Uitspraak
201406288/1/A4.
Datum uitspraak: 5 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college),
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 2]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 juni 2014 in zaken nrs. 13/7040, 13/8142 en 13/10084 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluiten van 30 november 2012 heeft het college [appellante sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast het zonder vergunning breken van puin in de open lucht op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 11 juli 2013 heeft het college de door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluiten van 18 juli 2013 heeft het college [appellante sub 2] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het breken van puin in de open lucht uiterlijk op 24 juli 2013 te beëindigen en beëindigd te houden. Om te voorkomen dat de uitoefening van bestuursdwang wordt gefrustreerd, heeft het college [appellante sub 2] tevens onder oplegging van een dwangsom gelast de verankering van de puinbreker niet te verbreken noch op andere wijze het breken van puin in de open lucht voort te zetten.
Bij besluit van 5 september 2013 heeft het college besloten tot invordering van door [appellante sub 2] verbeurde dwangsommen ten bedrage van in totaal € 50.000,00.
Bij besluit van 12 december 2013 heeft het college de door [appellante sub 2] tegen de besluiten van 18 juli 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 juni 2014 heeft de rechtbank de door [appellante sub 2] tegen de besluiten van 11 juli 2013 en 12 december 2013 ingestelde beroepen ongegrond verklaard en het beroep tegen het besluit van 5 september 2013 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 2] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2015, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [drie gemachtigden], bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.J. Bosma, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts is als belanghebbende het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht, vertegenwoordigd door E.A. Logtenberg, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 19 juli 2010 heeft het college een oprichtingsvergunning verleend voor afvalverwerking en productie, opslag en verkoop van bouwstoffen en bestratingsmaterialen op het perceel. Naast de opslag- en overslagactiviteiten is vergunning verleend voor een inpandig opgestelde puinbreker.
Op 30 september 2010 heeft [appellante sub 2] een revisievergunning gevraagd voor het naar buiten verplaatsen van de puinbreker, uitbreiding van de inrichting met een betoncentrale en uitbreiding van het hallencomplex. Bij besluit van 20 oktober 2011 heeft het college geweigerd deze vergunning te verlenen. Het daartegen ingestelde beroep heeft de Afdeling bij uitspraak van 5 februari 2014 in zaak nr. 201112690/1/A4, ongegrond verklaard.
Aan de besluiten van 30 november 2012 heeft het college ten grondslag gelegd dat tijdens controlebezoeken op 15 juli 2011, 24 november 2011, 12 september 2012, 22 september 2012 en 6 november 2012 door toezichthouders van de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (hierna: OZHZ) is geconstateerd dat een mobiele puinbreker in werking was op het buitenterrein van de inrichting. Een kraan was bezig met het voeden van de puinbreekinstallatie met grof puin. De puinbreekinstallatie was hoorbaar en zichtbaar in bedrijf. Bij de puinbreekinstallatie werden diverse deelstromen zoals gebroken puin, zeeffracties en metalen aangetroffen. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een inrichting te veranderen of in werking te hebben. Er is derhalve sprake van een overtreding, aldus het college.
Op 13 februari 2013 heeft [appellante sub 2] een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend. Het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht heeft op 30 december 2013 het voornemen geuit deze vergunning te weigeren. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college van burgemeester en wethouders nader toegelicht dat het thans voornemens is positief op deze aanvraag te beslissen en dat een ontwerpbesluit in voorbereiding is.
Het hoger beroep van het college
Ontvankelijkheid
2. [appellante sub 2] heeft ter zitting aan de orde gesteld dat het college niet-ontvankelijk moet worden verklaard in zijn hoger beroep, omdat artikel 6.7 van het Besluit omgevingsrecht per 1 januari 2014 is komen te vervallen en de bevoegdheid tot handhavend optreden op dat moment is overgegaan op het college van burgemeester en wethouders. Zij wijst in dit verband op de bijlage bij de brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 26 november 2013, kenmerk IENM/BSK-2013/265651, waarin staat dat handhavingsbesluiten van het college van gedeputeerde staten die op 1 januari 2014 nog niet geëffectueerd zijn, opnieuw moeten worden voorbereid namens het nieuwe bevoegde gezag. Aangezien er voor het college geen handhavingsbevoegdheid meer resteert, kan niet meer tot invordering van de dwangsommen worden overgegaan. Het belang bij een oordeel over de invorderingsbevoegdheid van het college is daarmee komen te vervallen, aldus [appellante sub 2].
