ECLI:NL:RBDHA:2022:5411

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 20/1944

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2022 in de zaak tussen

[eiser], uit [woonplaats], eiser

(gemachtigde: mr. R.M.P. Clarijs),

het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop, verweerder

(gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen en H.C. de Jong).

Procesverloop

In het besluit van 21 januari 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een beheergebouw, een vogelobservatiepost, een aanlegsteiger, paden, bruggen, twee parkeerplaatsen en een uitrit.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 20 april 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1.1.

Het project, waarvoor eiser op 30 april 2018 een omgevingsvergunning heeft aangevraagd, voorziet in de bouw van een beheergebouw en een vogelobservatiepost, alsmede het aanleggen van een wandelroute inclusief de daarvoor benodigde bruggen en trekpont, het realiseren van een aanlegsteiger, het maken van een in- en uitrit en het aanbrengen van oppervlakteverharding ten behoeve van twee parkeerplaatsen. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten (1) het bouwen van een bouwwerk, (2) het uitvoeren van een werk of werkzaamheden en (3) het handelen in strijd met de regels van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), alsmede (4) het aanleggen van een uitrit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo.

1.2.

Het projectgebied is onderdeel van de zogenaamde Binnenpolder. Het projectgebied bestaat uit verschillende eilanden, ook wel legakkers genoemd. Een deel van de eilanden bestaat uit rietmoeras en voor een deel is ook veenmosrietland aanwezig. Het gebied ligt in het Natura 2000-gebied Nieuwkoopse Plassen & De Haek.

1.3.

Voor het aanleggen van de bruggen hebben de dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland op 20 februari 2015 een watervergunning verleend.

1.4.

Op 5 februari 2019 heeft de Omgevingsdienst Haaglanden (ODH) een ontwerpverklaring van geen bedenkingen afgegeven met betrekking tot de Natura 2000-activiteiten, alsmede de flora- en fauna-activiteiten.

1.5.

Het projectgebied valt grotendeels in het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied Nieuwkoop’. Het oostelijke deel van de beoogde wandelroute en brug 03 vallen in het bestemmingsplan ‘Noorden, Woerdense Verlaat en Vrouwenakker (inclusief 1e herziening)’. De gronden hebben de bestemming ‘Natuur’ met als gebiedsaanduiding ‘overige zone – landschapstype petgaten en legakker’, ‘Waterstaat waterkering’, ‘Waarde Archeologie 3’, ‘Horeca’, ‘Water’ en ‘Water-Plassengebied’.

1.6.

Verweerder heeft de procedure gevolgd als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wabo. Het ontwerpbesluit dat strekt tot afwijzing van de aanvraag heeft met ingang van 30 mei 2019 gedurende een periode van zes weken ter inzage gelegen. Eiser heeft tijdig een zienswijze ingediend.

1.7.

Op 1 november 2019 heeft de ODH op verzoek van verweerder gereageerd op de ingediende zienswijze van een derde voor zover deze betrekking had op het onderdeel Natuur. De ODH heeft daarbij aan verweerder bericht dat de verklaring van geen bedenkingen als definitief kan worden aangemerkt.

2. In het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning geheel geweigerd. Verweerder overweegt daartoe als volgt.

2.1.

Wat betreft de activiteiten (1) het bouwen van een bouwwerk en (2) het uitvoeren van een werk of werkzaamheden is het project volgens verweerder op een tiental punten in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Voor een aantal van de strijdigheden bieden de bestemmingsplannen, dan wel artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) de mogelijkheid om van de regels in de bestemmingsplannen af te wijken. Voor de overige strijdigheden komt uitsluitend de uitgebreide voorbereidingsprocedure in aanmerking. Verweerder heeft geweigerd medewerking te verlenen aan het afwijken van de bestemmingsplannen (activiteit (3)), omdat hij, kort gezegd, van mening is dat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening en met het project afbreuk wordt gedaan aan de doelstellingen voor landschap en natuur. Het plan heeft volgens verweerder overwegend tot doel om het gebied voor recreanten aantrekkelijker te maken en daar waar het gaat om beheeraspecten van de aanwezige natuurwaarden, bestaan er alternatieve mogelijkheden. Er gaat een (verkeers)aantrekkende werking uit van het project en verweerder voorziet in dat opzicht ook een tekort aan parkeerplaatsen. Verweerder kent meer gewicht toe aan het behoud van de landschappelijke waarden dan het individuele commerciële belang van eiser als ondernemer.

