Uitspraak
201600542/1/A2.
Datum uitspraak: 7 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend te Berkel-Enschot, gemeente Tilburg, alsmede [appellant B], [appellante C] en [appellant D], (hierna: [appellanten]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 november 2015 in zaak nr. 15/182 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2014 heeft het college aan [appellanten] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 22.000,00.
Bij besluit van 27 november 2014 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 november 2015 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2016, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en drs. M.J.B.Th. Janssens, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.P.F. Warnier, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellanten] zijn eigenaar van een perceel aan de [locatie] te Tilburg (hierna: het perceel). Op grond van het op 1 september 1980 vastgestelde bestemmingsplan "Reeshof I" gold voor dat perceel de bestemming "Rekreatieve doeleinden I (RI)", met de nadere aanduidingen ‘bv’ (bouwvlak) en gedeeltelijk ‘te handhaven groen’. Op 26 september 2011 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "Reeshof Oost 2010" vastgesteld. Dit nieuwe bestemmingsplan is in werking getreden op 24 december 2011 en op 10 januari 2013 onherroepelijk geworden. In dit bestemmingsplan heeft het perceel van [appellanten] de bestemmingen "Groen (functie tennisbaan)" en "Natuur" gekregen. Toen het nieuwe bestemmingsplan werd vastgesteld was op het perceel één tennisbaan gelegen, die werd verhuurd. [appellanten] hadden plannen om zich actiever met het perceel recreatiegrond te gaan bezighouden en dit uitgebreider te gaan exploiteren. Zij wilden de bestaande tennisbaan vernieuwen en twee andere tennisbanen aanleggen. Daarnaast wilden zij een servicegebouw met een kleedkamer, douches, een verblijfsruimte en een onderhoudsruimte oprichten. Door het nieuwe bestemmingsplan was dit echter niet meer mogelijk. [appellanten] hebben bij formulier van 6 februari 2013 een verzoek om een tegemoetkoming in planschade, als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), ingediend bij het college.
De besluitvorming door het college
2. Het college heeft vervolgens, overeenkomstig de geldende Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Tilburg 2008, aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) gevraagd advies uit te brengen over de gevraagde tegemoetkoming. De SAOZ heeft een planologische vergelijking gemaakt tussen beide bestemmingsplannen. Onder het oude bestemmingsplan kon de tennisbaan worden uitgebreid en waren op het perceel ook andere openbare recreatieve voorzieningen mogelijk. Onder het nieuwe bestemmingsplan kan de bestaande tennisbaan worden gehandhaafd maar is uitbreiding ervan niet mogelijk. De aanleg of bouw van andere recreatieve voorzieningen is evenmin mogelijk. Op basis van de gemaakte planologische vergelijking heeft de SAOZ geconcludeerd dat het nieuwe bestemmingsplan voor [appellanten] heeft geleid tot een nadeliger positie waaruit voor vergoeding vatbare schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid. De SAOZ heeft aangegeven dat zij bij een maximale planologische invulling van het oude plan in de vorm van tennisbanen tot een negatieve waarde komt. Daarom is zij uitgegaan van een andere invulling, namelijk gebruik voor (andere) recreatieve doeleinden. De waardevermindering heeft de SAOZ bij die invulling getaxeerd op € 22.000,00. Op basis van het advies van de SAOZ, dat in juni 2014 is uitgebracht, heeft het college bij het besluit van 21 juli 2014 aan [appellanten] een tegemoetkoming toegekend van € 22.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag (8 februari 2013) tot aan de dag van uitbetaling. Omdat [appellanten] het niet eens waren met het toegekende bedrag hebben zij tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De SAOZ heeft bij brief van 12 november 2014 op dit bezwaar gereageerd. Het college zag geen aanleiding om van het advies van de SAOZ af te wijken en heeft bij besluit van 27 november 2014, waarbij de reactie van de SAOZ volledig is overgenomen, het bezwaar ongegrond verklaard.