2.1. Vast staat dat het college ten tijde van het nemen van het besluit van 11 juli 2013 op grond van artikel 6.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) mede handhavingsbevoegd was met betrekking tot de inrichting. Artikel 6.7 van het Bor is per 1 januari 2014 komen te vervallen. De bevoegdheid tot handhavend optreden berust vanaf dat moment uitsluitend bij het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht. Dit maakt echter niet dat de voor 1 januari 2014 door het college bevoegd opgelegde en in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom, op grond waarvan het college tot invordering is overgegaan, zijn rechtskracht heeft verloren. Hetzelfde geldt voor de eveneens voor 1 januari 2014 bevoegdelijk genomen invorderingsbeschikking. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college, behoudens verjaring van de bevoegdheid, in dit geval niet tot feitelijke invordering van het verschuldigde bedrag kan overgaan. Ook de bijlage bij de door [appellante sub 2] genoemde brief van de staatssecretaris, wat daar verder van zij, moet zo worden begrepen dat de staatssecretaris niet heeft bedoeld dat voor 1 januari 2014 de feitelijke invordering moet hebben plaatsgevonden. Voor het oordeel dat aan het hoger beroep het procesbelang zou zijn komen te ontvallen, bestaat geen grond.
Verjaring bevoegdheid tot invordering
3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het de verbeurde dwangsommen niet meer kan invorderen nu de bevoegdheid daartoe is verjaard. Het college stelt zich primair op het standpunt dat de bestuursrechter niet bevoegd is om uitspraak te doen over verjaring van het recht van invordering. Het verwijst daarvoor naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 februari 2014 in zaak nr. 13/2702 (ECLI:NL:RBGEL:2014:1145). Ter beoordeling van de bestuursrechter staat slechts of ten tijde van het nemen van het invorderingsbesluit sprake was van verjaring. Dat was niet het geval, zodat de rechtbank het beroep tegen het invorderingsbesluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Subsidiair voert het college aan dat de verjaringstermijn van de bevoegdheid tot invordering is verlengd, doordat in het kader van de voorlopige voorzieningprocedure uitstel van betaling is verleend, dan wel gestuit door erkenning van het recht op betaling.
3.1. Ingevolge artikel 5:35 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom in afwijking van artikel 4:104 door Pro verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
3.2. De Afdeling stelt voorop dat om een rechtsingang te hebben bij de bestuursrechter vereist is dat de desbetreffende appellant procesbelang heeft. Dit staat ter zelfstandige beoordeling van de bestuursrechter ten tijde van de beoordeling van het rechtsmiddel. In het geval van een aanhangig beroep tegen een invorderingsbesluit speelt, ter voorkoming van het geven van een rechtsoordeel over uitsluitend een theoretische kwestie, hierbij een rol of de bevoegdheid tot invordering inmiddels is verjaard. Is dat het geval, dan kan de overtreder door het bestuursorgaan niet meer langs bestuursrechtelijke weg worden gedwongen om de dwangsom te betalen. Het belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit vervalt dan, tenzij appellant aannemelijk maakt dat er nog procesbelang bij een beoordeling aanwezig is. De rechtbank heeft zich derhalve terecht gebogen over de vraag of de invorderingsbevoegdheid is verjaard.
3.3. Vast staat dat de bevoegdheid om tot invordering over te gaan, uitgaande van de verbeurte van dwangsommen op 4, 6, 13, 17 en 18 mei 2013, ten tijde van het invorderingsbesluit van 5 september 2013, gelet op artikel 5:35 van Pro de Awb, nog niet was verjaard.