2.2.

Wat betreft de activiteit (4) het aanleggen van een uitrit overweegt verweerder dat het project niet voorziet in de benodigde drie parkeerplaatsen. Daarnaast ontstaan als gevolg van bezoekers maximaal 132 motorvoertuigbewegingen per etmaal. De combinatie van de hoge snelheden met de hoogteverschillen, fietsoversteken en een aantal andere aansluitingen op korte afstand maakt de locatie van de gewenste uitrit vanuit verkeersveiligheid volgens verweerder ongewenst. Voor het borgen van de verkeersveiligheid dient de ontsluiting van het beheergebouw uit de voorrang geplaatst te worden en dienen de fietsoversteken te worden samengevoegd tot één fietsoversteek in beide richtingen. Verweerder is niet voornemens om vanwege het project wegaanpassingen door te voeren.

2.3.

Omdat verweerder de omgevingsvergunning om andere redenen weigert, neemt hij de verklaring van geen bedenkingen van de ODH voor kennisgeving aan.

3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke (wettelijke) regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4. De eerste vraag die partijen verdeeld houdt is of de activiteiten passen binnen de planregels van de bestemmingsplannen. Eiser voert in dat kader het volgende aan.

Wat betreft
het beheergebouw en de vogelobservatiepostvoert eiser aan dat binnen de bestemming ‘Natuur’ vogelobservatieposten, toiletgebouwen en een beheergebouw onder voorwaarden zijn toegestaan. De maatvoeringen van de vogelobservatiepost en het beheergebouw voldoen aan de bouwregels in het bestemmingsplan. Het gebruik van het beheergebouw is primair voor de berging van materiaal en werktuigen ten behoeve van het beheer van de legakkers en de oevers van de Binnenpolder. Daarnaast krijgt het beheergebouw een functie als schuilmogelijkheid en informatiepunt voor sportvissers en wandelaars en wordt aan het beheergebouw een vogelobservatiepost gebouwd. Verweerder leest ten onrechte een overheersend recreatief karakter in de ontwikkeling. Het beheergebouw is noodzakelijk om achterstallig onderhoud te plegen aan het veenmosrietland.

Wat betreft
de paden en bruggenvoert eiser aan dat de aan te leggen wandelroute past binnen de bestemmingsplannen, doordat wegen en paden op de voor ‘Natuur’ bestemde gronden zijn toegestaan. Daaraan worden geen nadere voorwaarden gesteld en dit betekent dat verweerder ook geen nadere eisen kan stellen met betrekking tot de doorvaarhoogte van bruggen. Het is ook niet de bedoeling om onder de bruggen door te varen en eiser beschikt voor deze bruggen over een watervergunning.

Wat betreft
de oppervlakteverhardingstelt eiser dat deze wordt aangebracht op het deel van de gronden waar geen veenmosrietland aanwezig is en waar geen Noordse woelmuizen voorkomen. De oppervlakteverharding wordt aangebracht ten behoeve van het normaal onderhoud en beheer van de legakker. Van strijd met het bestemmingsplan is dan ook geen sprake.

4.1.

De rechtbank komt tot de volgende beoordeling. Omdat de gronden van eiser slechts betrekking hebben op de activiteiten binnen het plangebied van het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied Nieuwkoop’, heeft deze beoordeling alleen betrekking op de vraag of de activiteiten in strijd zijn met dat bestemmingsplan. Daar waar de rechtbank in de beoordeling spreekt van de planregels, doelt de rechtbank dan ook op de planregels van het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied Nieuwkoop’. De rechtbank gaat hierbij nog niet in op de vraag of afwijking van dit bestemmingsplan op grond van de planregels mogelijk is.

4.2.