3. De rechtbank is tot de slotsom gekomen dat het college zich mocht baseren op de rapporten van de SAOZ en heeft daarom het door [appellanten] tegen het besluit van 27 november 2014 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Het geschil in hoger beroep
4. [appellanten] betwisten de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking niet. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellanten] door het nieuwe bestemmingsplan in een nadeliger positie zijn komen te verkeren. [appellanten] hebben in hoger beroep verder uitdrukkelijk gesteld dat het alleen gaat om een tegemoetkoming in vermogensschade en niet om inkomensschade. Het geschil spitst zich toe op de door de SAOZ gemaakte taxatie en daarmee op de waardering van de waardedaling van het perceel. [appellanten] hebben daarbij uitvoerig betoogd dat de advisering door de SAOZ in dat opzicht niet deugdelijk is.
5. Volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:56) mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de SAOZ is te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade en dat het college in beginsel op een door de SAOZ uitgebracht advies mag afgaan. De Afdeling dient op basis van hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd te beoordelen of de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellanten] geen gronden hebben aangevoerd die leiden tot het oordeel dat het advies van de SAOZ in dit geval onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins zodanige gebreken kleven dat het college het advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
Het advies van de SAOZ
6. De SAOZ heeft in haar advies van juni 2014 beoordeeld of het perceel, rekening houdende met de maximale mogelijkheden van het oude planologische regime, zijn hoogste waarde ontleende aan de mogelijkheid van een nog te ontwikkelen tenniscomplex, bestaande uit drie tennisbanen, een kantine, een kleedkamer en andere bijbehorende voorzieningen. De SAOZ is er blijkens blz. 18 van het advies van uitgegaan dat de waarde van een tennisbaan na realisatie minus de kosten voor de realisatie de waarde van de grond is. Zij heeft bij de waardering van de grond de kapitalisatiemethode gebruikt. De SAOZ heeft daarbij een berekening gemaakt van de exploitatielasten, de inkomsten en de kostprijs per baan. Voor de ondergrond van de baan is de SAOZ uitgegaan van gravel. Omdat de berekende kosten voor de realisatie van een baan hoger uitkwamen dan de berekende inkomsten op basis van een netto aanvangsrendement van 10%, heeft de SAOZ de waarde van de grond bij een te ontwikkelen tenniscomplex op nihil gesteld. De SAOZ is daarom tot de conclusie gekomen dat het perceel zijn hoogste waarde niet ontleent aan de mogelijkheid van een nog te ontwikkelen tenniscomplex.
7. [appellanten] kunnen zich vinden in het advies van de SAOZ voor zover deze als uitgangspunt hanteert dat de waarde van een tennisbaan bepaald moet worden als - in hun woorden - de waarde van de (virtuele) contant gemaakte toekomstige inkomsten, gecorrigeerd voor het initiële investeringsbedrag. Zij hebben echter kritiek op de uitwerking door de SAOZ. Daarbij onderscheiden zij methodologische en inhoudelijke kritiek. [appellanten] betwisten de juistheid van een aantal aannames in het advies van de SAOZ, met name de keus voor de ondergrond van de banen en het rendement.
