ECLI:NL:RBDHA:2019:1118

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 18/2441

uitspraak van de meervoudige kamer van 8 februari 2019 in de zaak tussen

[eiser], te [plaats], eiser

(gemachtigde: mr. M.R. Plug),

het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas, verweerder

(gemachtigden: A. de Vries en I.H. Groenendijk).

Procesverloop

Bij besluit van 10 oktober 2017 (primair besluit I) heeft verweerder de aanvraag van eiser om tegemoetkoming in planschade toegewezen en een schadevergoeding in natura toegekend.

Bij besluit van 30 januari 2018 (primair besluit II) heeft verweerder alsnog een vergoeding in geld toegekend.

Bij besluit van 21 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voorts is aan de zijde van verweerder ter zitting verschenen mr. I. de Looij, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ).

Overwegingen

1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser heeft in oktober 1991 de eigendom verkregen van de percelen aan de [adres] in [plaats], kadastraal bekend Gemeente [plaats], sectie [sectie], nummers [1], [2] en [3]. Op 6 augustus 2015 heeft eiser een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan het verzoek is ten grondslag gelegd dat als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan ‘Restveen en Groene Waterparel’ schade wordt ondervonden in de vorm van waardevermindering van de aan hem in eigendom toebehorende percelen. Het bestemmingsplan ‘Restveen en Groene Waterparel’ is op 8 oktober 2009 in werking getreden en inmiddels onherroepelijk.

In dit nieuwe bestemmingsplan zijn aan de gronden van eiser de bestemmingen ‘Natuur’ en ‘Wonen’ toegekend. Voorheen gold het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied 1996’. Op grond van dit bestemmingsplan waren de gronden van eiser bestemd voor agrarische doeleinden, meer in het bijzonder weidegebied, en woondoeleinden. Tevens waren op een deel van de percelen kleine gebouwen toegestaan.

2.1

Naar aanleiding van het door eiser gedane verzoek heeft verweerder de SAOZ gevraagd om advies uit te brengen. De SAOZ komt in een advies van augustus 2017 tot de conclusie dat eiser als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren, hetgeen voortvloeit uit waardevermindering van zijn percelen. De bestemming van de percelen is namelijk gewijzigd van “Agrarisch” naar “Natuur”. Bovendien zijn de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden verder beperkt dan voorheen het geval was. Wel kan het bestaande agrarisch gebruik ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op basis van het overgangsrecht worden voortgezet, zodat de aanwendingsmogelijkheden niet beperkt zijn tot die van de nieuwe natuurbestemming. De SAOZ heeft de waarde van de percelen van eiser op de peildatum van 8 oktober 2009 getaxeerd op een bedrag van

€ 265.000,-. Daaraan ligt een taxatierapport van 6 april 2017 ten grondslag. De waarde van de percelen wordt op basis van het nieuwe planologische regime op een bedrag van

€ 210.000,- getaxeerd. Derhalve is de waarde van de percelen per peildatum gedaald met een bedrag van € 55.000,-. Volgens de SAOZ is de aard van de onderhavige ontwikkeling, namelijk de wijziging van agrarisch naar natuur, in zijn algemeenheid niet aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Evenmin is sprake van een ligging grenzend aan een omvangrijk bestaand natuurgebied. De SAOZ ziet dan ook geen aanleiding voor het toepassen van een aftrek wegens het normaal maatschappelijk risico. Wat de voorzienbaarheid betreft stelt de SAOZ dat op de dag van aankoop van de desbetreffende percelen in 1991 de planologische mutatie op basis van de destijds van overheidswege openbaar bekend gemaakte ruimtelijke beleidsvoornemens niet was te voorzien. Verder zijn er geen feiten en omstandigheden op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat eiser het risico op een voor hem nadelige planologische wijziging heeft aanvaard. Ten slotte is niet gebleken dat de door eiser geleden schade geheel dan wel gedeeltelijk anderszins is verzekerd.