Niet in geschil is dat op de gronden binnen het projectgebied de bestemming ‘Natuur’ rust. Uit artikel 10.1 van de planregels volgt dat dergelijke gronden onder meer zijn bestemd voor (a) de instandhouding en ontwikkeling van natuur met ter plaatse voorkomende dan wel daaraan eigen natuurwaarden en (b) het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de landschappelijke- en cultuurhistorische waarden van de in artikel 31.5 aangeduide landschapstypen. Extensief recreatief medegebruik, met de daarbij behorende openbare voorzieningen voor het algemeen nut, zoals aanlegsteigers, vogelobservatieposten, informatieborden, uitkijktorens en andere nutsvoorzieningen, is mogelijk voor zover deze ondergeschikt is
.

4.3.

Uit hoofdstuk 3, paragraaf 3.1 en 3.2 van de ruimtelijke onderbouwing volgt dat het beheergebouw primair tot doel heeft de berging van materiaal en werktuigen ten behoeve van het beheer van de betreffende legakkers en oevers van het plassengebied. Daarnaast wordt beoogd een bredere invulling te geven aan het extensieve recreatieve medegebruik door het beheergebouw ook te gebruiken als schuilmogelijkheid en informatiepunt voor sportvissers, wandelaars en natuurliefhebbers. Om die reden wordt ook een vogelobservatiepost gebouwd. Met de paden en bruggen wordt beoogd een wandelroute aan te leggen.

4.4.

De rechtbank is van oordeel dat
het beheergebouwmet daarin ondergebracht een schaft- en schuilgelegenheid en een informatiepunt, niet past binnen de bestemming ‘Natuur’. In artikel 10.2 van de planregels is bepaald welke bouwregels gelden voor het bouwen ten behoeve van de in artikel 10.1 genoemde bestemmingsomschrijvingen. Artikel 10.2.1 van de planregels bepaalt vervolgens welke gebouwen op de voor ‘Natuur’ aangewezen gronden zijn toegestaan. Dit zijn toiletgebouwen, vogelobservatieposten en andere nutsvoorzieningen zoals omschreven in artikel 1.57 van de planregels. Het beheergebouw voldoet hier niet aan en is dan ook in strijd met het bestemmingsplan.

Dat het beheergebouw wordt gebouwd ten behoeve van het onderhoud van de Binnenpolder, leidt niet tot een ander oordeel.

4.5.

Wat betreft
de vogelobservatiepostvolgt de rechtbank niet de motivering in het bestreden besluit dat het voorgenomen gebruik verder gaat dan wat op grond van de planregels in beginsel is toegestaan. Uit artikel 10.1 van de planregels volgt dat voor het extensieve recreatieve medegebruik van voor ‘Natuur’ bestemde gronden vogelobservatieposten en uitkijktorens zijn toegestaan, mits het extensieve recreatieve medegebruik ondergeschikt blijft aan de bestemming ‘Natuur’. Hoewel het beoogde gebruik van de vogelobservatiepost/uitkijktoren voor sportvissers, wandelaars en natuurliefhebbers verder gaat dan slechts het observeren van vogels, zoals verweerder in het bestreden besluit opmerkt, ziet de rechtbank niet in waarom dit verdere gebruik niet past binnen de op grond van de planregels toegestane uitkijktoren. Nu niet in geschil is dat de beoogde vogelobservatiepost/uitkijktoren voldoet aan de bouwregels van artikel 10.2.1, onder c, van de planregels, is de rechtbank van oordeel dat het beoogde gebruik van de vogelobservatiepost/uitkijktoren in zoverre niet in strijd is met het bestemmingsplan. Dit laat echter onverlet dat de vogelobservatiepost/uitkijktoren alsnog in strijd met het bestemmingsplan kan worden geacht als de realisatie daarvan strijd oplevert met de waarden van artikel 10.1, onder b, en artikel 31.5.1, onder d, van de planregels. De rechtbank gaat hier onder 4.9 en 4.10 op in.

4.6.