7.1. De Afdeling constateert dat de SAOZ in haar advies van juni 2014 wel stelt de kapitalisatiemethode toe te passen, maar hierop geen toelichting geeft en uit het advies onvoldoende blijkt dat daadwerkelijk een kapitalisatiemethode is toegepast. De aannames bij de berekening op blz. 18 van het advies worden bovendien niet toegelicht. Eerst in haar brief van 26 juni 2015, als reactie op hetgeen in beroep was aangevoerd, licht de SAOZ toe te zijn uitgegaan van graveltennisbanen omdat deze naar verwachting door het tennispubliek beter gewaardeerd worden dan asfalt- of betonbanen. De SAOZ stelt daarbij dat voor asfaltbanen en betonbanen aanzienlijk minder belangstelling bestaat en dat mede gelet op het daaraan gerelateerde uurtarief de aanleg van dergelijke banen in commercieel opzicht niet voor de hand ligt. In het licht van het door [appellanten] beoogde gebruik van het perceel is dit onvoldoende. Zij hebben uitdrukkelijk gesteld geen commercieel tenniscomplex voor ogen te hebben dat geschikt is om in competitieverband te gebruiken, maar een kleinschalig tenniscomplex met verhuur van banen voor recreatief gebruik dat gelet op de aard van het perceel minder investeringen vergt. Daarbij hebben zij uitdrukkelijk betoogd om net als bij de bestaande baan te opteren voor asfalt als ondergrond omdat asfalt, hoewel minder populair, goedkoper is in aanleg en exploitatie en ook in de winter bespeelbaar is. De SAOZ heeft onvoldoende toegelicht waarom in het kader van de planvergelijking vanuit de optiek van een redelijk denkend en handelend koper is uitgegaan van de invulling van het tenniscomplex die zij daaraan heeft gegeven. Verder is onduidelijk aan de hand van welke bronnen en normen zij de kosten en inkomsten waarvan in de berekening is uitgegaan heeft bepaald. De SAOZ heeft evenmin inzichtelijk gemaakt waarom zij het rendement van het tenniscomplex heeft bepaald op 10%. De opmerking van de SAOZ in de brief van 26 juni 2015 dat zij, gezien de commerciële uitgangspositie van het te exploiteren tennispark, is uitgegaan van een daaraan inherent hogere risicofactor, zodat zij een rendement van 10% in redelijkheid opportuun acht, is daarvoor onvoldoende. Dit klemt temeer nu, naar [appellanten] terecht hebben aangevoerd, de keuze voor het rendementspercentage vergaande invloed heeft op de uitkomst van de berekening en daarmee op de eventuele tegemoetkoming in planschade. Daarnaast hebben [appellanten] terecht aangevoerd dat de SAOZ in haar berekening de beheerkosten, uitgaande van gravelbanen, aanzienlijk naar boven heeft afgerond, wat ook van invloed is op de uitkomst van de berekening. Een toelichting daarop ontbreekt.
7.2. Gelet op het vorenoverwogene is de Afdeling van oordeel dat de SAOZ haar conclusie dat het perceel zijn hoogste waarde niet ontleent aan de mogelijkheid van een te ontwikkelen tenniscomplex, onvoldoende heeft gemotiveerd. Het advies van de SAOZ is reeds hierom niet voor de besluitvorming te gebruiken. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen. Door zich bij het besluit op bezwaar van 27 november 2014 volledig te baseren op de SAOZ heeft het college dit besluit genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De betekenis van de waardering op grond van de Wet waardering onroerende zaken
8. [appellanten] betogen dat bij de taxatie ten onrechte geen betekenis is toegekend aan de waarde van het perceel die is vastgesteld op grond van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: WOZ-waarde). Die waarde is fors gedaald, namelijk van € 110.000,00 naar € 9.000,00.
8.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 16 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7718) kan de WOZ-waarde van een woning van belang zijn voor de bepaling van de omvang van de te vergoeden schade, indien een bestemmingsplan of een andere planologische maatregel tot een planologische verslechtering heeft geleid ten opzichte van de mogelijkheden onder het daarvoor geldende regime. Bij het bepalen van de WOZ-waarde wordt niet, zoals bij planvergelijking, gekeken naar de maximale invulling van het planologische regime, maar is vooral de feitelijke situatie bepalend. Daarom kan de WOZ-waarde niet één-op-één worden overgenomen bij het vaststellen van de planschade. Voor zover [appellanten] zich op het standpunt stellen dat de daling van de WOZ-waarde ertoe zou moeten leiden dat de tegemoetkoming in planschade wordt vastgesteld op € 101.000,00, kunnen zij dus daarin niet worden gevolgd. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen kan van het betrokken college wel worden verlangd dat het zijn besluit van een nadere motivering voorziet indien een aanzienlijk verschil tussen de WOZ-waarde en de taxatiewaarde in het kader van planschade bestaat (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1329).