3.4. De rechtbank heeft bij beantwoording van de vraag of [appellante sub 2] ten tijde van de behandeling van het beroep nog procesbelang had bij beoordeling van het invorderingsbesluit terecht niet alleen betrokken of het invorderingsbesluit voor het einde van de termijn als genoemd in artikel 5:35 is Pro genomen, maar ook of het college binnen één jaar na de laatste constatering van 18 mei 2013 feitelijk tot invordering is overgegaan. Onder 'bevoegdheid tot invordering' als bedoeld in artikel 5:35 van Pro de Awb moet immers niet alleen de bevoegdheid tot het nemen van het invorderingsbesluit, zoals neergelegd in artikel 5:37 van Pro de Awb, worden verstaan, maar ook de bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en het uitvaardigen en tenuitvoerleggen van een dwangbevel als bedoeld in artikel 4:104, tweede lid van de Awb. Indien het bestuursorgaan niet tijdig tot stuiting of verlenging van de verjaringstermijn is overgegaan, is het na verjaring van de bevoegdheid tot invordering niet langer bevoegd een invorderingsbesluit te nemen alsmede dwangmiddelen in te zetten teneinde tot inning van de geldschuld over te gaan.
Het primaire betoog faalt.
3.5. Ingevolge artikel 4:94, eerste lid, van de Awb, kan het bestuursorgaan de wederpartij uitstel van betaling verlenen.
Ingevolge het derde lid vermeldt de beschikking tot uitstel van betaling de termijn waarvoor het uitstel geldt.
Ingevolge artikel 4:105, eerste lid, wordt de verjaring gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 316, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.
Ingevolge het tweede lid stuit erkenning van het recht op betaling de verjaring van de rechtsvordering tegen hem die het recht erkent.
Ingevolge artikel 4:106 kan Pro het bestuursorgaan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.
Ingevolge artikel 4:111, eerste lid, wordt de verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na de aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft. Dit uitstel kan het bestuursorgaan krachtens artikel 4:94, eerste lid, verlenen.
3.6. Het college heeft, nadat het invorderingsbesluit was genomen, bij brief van 8 oktober 2013, verzonden op 16 oktober 2013, aan de voorzieningenrechter van de rechtbank meegedeeld dat het invorderingstraject (aanmaning en indien noodzakelijk het inschakelen van een gerechtsdeurwaarder) wordt opgeschort totdat uitspraak is gedaan op het beroep tegen het besluit van 11 juli 2013. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen betreft dit geen uitstel van betaling als bedoeld in artikel 4:94, eerste lid, van de Awb (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014 in zaak nr. 201308941/1/A4). Het opschorten van het invorderingstraject doet aan de van rechtswege ontstane betalingsverplichting immers niet af. Daargelaten de vraag of de brief van 16 oktober 2013 een termijn bevat zoals op grond van het derde lid van artikel 4:94 is Pro vereist, kan deze brief bovendien niet worden aangemerkt als een aan [appellante sub 2] gerichte beschikking, maar een aan de rechtbank gerichte reactie op het verzoek om voorlopige voorziening die overigens ook geen rechtsmiddelenclausule bevat. Het college heeft de verjaringstermijn daarmee derhalve niet verlengd.
Zoals de rechtbank voorts terecht heeft overwogen hebben geen stuitingsacties plaatsgevonden binnen één jaar na de laatste constatering van 18 mei 2013. Anders dan het college aanvoert, doet erkenning van het recht op betaling als bedoeld in artikel 4:105, tweede lid, van de Awb zich hier niet voor. [appellante sub 2] heeft de erkenning betwist door erop te wijzen dat zij de opgelegde last onder dwangsom bestrijdt. Indien de last geen stand houdt, zijn er geen dwangsommen verbeurd en vervalt ook haar betalingsverplichting. De in hoger beroep overgelegde aanmaning dateert van 18 augustus 2014 en derhalve van meer dan een jaar na de dag waarop de laatste dwangsom is verbeurd, zodat ook hiermee de verjaring niet tijdig is gestuit.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de bevoegdheid tot invordering is verjaard en [appellante sub 2] geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het invorderingsbesluit. Het subsidiaire betoog van het college faalt eveneens.