Wat betreft
de bruggen, met uitzondering van brug 03, volgt uit artikel 10.1, onder d, van de planregels dat deze in beginsel binnen de bestemming ‘Natuur’ passen. Uit de algemene bouwregels van artikel 29.5.1 volgt echter dat de doorvaarhoogte van een brug ten minste 1,30 meter moet bedragen. Omdat de aan te leggen bruggen met een doorvaarhoogte tussen de 0,50 en 1,0 meter niet aan dit vereiste voldoen, zijn deze in strijd met het bestemmingsplan. Dat binnen de bestemming ‘Natuur’ geen nadere regels zijn gesteld voor paden, betekent in tegenstelling tot wat eiser betoogt niet dat de algemene bouwregels uit artikel 29.5.1 van de planregels niet van toepassing zijn op de binnen die bestemming toegestane bruggen. Dat eiser voor de aanleg van de bruggen beschikt over een watervergunning, doet niet af aan het voorgaande. Daarnaast heeft verweerder de aan te leggen bruggen ook in strijd met het bestemmingsplan geacht omdat hiermee de op grond van artikel 10.1, onder b, en artikel 31.5.1, onder d, van de planregels te beschermen landschaps- en cultuurhistorische waarden negatief worden beïnvloed. De rechtbank gaat hier onder 4.9 en 4.10 op in.

4.7.

Wat betreft
de padenpassen deze op grond van artikel 10.1, onder c, van de planregels in beginsel binnen de bestemming ‘Natuur’. Omdat met deze paden wordt beoogd een wandelroute aan te leggen, betreft dit een voorziening ten behoeve van het extensieve recreatieve medegebruik. Op grond van artikel 10.1 van de planregels passen de paden daarom alleen binnen de bestemming indien het extensieve recreatieve medegebruik van de gronden ondergeschikt blijft aan de bestemming ‘Natuur’. Daarnaast wordt met de paden een oppervlakteverharding gerealiseerd waarvoor in het bestemmingsplan nadere regels zijn opgenomen. De rechtbank gaat hier onder 4.8 op in.

4.8.

Wat betreft
de oppervlakteverhardingvolgt uit artikel 10.6.2, onder a, van de planregels dat hiervoor geen vergunning is vereist indien dit tot het normale onderhoud en beheer dient te worden gerekend. Het realiseren van een oppervlakteverharding rondom het voorgenomen beheergebouw en de verharde paden zijn niet als normaal onderhoud aan te merken. Het aanleggen van dergelijke oppervlakteverhardingen zijn immers geen werkzaamheden die regelmatig noodzakelijk zijn voor een goed beheer van het natuurgebied. Dat de verhardingen ten behoeve van het onderhoud worden aangebracht, zoals eiser stelt en wat er daar verder ook van zij, betekent niet dat het aanleggen daarvan ook als normaal onderhoud moet worden aangemerkt. Dit betekent dat voor het aanbrengen van de oppervlakteverharding een omgevingsvergunning is vereist. Uit artikel 10.6.3 volgt dat deze omgevingsvergunning alleen kan worden verleend indien de in artikel 10.1 genoemde waarden alsmede de in artikel 31.5 genoemde landschapswaarden of ecologische verbindingsfunctie niet onevenredig worden aangetast. De rechtbank gaat hier onder 4.9 en 4.10 op in.

4.9.

Verweerder heeft het project onder meer in strijd met het bestemmingsplan geacht omdat dit volgens hem leidt tot een onevenredige aantasting van de landschappelijke- en cultuurhistorische waarden zoals die worden beschermd door artikel 10.1, onder b, en artikel 31.5.1, onder d, van de planregels. Daartoe heeft verweerder, zoals uit het bestreden besluit blijkt en ter zitting is toegelicht, overwogen dat het beleid is gericht op herstel en de ontwikkeling van het natuurlijke petgaten- en legakkerlandschap. De belangrijke landschappelijke kwaliteit van het gebied wordt gevormd door de grote openheid daarvan, door de grote waterpartijen en de aanwezige rietlanden. Het bouwplan, in het bijzonder de gekozen locatie, omvang en ruimtelijke uitstraling van het beheergebouw, heeft tot gevolg dat het open landschap op een ingrijpende manier negatief wordt beïnvloed. De voorgenomen bebouwing gaat ten koste van de openheid en zichtlijnen. Ook de bruggen, het trekpontje en de verhardingen veranderen het landschap volgens verweerder ingrijpend. Dit leidt tot verlies van vegetatie en zorgt ervoor dat het open water gelegen achter de legakkers anders wordt beleefd.

4.10.