8.2. In het besluit op bezwaar is hierop ingegaan. De peildatum voor planschade is in dit geval 24 december 2011. De WOZ-waarde van € 110.000,00 geldt voor de WOZ-peildatum 1 januari 2010. De Afdeling constateert een groot verschil met de waardering op de volgende WOZ-peildatum. De WOZ-waarde is per 1 januari 2011 vastgesteld op € 9.000,00. Het college wijst er terecht op dat de peildatum voor planschade bijna een jaar later ligt. [appellanten] hebben evenwel reeds in hun zienswijze van 25 januari 2014 op het concept-advies van de SAOZ en ook ter zitting gezegd dat de WOZ-waarde per 1januari 2012 niet veel afwijkt van de waarde van een jaar eerder. Hoewel het college terecht stelt dat bij de bepaling van een WOZ-waarde geen rekening wordt gehouden met een maximale planologische invulling, is de WOZ-waarde op 1 januari 2012 in dit geval van belang omdat er in beginsel van mag worden uitgegaan dat de nieuwe planologische situatie geheel dan wel nagenoeg gelijk is aan de feitelijke situatie van het perceel per 1 januari 2012. Met de stelling dat het bedrag van € 9.000,00 alleen betrekking heeft op de waardering van de bosgrond en dat, zoals [appellanten] zelf ook zeggen, met de bestaande tennisbaan geen rekening is gehouden, heeft het college geen afdoende verklaring gegeven voor het forse verschil in de WOZ-waarden. Daarbij acht de Afdeling tevens van belang dat [appellanten] in 2003 bezwaar hebben gemaakt tegen een te lage WOZ-waarde van het perceel. Die waarde was blijkens het daarop volgende besluit van 19 maart 2004 in verband met de aanwezigheid van de tennisbaan met een bijbehorende afrastering en een slooprijpe berging inderdaad te laag vastgesteld. Voor het volgende tijdvak is de WOZ-waarde verhoogd. Onder deze omstandigheden heeft het college niet voldaan aan zijn verzwaarde motiveringsplicht in geval een aanzienlijk verschil tussen de WOZ-waarde en de taxatiewaarde in het kader van planschade bestaat. Het besluit van 27 november 2014 is ook in zoverre genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Het betoog slaagt.
Conclusie over het hoger beroep
9. Gelet op het vorenoverwogene is het hoger beroep gegrond. Hetgeen partijen overigens hebben aangevoerd, met name over de waardering van het perceel indien wordt uitgegaan van een andere maximale planologische invulling dan als tenniscomplex, behoeft thans geen verdere bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 27 november 2014 vernietigen. Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak, ook van hetgeen hierna nog wordt overwogen over de gemaakte kosten. Gelet op de gebreken die aan het SAOZ-advies kleven ligt het daarbij in de rede dat het college een nieuw deskundigenadvies inwint. Omdat daarmee enige tijd zal zijn gemoeid, zal de Afdeling een ruime termijn stellen voor het nemen van een nieuw besluit.
Het verzoek om proceskostenveroordeling
10. [appellanten] hebben verzocht om het college te veroordelen in de gemaakte proceskosten. Voor een specificatie van de kosten in beroep hebben zij verwezen naar het bij de rechtbank overgelegde formulier proceskosten met bijlagen. Het gaat daarbij om kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en om kosten voor het inschakelen van deskundigen. In hoger beroep zijn geen specifieke kosten gevorderd.
10.1. Voor zover het gaat om veroordeling in de kosten van door [gemachtigde] verleende rechtsbijstand is daarvoor geen plaats, nu hij de echtgenoot is van [appellante C].