2.2

Verweerder heeft in navolging van het advies van de SAOZ de aanvraag van eiser om een tegemoetkoming in planschade toegewezen en in eerste instantie bij primair besluit I besloten de geleden planschade in natura te vergoeden. Daartoe was verweerder voornemens om door middel van een ambtshalve wijziging van het ontwerpbestemmingsplan ‘Zuidplaspolder 1’ de oorspronkelijke agrarische bestemming van de percelen van eiser conform het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied 1996’ te herstellen.

2.3

Bij besluit van 30 januari 2018 heeft verweerder primair besluit I ingetrokken en alsnog een tegemoetkoming voor de geleden planschade in geld toegekend ter hoogte van een bedrag van € 55.000,-.

3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie (commissie) ongegrond verklaard. De commissie heeft overwogen dat eiser geen deskundig tegenadvies heeft overgelegd dat aantoont dat het door de SAOZ uitgebrachte advies onzorgvuldig tot stand is gekomen en/of onjuist is.

In het advies wordt uitgebreid ingegaan op de zienswijze van eiser inzake een viertal door hem aangedragen grondtransacties en op de jurisprudentie ten aanzien van het overgangsrecht bij directe planschade. Naar het oordeel van de commissie heeft de SAOZ afdoende toegelicht hoe de taxatie tot stand is gekomen en waarom in het kader van het overgangsrecht is gekozen voor een waardering van 80% van de volle waarde. Tevens is voldoende toegelicht waarom de door eiser aangehaalde grondtransacties niet kunnen leiden tot een andere waardebepaling en is het vervallen van de bebouwingsmogelijkheden in de advisering meegenomen. Verweerder mocht zich volgens de commissie dan ook op het advies van de SAOZ baseren.

4. Eiser betoogt dat verweerder het advies van de SAOZ niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen. Daartoe voert hij aan dat de omstandigheid dat hij geen eigen taxatie heeft laten verrichten niet zonder meer betekent dat verweerder van de door de SAOZ verrichte taxatie mocht uitgaan. De grondprijs per vierkante meter van € 7,- onder het oude planologische regime is volgens eiser te laag vastgesteld, terwijl de grondprijs per vierkante meter van € 5,55 onder het nieuwe planologische regime te hoog is. Door de planologische wijziging van de bestemming ‘Agrarisch’ naar ‘Natuur’ zijn de gebruiksmogelijkheden van de gronden aanzienlijk beperkt. Daarbij zijn de bebouwingsmogelijkheden afgenomen. De SAOZ stelt zich ten onrechte op het standpunt dat de percelen 80 % van hun waarde behouden op de grond dat het gebruik onder het overgangsrecht mag worden voortgezet. De SAOZ miskent namelijk dat 85 % van de gronden kon worden gebruikt ten behoeve van de (melk)veehouderij, zodat de overige 15 % niet onder het overgangsrecht valt, als dit al van toepassing is. Verder kan niet zonder meer worden verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 27 juni 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW9539), nu de situatie van eiser in die zin verschilt van de casus die tot voornoemde uitspraak heeft geleid dat het gebruik van zijn gronden is wegbestemd en geen positieve bestemming meer zal krijgen. Voorts voert eiser aan dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom een grondprijs van € 7,- voor agrarische gronden toereikend is. Hij wijst erop dat in de directe omgeving gronden met een vergelijkbare bestemming voor beduidend hogere grondprijzen zijn verkocht. Eiser heeft concreet aangegeven om welke percelen het gaat. Dat de leveringen niet op of rond de peildatum liggen maakt niet dat het grote verschil in grondprijzen geen rol behoort te spelen bij de taxatie. Ten slotte ontbreekt een deugdelijke motivering inzake het verschil tussen de door de SAOZ gehanteerde grondprijs en de waarde zoals die in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (WOZ) is vastgesteld, aldus eiser.

5.1

Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een oorzaak als bedoeld in het eerste lideen bepaling van een bestemmingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid, van de Wro.

5.2

Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft in ieder geval voor rekening van de aanvrager schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
1º. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
2º. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.

5.3

Ingevolge artikel 6.3 van de Wro betrekken burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.