In hetgeen eiser betoogt ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat verweerder hiermee niet deugdelijk heeft onderbouwd dat het project in strijd is met artikel 10.1, onder b, en artikel 31.5.1, onder d, van de planregels. Eiser heeft ter zitting desgevraagd betoogt dat het bouwplan in het landschap past omdat dit voor het beheer daarvan noodzakelijk is, maar dat is onvoldoende om tot dat oordeel te komen. Eiser gaat daarmee namelijk niet in op de ruimtelijke uitstraling van het project en de effecten daarvan op het petgaten- en legakkerlandschap. Dat de ODH een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven, leidt niet tot een ander oordeel. Deze verklaring heeft slechts betrekking op de instandhouding en ontwikkeling van de natuur in het gebied, zoals bedoeld in artikel 10.1, onder a, van de planregels, en dus niet op de waarden van artikel 10.1, onder b, van de planregels.

5. Eiser voert vervolgens aan dat het beheergebouw voldoet aan de afwijkingsvoorwaarden uit het bestemmingsplan. Verweerder heeft dan volgens eiser maar een beperkte mate van beleidsvrijheid. Verweerder geeft een andere uitleg aan de bedoeling van de bestemming ‘Natuur’ in het bestemmingsplan door te stellen dat het voor de hand ligt dat delen van het plangebied meer geschikt zijn voor (bijvoorbeeld) een beheergebouw dan andere delen. Vanuit de rechtszekerheid moet eiser uit kunnen gaan van de formele toetsing aan het bestemmingsplan en niet aan de bedoeling van het bestemmingsplan. De planregels zijn daarbij leidend, aldus eiser.

5.1.

Zoals de rechtbank hiervoor onder 4.10 heeft overwogen, is het bouwplan in strijd met artikel 10.1, onder b, en artikel 31.5.1, onder d, van de planregels. Het betoog van eiser komt erop neer dat verweerder gebruik had moeten maken van de in het bestemmingsplan opgenomen regels om daarvan af te wijken.

5.2.

In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo is bepaald dat een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de afwijkingsregels uit het bestemmingsplan waarmee de activiteit in strijd is. Daarnaast geldt dat verweerder bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.^[1]

5.3.

Verweerder heeft geweigerd om de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen omdat dit volgens hem in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens hem wordt met het project afbreuk gedaan aan de doelstellingen voor landschap en natuur. Verweerder geeft daarvoor, samengevat en zoals ter zitting toegelicht, de volgende motivering. De omgeving van het projectgebied is kwetsbaar en uniek en behoort tot de belangrijkste laagveenmoerasgebieden van het land. Het is dan ook niet zonder reden dat het gebied is aangemerkt als een Natura 2000-gebied en beschermd is. Van de aan te brengen ‘verstening’ is slechts een klein deel bedoeld voor beheer en versterking van de voorkomende landschaps- en natuurwaarden. Veruit het grootste aandeel van de gewenste activiteiten ziet op het aanbrengen van voorzieningen die zijn bedoeld voor recreatieve doeleinden. Het via afwijking mogelijk maken van de activiteiten staat daarmee haaks op de doelstellingen voor landschap en natuur in het gebied. Eiser heeft met het project onvoldoende rekening gehouden met het open landschap en de invloed van de beoogde bebouwing hierop. Een landschap dat wordt gekenmerkt door natuur met een specifieke uitstraling die verwijst naar het verveningsgebied is niet gebaat bij de omvang en uitstraling van het beheergebouw. Daarbij komt dat er voor het beheer van het gebied alternatieve mogelijkheden zijn en de noodzaak voor het oprichten van de bebouwing ontbreekt. De voor het onderhoud benodigde machines zijn slechts voor een relatief korte periode in het jaar nodig. Deze kunnen daarom ook elders worden opgeslagen, zoals eisers eigen locatie aan de Noordse Dorpsweg 2 of bij bestaande loonwerkbedrijven. Ook het aanleggen van de paden acht verweerder niet noodzakelijk, omdat op geringe afstand evenwijdig aan het beoogde pad een fietspad loopt met een verglijkbaar zicht op het natuurgebied. Wandelaars maken hier momenteel al gebruik van.

5.4.