Het hoger beroep van [appellante sub 2]
4. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 5:6 van Pro de Awb. Als verjaring van de invorderingsbevoegdheid wordt vastgesteld, is de bij besluiten van 30 november 2012 opgelegde dwangsom volgens haar nog niet uitgewerkt. Verder is het gelijktijdig opleggen van een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom in de besluiten van 18 juli 2013 volgens haar niet toelaatbaar. Beide lasten zien immers op dezelfde overtreding, aldus [appellante sub 2].
4.1. Ingevolge artikel 5:6 van Pro de Awb legt het bestuursorgaan geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is.
4.2. Voor zover het college er op heeft gewezen dat dit punt eerst ter zitting is aangevoerd en derhalve buiten beschouwing moet worden gelaten, wordt dit niet gevolgd. In het hogerberoepschrift wordt reeds geklaagd over de hoogte van de dwangsom in combinatie met de opgelegde last onder bestuursdwang.
Anders dan [appellante sub 2] betoogt, zijn de besluiten van 30 november 2012, met het verbeuren van de vijfde dwangsom op 18 mei 2013 en derhalve het maximale dwangsombedrag, uitgewerkt. Dat de bevoegdheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen inmiddels is verjaard, doet daar niet aan af.
Zoals [appellante sub 2] terecht aanvoert, staat artikel 5:6 van Pro de Awb er wel aan in de weg dat terzake van het puin breken in de open lucht zonder vergunning in de besluiten van 18 juli 2013 gelijktijdig zowel een last onder bestuursdwang als een last onder dwangsom is opgelegd. Weliswaar treedt de oplegde last onder dwangsom, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, eerst in werking als in strijd met de uitgeoefende bestuursdwang handelingen worden verricht, maar dat neemt niet weg dat beide lasten wegens dezelfde overtreding, namelijk het buitengebruik van de puinbreker zonder vergunning, gelijktijdig zijn opgelegd. Artikel 5:6 staat Pro deze cumulatie van herstelsancties niet toe.
Het betoog slaagt.
5. [appellante sub 2] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat er ten tijde van de beslissingen op bezwaar van 11 juli 2013 en 12 december 2013 geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Daartoe voert zij aan dat in de procedure die heeft geleid tot de in r.o. 1 vermelde uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014 is gebleken dat het college in 2011 ten onrechte heeft geweigerd vergunning te verlenen voor de activiteit puin breken op het buitenterrein. Ten tijde van het besluit van 30 november 2012 werden constructieve gesprekken met het bevoegde gezag gevoerd en was reeds een aanvraag ingediend voor een milieuneutrale wijziging van de vergunning. In elk geval vanaf 13 februari 2013, het moment waarop een nieuwe aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning is ingediend, bestaat volgens haar concreet zicht op legalisatie. Op dat moment was er nog geen sprake van dat de aanvraag getoetst zou worden aan de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob). Het enkele feit dat later is geconstateerd dat in het kader van de Wet Bibob nader onderzoek nodig is, leidt er volgens haar niet toe dat er geen concreet zicht meer was op legalisatie. Zij verwijst daarvoor naar het advies van de bezwarencommissie van 1 juli 2013. Er bestond volgens [appellante sub 2] bovendien onvoldoende grond voor het vragen van een Bibob-advies. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat een eerdere Bibob-toetsing niet aan vergunningverlening in de weg heeft gestaan, aldus [appellante sub 2].
5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het uitvoeren van een Bibob-toets standaardprocedure is bij een afvalinzamelend en -verwerkend bedrijf. Dit is in het overleg met [appellante sub 2] medegedeeld en verzocht is om aanlevering van de gegevens. Op basis van het uitgebrachte advies van het Landelijke Bureau Bibob (hierna: LBB) is de voor de vergunningverlening benodigde verklaring van geen bedenkingen geweigerd. Er kan dan ook niet worden staande gehouden dat ten tijde van de besluiten op bezwaar sprake was van concreet zicht op legalisatie, aldus het college.
