt.
Conclusie
8. De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders, Bewoners Zuiderklamp en Bewonersvereniging Heikampen voor het overige in hoger beroep hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking.
9. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluit van 8 juli 2014 alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb vernietigen, voor zover daarbij is besloten tot het aanbrengen van onderborden. Hiermee wordt bereikt dat op het wegvak rechts (Eindhoven richting Helmond) tussen km 6.460 en km 9.525 en links (Helmond richting Eindhoven) tussen km 9.540 en km 6.460, gedurende het gehele etmaal maximaal 100 km/u gereden mag worden. De Afdeling acht deze snelheidsbeperking in overeenstemming met artikel 3:4, tweede lid. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals Bewonersvereniging Heikampen in bezwaar heeft aangevoerd, de maximaal toegestane snelheid naar 80 km/u verlaagd zou moeten worden.
10. Het college van gedeputeerde staten dient ten aanzien van Bewoners Zuiderklamp op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders en Bewonersvereniging Heikampen is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 juli 2015 in zaken nrs. 14/2790, 14/2824 en 14/3326;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 8 juli 2014, kenmerk 3614341, voor zover daarbij is besloten tot het plaatsen van onderborden;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.488,00 (zegge: veertienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan het college van burgemeester en wethouders van Nuenen, Gerwen en Nederwetten het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt;
gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellant sub 2] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de vereniging Bewonersvereniging Heikampen het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Slump w.g. Van Grinsven
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2016
462-811.