Uit het voorgaande blijkt dat verweerder heeft gemotiveerd waarom het project volgens hem een aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied tot het gevolg heeft en waarom hij het belang van bescherming van deze waarden zwaarder heeft laten wegen dan eisers belang bij verlening van de omgevingsvergunning. In het betoog van eiser ziet de rechtbank geen grond om te oordelen dat verweerder niet in redelijkheid dit standpunt heeft kunnen innemen. Eiser heeft weliswaar gesteld dat het ter voorkoming van achteruitgang van het gebied noodzakelijk is om het beheergebouw te bouwen, zodat de voor het onderhoud benodigde machines op het terrein kunnen worden gestald, maar hij heeft de noodzaak voor een beheergebouw van een dergelijke omvang op deze locatie onvoldoende onderbouwd met objectieve en verifieerbare gegevens. Evenmin heeft eiser aannemelijk gemaakt dat de door verweerder genoemde alternatieven voor stalling van de machines niet geschikt zijn. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder deugdelijk heeft gemotiveerd dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft er in redelijkheid van af kunnen zien om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. Aan beantwoording van de vraag of het project al dan niet voldoet aan de in het bestemmingsplan opgenomen regels om daarvan af te wijken, komt de rechtbank dan niet meer toe.

6. Eiser voert vervolgens aan dat verweerder niet meewerkt aan eisers verzoek in de zienswijze om brug 03 en de meerpalen uit het plan te halen. Die verzoek is ingediend zodat verweerder niet meer de verbinding legt met de activiteiten in het Plashuis. Het weghalen van brug 03 en de palen van de aanlegsteiger is een wijziging van ondergeschikte aard ten opzichte van de activiteiten in het hele plan. Belangen van derden worden hierdoor niet geschaad. De aanpassing van de aanvraag betekent in dit geval een vermindering van de activiteiten die kunnen worden gerealiseerd. Dit betoog van eiser slaagt niet. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.

6.1.

Verweerder is gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht om de indiener van een bouwaanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen, dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe bouwaanvraag is vereist. De vraag of zich een wijziging van ondergeschikte aard voordoet dient per concreet geval te worden beantwoord. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend.^[2]

6.2.

Uit het bestreden besluit volgt dat brug 03 niet doorslaggevend is geweest voor de afwijzing van de aanvraag. Brug 03 zou worden gesitueerd binnen de grenzen van het bestemmingsplan Noorden, Woerdense Verlaat en Vrouwenakker. De afwijzing is echter met name gebaseerd op de grond dat het project in strijd is met het bestemmingsplan Landelijk gebied Nieuwkoop. Zoals hiervoor overwogen, houdt deze afwijzing ook stand. Dit betekent dat de verwijdering van brug 03 uit het plan niet tot gevolg zou hebben gehad dat verweerder de omgevingsvergunning alsnog zou verlenen. Verweerder heeft eiser daarom terecht niet in de gelegenheid gesteld om de aanvraag aan te passen.

7. Eiser voert wat betreft het verkeer en de uitrit tot slot aan dat de te verwachten verkeersbewegingen voor het beheergebouw als nihil kunnen worden beschouwd en dat twee parkeerplaatsen voldoende zijn. De snelheid op de weg wordt daarnaast beperkt doordat men daar 30 km/uur mag rijden. De hoogteverschillen zijn niet dusdanig dat dit een beperking voor de verkeersveiligheid zou moeten opleveren en het hoogteverschil zou overigens verder geëgaliseerd kunnen worden. Op dit moment is er al een natuurlijk gerealiseerde verlaagde uitrit die is veroorzaakt door machines die vanaf de weg moeten komen om het terrein te bereiken. Wanneer de machines in het beheergebouw worden opgeslagen hoeven deze niet meer de weg over. Hierdoor neemt de verkeersveiligheid toe. Wat betreft de fietsoversteken geldt dat een apart fietspad is aangemaakt waardoor geen onveilige situatie voor fietsers zal ontstaan.

7.1.

De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning voor de uitweg te verlenen behoort tot de bevoegdheid van verweerder. Gezien de tekst van artikel 2:12, derde lid, van de Apv heeft verweerder daarbij beleidsruimte en beoordeelt de rechter of verweerder in het concrete geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning te weigeren.

7.2.