5.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 28 juli 2004 in zaak nr. 200308823/1, is voor de beantwoording van de vraag of concreet zicht bestaat op legalisatie het moment van de beslissing op bezwaar beslissend.
Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr. 200805262/1/M2) is voor concreet zicht op legalisatie niet vereist dat reeds volledig inzicht bestaat in de van de aangevraagde inrichting te duchten milieugevolgen en de ter beperking van deze gevolgen aan een eventueel te verlenen vergunning te verbinden voorschriften. Vereist is in de regel dat een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2008 in zaak nr. 200704260/1 bestaat in het algemeen geen concreet zicht op legalisatie, indien een bestuursorgaan twijfelt aan de integriteit van een vergunningaanvrager en zijn zakelijke relaties en meent dat daarnaar nader onderzoek moet worden gedaan. Concreet zicht op legalisatie kan wel bestaan, indien geen redelijke grond voor zodanige twijfel bestaat en nader onderzoek derhalve niet nodig is.
5.2. Uit het dossier is de Afdeling gebleken dat de door [appellante sub 2] op 13 februari 2013 ingediende aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voldoende gegevens bevatte en door het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht in behandeling is genomen. Op 18 maart 2013 heeft de OZHZ de aangeleverde stukken betreffende de bedrijfsvoering en de financiering van het bedrijf getoetst. Naar aanleiding van deze toets is het Regionaal informatie en expertisecentrum (hierna: RIEC) op 19 maart 2013 om advies gevraagd. Op 10 juni 2013 is het advies van het RIEC ontvangen. Het RIEC heeft, zo volgt uit de beslissing op bezwaar van 11 juli 2013, op grond van diverse overtredingen geadviseerd het LBB om advies te vragen. Reeds hierom bestaat geen grond voor het oordeel dat er geen redelijke grond voor twijfel aan de integriteit van vergunningaanvrager bestond. Het LBB is op 14 juni 2013 om advies gevraagd en heeft op 21 juni 2013 een ontvangstbevestiging toegezonden. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank, gezien het voorgaande, terecht heeft overwogen dat het feit dat [appellante sub 2] een ontvankelijke vergunningaanvraag heeft ingediend, in dit geval niet voldoende is om aan te nemen dat ten tijde van het besluit van 11 juli 2013 concreet zicht op legalisatie bestond.
Het advies van het LBB is op 3 september 2013 ontvangen. Het college heeft vervolgens besloten de verklaring van geen bedenkingen te weigeren en heeft deze weigering op 16 oktober 2013 aan het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht gezonden. De conclusies van het LBB zijn voor het college van burgemeester en wethouders aanleiding geweest een eigen Bibob-onderzoek te starten. In dat kader is [appellante sub 2] opnieuw een Bibob-vragenformulier toegezonden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat ook ten tijde van het besluit van 12 december 2013 geen concreet zicht op legalisatie bestond.
Het betoog faalt.
6. Voorts betoogt [appellante sub 2] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken van een aan het college toe te rekenen concrete ondubbelzinnige toezegging dat na indiening van de aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning niet meer handhavend zou worden opgetreden tegen het breken van puin op het buitenterrein. Daartoe voert zij aan dat op uitdrukkelijk verzoek van de OZHZ veelvuldig overleg is gevoerd tussen partijen. Tijdens de besprekingen zijn afspraken gemaakt en deze zijn door de OZHZ neergelegd in een e-mail van 25 januari 2013. De afspraken hielden onder meer in dat [appellante sub 2] een nieuwe aanvraag om verlening van een vergunning zou indienen en dat over het concept daarvan nog overleg met de OZHZ zou worden gevoerd. Toetsing aan de Wet Bibob maakte geen deel uit van de afspraken. Op 8 februari 2013 heeft een bespreking plaatsgevonden waarin de OZHZ heeft aangegeven dat de ontwerpaanvraag ontvankelijk was en dat de ontwerpvergunning op 22 april 2013 gepubliceerd zou kunnen worden. [appellante sub 2] heeft er derhalve op mogen vertrouwen dat bij een ontvankelijke aanvraag van handhaving zou worden afgezien.
