Uitspraak
201507403/1/R6.
Datum uitspraak: 8 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting Stichting Gemeenschapsbelangen Zenderen (hierna: Gemeenschapsbelangen), gevestigd te Zenderen, gemeente Borne,
2. de stichtingen Stichting Behoud Elhorst Vloedbelt, Stichting Leefbaar Buitengebied, Stichting VROM? en Stichting Ruimtelijke Ordening en Milieu (hierna Behoud Elhorst en andere), onderscheidenlijk gevestigd te Zenderen, gemeente Borne, te Ulicoten, gemeente Baarle-Nassau, te gemeente Twenterand en te Hengelo (Overijssel),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 2015, kenmerk 2015/0016619, heeft het college een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor het storten en tijdelijk opslaan van afvalstoffen en mestverwerking op de locatie Almelosestraat 3 te Zenderen, gemeente Borne.
Bij besluit van 14 augustus 2015, kenmerk 2015/0230484, verzonden op dezelfde datum, heeft het college de onder meer door Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst en andere hiertegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit in primo gedeeltelijk herroepen. Voor het overige heeft het college de bezwaren niet-ontvankelijk of ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst en andere beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Gemeenschapsbelangen, Behoud Elhorst en andere en het college hebben nadere stukken ingediend.
De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Twence B.V. (hierna: Twence B.V.) heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2016, waar Gemeenschapsbelangen, vertegenwoordigd door E.J.A. Mossel, Behoud Elhorst en andere, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door H.G. Bos en G. Wijnsma, zijn verschenen. Tevens is Twence B.V., vertegenwoordigd door drs. R.A.N. van Woerden, J. Kroon, A. Roelofsen en P. Horsthuis, bijgestaan door mr. M.A.A. Soppe, advocaat te Almelo, gehoord.
Overwegingen
1. Het college heeft bij het bestreden besluit aan Twence B.V. een vergunning op grond van de Nbw 1998 verleend voor het storten en tijdelijk opslaan van afvalstoffen en mestverwerking op het perceel Almelosestraat 3 te Zenderen, ook wel aangeduid als de locatie Elhorst-Vloedbelt.
Wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van het college, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ontvankelijkheid
3. Het college en Twence B.V. bestrijden de ontvankelijkheid van de beroepen van verschillende appellanten. Volgens hen hebben de Stichting Leefbaar Buitengebied, de Stichting VROM? en de Stichting Ruimtelijke Ordening en Milieu geen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang, kunnen zij daarom niet als belanghebbenden worden aangemerkt bij het door hen bestreden besluit en is het beroep van Behoud Elhorst en andere niet-ontvankelijk voor zover dat namens genoemde stichtingen is ingesteld.
Voorts hebben het college en Twence B.V. erop gewezen dat de Stichting Leefbaar Buitengebied en de Stichting VROM? geen bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 25 maart 2015 en dat het beroep van Behoud Elhorst en andere daarom niet-ontvankelijk is voor zover dat is ingediend door de laatstgenoemde stichtingen.
3.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Ingevolge artikel 6:13 kan Pro geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
3.2. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Onder verwijzing naar onder meer haar uitspraken van 9 september 2009 en 13 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ7183 en ECLI:NL:RVS:2013:1925) overweegt de Afdeling dat dit bij de Stichting Ruimtelijke Ordening en Milieu niet het geval is, gelet op haar algemene statutaire doelstelling en op de omstandigheid dat thans evenmin is gebleken dat de Stichting Ruimtelijke Ordening en Milieu feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb, waaruit blijkt dat zij een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang in het bijzonder behartigt.
Derhalve is het beroep van Behoud Elhorst en andere niet-ontvankelijk, voor zover dat is ingesteld door de Stichting Ruimtelijke Ordening en Milieu.
3.3. Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep van Behoud Elhorst en andere, voor zover dat is ingesteld door de Stichting Leefbaar Buitengebied en de Stichting VROM?, overweegt de Afdeling het volgende. Vast staat dat laatstgenoemde stichtingen geen bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 25 maart 2015. Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen een besluit waartegen hij geen bezwaar heeft gemaakt, tenzij hem dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. Namens de Stichting Leefbaar Buitengebied en de Stichting VROM? is naar voren gebracht dat dit gebrek verschoonbaar is. Daartoe hebben zij aangevoerd dat er ten onrechte niet voor is gekozen het besluit in primo bekend te maken rond de Natura 2000-gebieden waarop zich effecten kunnen voordoen, maar alleen in de gemeente waarin de locatie Elhorst-Vloedbelt is gelegen en online. Daarom waren zij niet tijdig van de besluitvorming op de hoogte, aldus de Stichting Leefbaar Buitengebied en de Stichting VROM?.