Verweerder heeft ter onderbouwing van de motivering van het bestreden besluit verwezen naar het rapport “Verkeerskundige beschouwing ontwikkelingen Noordse Dorpsweg” van Goudappel Coffeng van 12 december 2018. In dit rapport wordt onder meer geconcludeerd dat de veronderstelling dat het beheergebouw geen autoverkeer genereert niet realistisch lijkt, omdat verwacht wordt dat een deel van de recreatieve bezoekers met de auto komt. Met gebruikmaking van de kencijfers van CROW wordt de benodigde parkeercapaciteit op 3 bepaald. Daarnaast is de ontsluiting van het beheergebouw aan de Prolkade een aandachtspunt. Het wegvak van de ontsluiting zal namelijk op een afstand van ongeveer 40 meter drie aansluitingen hebben. In de huidige situatie zijn twee fietsoversteken op een afstand van ongeveer 10 meter van elkaar aanwezig. Op de Prolkade geldt een maximale snelheid van 50 km/uur, maar uit verkeerstellingen blijkt dat met regelmaat te hard wordt gereden. De V85^[3]lag tijdens de verkeerstellingen in de periode van september-oktober 2018 op 58 km/uur. De combinatie van de hoge snelheden met de hoogteverschillen, fietsoversteken en de aansluitingen op korte afstand maakt de locatie van de ontsluiting vanuit verkeersveiligheid kwetsbaar.

7.3.

Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.^[4]

7.4.

In hetgeen eiser betoogt ziet de rechtbank geen aanleiding om tot het oordeel te komen dat het advies van Goudappel Coffeng in dit geval onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins zodanige gebreken kleven dat verweerder het advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Eiser heeft zijn betoog namelijk niet met een deskundig tegenrapport heeft onderbouwd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, onder verwijzing naar voormeld rapport, het belang van het veilig en doelmatig gebruik van de weg zwaarder heeft mogen laten wegen en de aanvraag, voor zover deze betrekking heeft op het maken van een uitweg, daarom in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.

7.5.

Dat de maximale snelheid op dit moment 30 km/uur bedraagt, maakt het voorgaande niet anders. De rechtbank toetst het bestreden besluit immers aan de hand van de feiten en omstandigheden op het moment van het nemen daarvan. Uit het rapport van Goudappel Coffeng volgt dat op de Prolkade ten tijde van het bestreden besluit maximaal 50 km/uur mocht worden gereden.

8. Het beroep is ongegrond.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M.M. Kettenis-de Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2022.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke (wettelijke) regels

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

1. Artikel 2.1, eerste lid, onder a, b en c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

2. Artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo bepaalt dat voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, zodanige bepaling geldt als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.

3. Artikel 2.18 van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 deze slechts kan worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.

4. Artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12. Het tweede lid bepaalt dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

5. Artikel 2.11 van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is. Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

6. Artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:

1° met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,

2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Bestemmingsplan Landelijk gebied Nieuwkoop

1. Artikel 1.35 van de planregels bepaalt dat onder extensief recreatief medegebruik wordt verstaan vormen van dagrecreatief medegebruik van gronden met een extensief karakter, zoals wandelen, fietsen, paardrijden en sportvissen. Onder dagrecreatie wordt op grond van artikel 1.32 verstaan vormen van recreatie waarbij geen recreatief nachtverblijf toegelaten is.

2. Artikel 1.57 van de planregels bepaalt dat onder nutsvoorzieningen wordt verstaan voorzieningen ten behoeve van het openbaar nut, zoals transformatorhuisjes, gasreduceerstations, schakelhuisjes, duikers, bemalinginstallaties, gemaalgebouwtjes, telefooncellen, voorzieningen ten behoeve van (ondergrondse) afvalinzameling en apparatuur voor telecommunicatie.

3. Artikel 10.1 van de planregels bepaalt dat de voor ‘Natuur’ aangewezen gronden onder meer zijn bestemd voor:

a. de instandhouding en ontwikkeling van natuur met ter plaatse voorkomende dan wel daaraan eigen natuurwaarden;

b. het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de landschappelijke- en cultuurhistorische waarden van de in artikel 31.5 aangeduide landschapstypen;

c. wegen en paden;

d. water- en waterhuishoudkundige voorzieningen, zoals sloten, greppels, watergangen, oppervlaktewaterberging, bruggen en duikers;

met daaraan ondergeschikt

f. extensief recreatief medegebruik;

h. met de daarbij behorende openbare voorzieningen voor het algemeen nut, zoals aanlegsteigers, vogelobservatieposten, informatieborden, uitkijktorens en andere nutsvoorzieningen..