6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de e-mail van 25 januari 2013 niet kan worden aangemerkt als een ondubbelzinnige toezegging dat het enkele indienen van een ontvankelijke aanvraag voldoende is om af te zien van handhaving.
6.2. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 31 augustus 2011 in zaak nr. 201100003/1/H1), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft in hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het college bij haar het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat het niet tot handhavend optreden zou overgaan. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat uit de overgelegde e-mail van 25 januari 2013 slechts volgt dat het college de handhaving alleen dan niet langer doorzet indien de aanvraag op alle onderdelen voldoende gegevens bevat om positief te besluiten en de reactie van OZHZ en het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht op de geleverde stukken positief is. De stelling dat in het overleg van 8 februari 2013 is afgesproken dat op 22 april 2013 een ontwerpvergunning gepubliceerd zou kunnen worden, heeft [appellante sub 2] niet onderbouwd.
Het betoog faalt.
7. [appellante sub 2] betoogt ten slotte dat de bij het besluit van 12 december 2013 gehandhaafde last onder bestuursdwang met een zeer korte begunstigingstermijn en de in aanvulling daarop opgelegde last onder dwangsom van € 250.000,00 buitenproportioneel zijn, nu het enkel gaat om puin breken op het buitenterrein in aanloop naar een vergunning. Die vergunning had bij besluitvaardig optreden van het bevoegd gezag bovendien allang verleend kunnen zijn.
7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de eerder opgelegde last onder dwangsom [appellante sub 2] er niet van heeft weerhouden de puinbreekactiviteiten op het buitenterrein van de inrichting voort te zetten. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft de opgelegde last onder dwangsom ter voorkoming van het frustreren van de uitoefening van bestuursdwang niet disproportioneel geacht. De aan de last onder bestuursdwang verbonden begunstigingstermijn van een week kan, gelet op de voorgeschiedenis, bovendien niet als onredelijk kort worden aangemerkt, aldus het college.
7.2. De Afdeling ziet in het betoog van [appellante sub 2] geen grond voor het oordeel dat de gevolgen van de last onder bestuursdwang zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan had behoren af te zien. Het college heeft bij het bestreden besluit zijn aanvankelijke besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang dan ook terecht gehandhaafd. Het betoog over de daaraan verbonden begunstigingstermijn slaagt, gezien de voorgeschiedenis, evenmin. Het betoog dat de eveneens bij het besluit van 12 december 2013 gehandhaafde last onder dwangsom van € 250.000,00 buitenproportioneel is, behoeft, gezien hetgeen in r.o. 4.2 is overwogen, geen bespreking meer.
Conclusie
8. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
9. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 12 december 2013 ongegrond heeft verklaard en dit besluit in stand heeft gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 12 december 2013 alsnog vernietigen. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De primaire besluiten van 18 juli 2013 zullen worden herroepen voor zover het college [appellante sub 2] daarbij onder oplegging van een dwangsom heeft gelast de verankering van de puinbreker niet te verbreken, noch op andere wijze het breken van puin in de open lucht voort te zetten. Voor het overige worden de besluiten van 18 juli 2013 in stand gelaten.
De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2] en anderen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 juni 2014 in zaken nrs. 13/7040, 13/8142 en 13/10084, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 12 december 2013 ongegrond heeft verklaard;
III. verklaart het door [appellante sub 2] en anderen bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 12 december 2013 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 12 december 2013, kenmerk PZH-2013-445817160;
V. herroept de besluiten van 18 juli 2013, kenmerken 2013017667/DNT, 2013017665/IST en 2013017656/IST, voor zover het college [appellante sub 2] en anderen onder oplegging van een last onder dwangsom heeft gelast de verankering van de puinbreker niet te verbreken noch op andere wijze het breken van puin in de open lucht voort te zetten;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellante sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellante sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellante sub 2] en anderen het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 811,00 (zegge: achthonderdelf euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Dekker, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Dekker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2015
563.