10.2. Ter voorbereiding van hun zienswijze op het concept-advies van de SAOZ hebben [appellanten] als deskundige Wiberg taxaties BV te Kamperveen ingeschakeld. In bezwaar hebben zij een tegentaxatie van Wiberg ingebracht (rapport van 28 augustus 2014). Het college heeft zich bij het besluit op bezwaar van 27 november 2014 op het standpunt gesteld dat het rapport van Wiberg onvolledig is omdat een zelfstandige planologische vergelijking ontbreekt. In het algemeen kan aan een tegenrapport in het kader van planschade inderdaad pas betekenis worden toegekend als dit op de juiste uitgangspunten is gebaseerd, dat wil zeggen uitgaat van een planologische vergelijking en een maximale invulling. Daarbij wordt echter niet de eis gesteld dat het planologisch kader volledig wordt beschreven. De planologische uitgangspunten worden door [appellanten] niet betwist. Het gaat hen uitsluitend om de waardering. Uit het rapport van Wiberg blijkt voldoende dat dit is opgesteld in het kader van een beoordeling van planschade en dat van de maximale invulling is uitgegaan. Dit rapport kan dan ook niet als onvolledig worden bestempeld en niet reeds om die reden buiten beschouwing worden gelaten.
Ingevolge artikel 6.5 van de Wro vergoeden burgemeester en wethouders indien zij een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 van die wet toekennen daarbij ook de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand. Het college heeft zich bij het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het inschakelen van een deskundige om te reageren op het conceptadvies in dit geval niet noodzakelijk was. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1540, heeft het college daaraan toegevoegd dat de reactie op het conceptadvies niet heeft geleid tot een (substantiële) aanpassing van dat advies. In die uitspraak is evenwel overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.5 van de Wro (Kamerstukken II 2002-2003, 28 916, nr. 3, blz. 65) valt af te leiden dat, indien een tegemoetkoming in planschade wordt toegekend, aan de aanvrager de kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand worden vergoed, voor zover die kosten redelijkerwijs zijn gemaakt. In het geval kosten zijn opgekomen ten behoeve van het indienen van een zienswijze naar aanleiding van een conceptadvies van een door het college ingeschakelde deskundige, kunnen die kosten voor vergoeding in aanmerking komen, indien het inroepen van bijstand redelijk was en de kosten van het opstellen van een zienswijze redelijk zijn. Anders dan het college acht de Afdeling in dit geval het inschakelen van Wiberg voor een zienswijze op het conceptadvies redelijk. Het college heeft een vergoeding van die kosten niet op de door hem gehanteerde grond kunnen afwijzen en zal hierover bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar opnieuw moeten beslissen. Het college zal zich daarbij eveneens moeten uitlaten over de in bezwaar gemaakte deskundigenkosten in de vorm van het rapport van Wiberg van 28 augustus 2014.
10.3. In beroep is het rapport van Wiberg aangepast (gewijzigd rapport van 6 januari 2015). Gelet op het door het college bij het besluit op bezwaar ingenomen standpunt is het rapport van 28 augustus 2014 aangevuld met een planologische vergelijking. Tevens is het op enkele andere punten aangepast. Nu het beroep gegrond wordt verklaard en het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven komen de in beroep gemaakte deskundigenkosten voor vergoeding in aanmerking. Uit de in beroep overgelegde factuur blijkt dat Wiberg 14 uur heeft besteed aan het opstellen van een reactie op het besluit op bezwaar (6,5 uur) en een nadere onderbouwing van het eerste rapport (7,5 uur). Daarvoor is een uurtarief gehanteerd van € 95,00, hetgeen, vermeerderd met 21% BTW, uitkomt op € 1.609,30. De Afdeling acht het redelijk om hiervoor in dit geval een vergoeding toe te kennen van 10 uur tegen het forfaitair bepaalde uurtarief van € 75,00. De vergoeding voor de werkzaamheden van Wiberg in beroep bedraagt derhalve € 750,00.
Voor het toekennen van een vergoeding voor de door prof. dr. ing. W.J.H. van Groenendaal en ir. I.A. Risseeuw van Groenendaal Advies in beroep gemaakte berekening zijn geen termen aanwezig, omdat [appellanten] naast het rapport van Wiberg in redelijkheid niet nog een deskundigenrapport hadden hoeven inbrengen.
10.4. Nu het bij de proceskosten thans alleen gaat om de in beroep gemaakte deskundigenkosten, dient het college op na te melden wijze tot vergoeding van die kosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 november 2015 in zaak nr. 15/182;
III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 27 november 2014;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg op om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 750,00 (zegge: zevenhonderdvijftig euro);
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Dallinga
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2016
18.