4. In de artikelen 10.2, 10.2.1 en 10.2.2 van de planregels is bepaald welke regels gelden voor het bouwen ten behoeve van de in 10.1 genoemde bestemmingsomschrijvingen.

Artikel 10.2.1 bepaalt dat op de voor 'Natuur' aangewezen gronden de volgende gebouwen zijn toegestaan, met in achtneming van de volgende bouwregels:

a. toiletgebouwen en vogelobservatieposten voor het extensieve recreatieve en educatieve medegebruik;

b. de bouwhoogte van een toiletgebouw bedraagt maximaal 2,5 meter en de oppervlakte maximaal 10 m²;

c. de bouwhoogte van een vogelobservatiepost bedraagt maximaal 10 meter en de oppervlakte maximaal 10 m²;

d. de bouwhoogte van een andere nutsvoorziening bedraagt maximaal 3 meter en de oppervlakte maximaal 15 m²;

Artikel 10.2.2 bepaalt dat voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde, de volgende bouwregels gelden:

a. de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde bedraagt maximaal 5 meter;

b. de lengte van een openbare aanlegsteiger mag niet meer bedragen dan 10 meter, de breedte niet meer dan 2 meter en de bouwhoogte niet meer dan 0,50 meter, gemeten vanaf de waterlijn.

5. Artikel 10.3 van de planregels bepaalt dat het bevoegde gezag in de omgevingsvergunning kan afwijken van het bepaalde in:

a. 10.2.1, en toestaan dat niet voor bewoning bedoelde gebouwen voor het natuur- en landschapsbeheer en/of het extensieve recreatieve en educatieve medegebruik worden gebouwd, mits:

1. niet meer dan 1 gebouw per aaneen gesloten natuurgebied met een minimale omvang van 10 hectare, wordt gebouwd;

2. de oppervlakte van een gebouw niet meer dan 100 m² bedraagt;

3. de hoogte van een gebouw niet meer dan 4 meter bedraagt;

b. 10.2.2, onder c, en een afwijkende doorvaarthoogte toestaan voor een brug.

6. Artikel 10.6.1, onder e en f, van de planregels bepaalt dat het verboden is om op de voor 'Natuur' aangewezen gronden, de volgende werken en/of werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren, zonder omgevingsvergunning of in afwijking daarvan:

e. het aanleggen, verharden en/of verbreden van paden en/of het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;

f. het aanbrengen van oeverbeschoeiing, aanlegsteigers en/of golfbrekers, voorzover deze geen bouwwerken zijn.

7. Artikel 10.6.2, onder a, van de planregels bepaalt dat het in 10.6.1 genoemde verbod niet geldt voor werken en/of werkzaamheden die tot het normale onderhoud en beheer worden gerekend.

8. Artikel 10.6.3 van de planregels bepaalt dat de in 10.6.1 genoemde vergunning alleen kan worden verleend indien de in het eerste lid (lees: artikel 10.1) genoemde waarden alsmede de in artikel 31.5 genoemde landschapswaarden of ecologische verbindingsfunctie niet onevenredig worden aangetast.

9. Artikel 29.5 van de planregels stelt regels voor het bouwen van bruggen. Artikel 29.5.1 bepaalt dat de doorvaarthoogte van een brug ten minste 1,30 meter dient te bedragen. Op grond van artikel 29.5.2 kan het bevoegde gezag afwijken van het bepaalde in 29.5.1, en een afwijkende doorvaarthoogte toestaan voor een brug.

10. Artikel 31.5.1, onder d, van de planregels bepaalt dat ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - landschapstype petgaten en legakker' het beleid is gericht op het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurlijke petgaten- en legakkerlandschap met de volgende kernkwaliteiten:

1. verveningsplassen met petgaten en legakkers, half besloten landschap;

2. lintbebouwing van Nieuwkoop en Noorden;

3. beplanting op legakkers en enkele percelen.

Algemene plaatselijke verordening Nieuwkoop 2012 (Apv)

1. Artikel 2:12, eerste lid, van de Apv bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag:

a. een uitweg te maken naar de weg;

b. van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg;

c. verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg

Het derde lid bepaalt dat een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd in het belang van:

a. de bruikbaarheid van de weg;

b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;

c. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.