6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

6.1

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582), volgt dat voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Bij de beoordeling of sprake is van een planologisch nadeliger situatie ten gevolge van een planologische wijziging, zijn slechts ruimtelijke gevolgen relevant. Alleen de objectief te verwachten gevolgen van het nieuwe planologische regime zijn van belang. Subjectieve elementen spelen daarbij geen rol.

6.2

Tussen partijen is niet in geschil dat eiser door de wijziging van het planologisch regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en vermogensschade lijdt. Partijen zijn evenwel verdeeld over de omvang en de waardering van het planologisch nadeel. Daarbij is allereerst de vraag aan de orde of de omstandigheid dat het bestaande gebruik op basis van het overgangsrecht mag worden voortgezet, op juiste wijze bij de waardebepaling is betrokken.

6.3

De rechtbank overweegt onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 september 2016; ECLI:NL:RVS:2016:2398) dat, indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies mag uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.

6.4

Verweerder heeft aan zijn besluitvorming het advies van de SAOZ ten grondslag gelegd. In het advies is onder meer als uitgangspunt neergelegd dat op basis van jurisprudentie van de Afdeling bij de beoordeling van directe planschade, zoals hier aan de orde, rekening dient te worden gehouden met de mogelijkheid van voortzetting van het bestaande gebruik (ten tijde van het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan) op basis van het overgangsrecht. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting nader toegelicht dat hij in de jurisprudentie van de Afdeling inzake het betrekken van het overgangsrecht bij de planologische vergelijking een onderscheid meent te kunnen afleiden tussen directe planschade (samenhangend met een wijziging van het planologisch regime van het te beoordelen object zelf) en indirecte planschade (die te maken heeft met wijzigingen in de omgeving). Volgens verweerder, die daarbij aansluit bij het standpunt van SAOZ, laat de rechtspraak bij directe planschade ruimte voor het meenemen van de gevolgen van het overgangsrecht bij het maken van de planologische vergelijking en de waardebepaling.

6.5.1

De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraken van 18 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1192 en 27 januari 2016 ECLI:NL:RVS:2016:143) overweegt de rechtbank dat het overgangsrecht bij een bestemmingsplan betrekking heeft op een bestaande situatie die afwijkt van de in het plan opgenomen bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. De omstandigheid dat deze bestaande situatie niet past binnen deze bestemmingsregeling betekent dat wordt beoogd om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode. Aldus zijn de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan van een andere orde dan de voorschriften betreffende bestemmingen. Om deze reden moeten de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan buiten beschouwing te worden gelaten bij een planologische vergelijking en een waardebepaling van een object. In een recente uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2420) heeft de Afdeling voormelde jurisprudentie bevestigd.
6.5.2 De rechtbank ziet in de door de SAOZ genoemde uitspraken van de Afdeling geen aanknopingspunt voor het door verweerder voorgestane onderscheid inzake het betrekken van het overgangsrecht al naar gelang het betreft directe ofwel indirecte planschade. In de hierboven onder 6.5.1 aangehaalde uitspraken ging het immers ook om directe planschade. Dit brengt met zich dat de planologische vergelijking, zoals deze in het advies van de SAOZ is neergelegd, niet met inachtneming van de toepasselijke jurisprudentie van de Afdeling heeft plaatsgevonden. Dit betekent dat de waardebepaling van de eigendommen van eiser op de peildatum op een onjuist uitgangspunt is gebaseerd. Verweerder mocht het advies van de SAOZ dan ook niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen.

7. Gezien hetgeen hiervoor onder 6.5 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsvereiste en het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde vereiste van een deugdelijke motivering. Het beroep is dan ook gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Bij het opnieuw bepalen van de tegemoetkoming in de planschade zal verweerder de omstandigheid dat eiser het agrarisch gebruik onverkort mag voortzetten, buiten beschouwing moeten laten.

8. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt zij op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 512,- en een wegingsfactor 1). Voorts wordt aan eiser een bedrag van € 14,76 toegekend, zijnde reiskosten naar de rechtbank op basis van reiskosten openbaar vervoer tweede klas.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 21 februari 2018;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming

van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
€ 1.038,76.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.X. Cozijn, voorzitter, en mr. C.J. Waterbolk en
mr. J.E. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. L.S.N. Geerlings, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.