Naar het oordeel van de Afdeling bestaat echter geen wettelijke verplichting het besluit tot verlening van een Nbw-vergunning bekend te maken in alle gemeenten waarin Natura 2000-gebieden zijn gelegen waarop zich mogelijk effecten zouden kunnen voordoen ten gevolge van de vergunde activiteit: artikel 42 van Pro de Nbw 1998 verplicht van het besluit kennis te geven in één of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze. Kennisgeving van het besluit tot vergunningverlening heeft plaatsgevonden in een dergelijk blad en ook op de website van de provincie. Het had op de weg van de Stichting Leefbaar Buitengebied en de Stichting VROM? gelegen zich op de hoogte te stellen van (de voorbereiding van) het besluit tot verlening van de vergunning, bijvoorbeeld door de website van de provincie te raadplegen of door kennis te nemen van het blad waarin kennis is gegeven van dat besluit. Nog daargelaten het antwoord op de vraag of de Stichting Leefbaar Buitengebied en de Stichting VROM? gelet op hun statutaire doelstellingen en feitelijke werkzaamheden als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt, doet zich gelet op het voorgaande naar het oordeel van de Afdeling niet de omstandigheid voor dat hen redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 25 maart 2015.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het beroep van Behoud Elhorst en andere niet-ontvankelijk, voor zover dat is ingesteld door de Stichting Leefbaar Buitengebied en de Stichting VROM?.
4. Gelet op hetgeen de Afdeling hiervoor heeft overwogen, wordt het beroep van Behoud Elhorst en andere in het vervolg van deze uitspraak aangeduid als het beroep van Behoud Elhorst.
Formele beroepsgronden
5. Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst betogen dat de bekendmaking van het besluit van 25 maart 2015 onjuist was en dat veel belanghebbenden daardoor geen bezwaarschrift hebben kunnen indienen. In dit verband wijzen zij erop dat de kennisgeving is gepubliceerd in een krant die alleen in de gemeente Borne en niet in de gemeente Almelo wordt verspreid. Voorts voeren zij aan dat in de publicatie van genoemd besluit een onjuiste startdatum van de bezwaartermijn is vermeld ten opzichte van een brief van het college aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borne en dat die publicatie ten onrechte vermeldde dat alleen belanghebbenden bezwaar konden maken, terwijl deze mogelijkheid openstaat voor eenieder. Ook betoogt Behoud Elhorst dat deze gang van zaken in strijd is met artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: het EVRM), omdat zij geen eerlijk proces heeft gehad door de fouten in de publicatie.
Voorts voeren Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst aan dat de terinzagelegging van het besluit van 25 maart 2015 gedurende de bezwaartermijn onvolledig was. In dit verband wijzen zij erop dat na de eerste aanvraag om een vergunning nog wijzigingen zijn aangebracht in de aanvraag die niet inzichtelijk waren voor (potentiële) indieners van bezwaarschriften.
5.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM, voor zover thans van belang, heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:166) betreft het besluit van 25 maart 2015 een vastgesteld besluit dat gelet op de bekendmaking ervan in werking is getreden. Ingevolge artikel 42, derde lid, van de Nbw 1998 diende het college op de in deze bepaling genoemde wijze kennis te geven van dit besluit. De gestelde gebrekkige kennisgeving ziet gelet op het voorgaande niet op de inhoud van het besluit van 25 maart 2015 en evenmin op de voorbereiding daarvan, maar betreft een eventuele onrechtmatigheid van na dit besluit. Reeds hierom kan een eventuele gebrekkige kennisgeving de rechtmatigheid niet aantasten van dit besluit, noch van het bestreden besluit. Indien Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst deze grond in bezwaar naar voren hadden gebracht, zou het college het besluit van 25 maart 2015 niet om die reden hebben hoeven te herroepen.
Voor zover Behoud Elhorst heeft aangevoerd dat zij door de gestelde gebreken in de kennisgeving geen eerlijk proces heeft gehad en het bestreden besluit daarom in strijd is met artikel 6 van Pro het EVRM, overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 6 van Pro het EVRM garandeert kort gezegd dat een ieder recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De Afdeling is een dergelijk onafhankelijk en onpartijdig gerecht, dat de zaak in een openbare zitting heeft behandeld. Door de gestelde gebreken is dat recht niet beperkt. Voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 6 van Pro het EVRM ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding.
De betogen falen.
5.3. Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst hebben nog betoogd dat de terinzagelegging van het besluit van 25 maart 2015 gedurende de bezwaartermijn onvolledig was, omdat na de eerste aanvraag om een vergunning nog wijzigingen zijn aangebracht in de aanvraag. Deze wijzigingen behelsden dat van Twence B.V. een aanvullende salderende maatregel werd verwacht. Twence B.V. heeft die maatregel getroffen en heeft daarover gegevens bij het college ingediend. De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de ondergeschikte betekenis van de wijzigingen en de gelijkblijvende strekking van het besluit (verlening van de vergunning), met de aanvulling van de aanvraag het project niet zodanig is gewijzigd dat niet alsnog vergunning mocht worden verleend zonder kennis te geven van de aanvulling van de aanvraag. De Afdeling acht in dit geval van belang dat voor de bezwaarmakers een tweede hoorzitting is georganiseerd waarin de aangevulde aanvraag is besproken en waarin de bezwaarmakers hun bezwaren over die aanvulling kenbaar konden maken. Voorts is niet aannemelijk dat andere belanghebbenden door de aanvulling van de aanvraag in hun belangen zijn geschaad.
De betogen falen.
Inhoudelijke beroepsgronden
6. Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst voeren aan dat het bij het bestreden besluit vergunde project financieel niet uitvoerbaar is. In dit verband wijzen zij erop dat het rendement van mestvergistingsinstallaties marginaal is en dat dergelijke installaties niet kunnen worden geëxploiteerd zonder subsidie. Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst zetten daarom vraagtekens bij de financiële uitvoerbaarheid van de vergunde activiteiten op de langere termijn, bijvoorbeeld in het geval dat die activiteiten niet langer worden gesubsidieerd. Daarom had volgens hen geen vergunning mogen worden verleend.
Voorts betoogt Behoud Elhorst dat het bestreden besluit in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het bestemmingsplan op de locatie Elhorst-Vloedbelt alleen de activiteit afvalverwerking toestaat en planologisch daarom geen mestverwerking is toegestaan.
6.1. De voorwaarden waaronder een vergunning op grond van de Nbw 1998 kan worden verleend, staan in die wet. Dat een project financieel uitvoerbaar is, is geen voorwaarde voor verlening van een vergunning op grond van de Nbw 1998. De financiële uitvoerbaarheid van het vergunde project, wat daar ook van zij, kan dan ook geen rol spelen bij de beslissing al dan niet een vergunning op grond van de Nbw 1998 te verlenen. Het voorgaande geldt evenzeer voor de vraag of de activiteit waarvoor een vergunning wordt aangevraagd op die locatie planologisch is toegestaan: de Nbw 1998 vereist niet dat bij het beslissen op een aanvraag om een vergunning op grond van die wet wordt getoetst aan het bestemmingsplan. Gelet op het voorgaande heeft het college de financiële uitvoerbaarheid van het project en het voor de locatie van het project geldende planologische regime dan ook terecht niet bij zijn besluit betrokken.
De betogen falen.
7. Behoud Elhorst voert aan dat de uitbreiding van de inrichting van Twence B.V. zal leiden tot een toename van emissies van verzurende stoffen, zoals stikstofoxiden, ammoniak en zwaveloxiden. Hierbij stelt Behoud Elhorst dat Twence B.V. de totale stikstofuitstoot ten gevolge van de door Twence B.V. gewenste activiteiten heeft onderschat en wijst zij in het bijzonder op de stikstofuitstoot van de stortcompartimenten. Ook is volgens Behoud Elhorst niet duidelijk hoe de berekeningen van de stikstofdepositie op omliggende gebieden, die het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, tot stand zijn gekomen. In dit verband wijst zij op de mogelijkheid dat die berekeningen fouten bevatten, nu het gebruik van het rekenprogramma Aerius volgens haar niet onder alle omstandigheden tot een juiste uitkomst leidt.
7.1. Ten aanzien van de stortcompartimenten heeft het college toegelicht dat de stortcompartimenten geen bijdrage leveren aan de stikstofdepositie op omliggende gebieden, omdat de stortcompartimenten zijn voorzien van een afdichting. Behoud Elhorst heeft dat niet weersproken. Voor het overige heeft Behoud Elhorst haar betoog dat Twence B.V. de totale stikstofuitstoot ten gevolge van de door haar gewenste activiteiten heeft onderschat, niet onderbouwd. Dat betoog kan daarom niet slagen.
Voorts heeft Behoud Elhorst aangevoerd dat niet duidelijk is of de berekeningen die het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd juist zijn, gelet op de mogelijkheid dat berekeningen met het rekenprogramma Aerius fouten kunnen bevatten. Het college heeft toegelicht dat hij de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde berekeningen heeft gemaakt met het programma OPS-pro, versie 2014. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de berekeningen van het college onjuist zijn wegens fouten bij het gebruik van Aerius - wat er verder ook van die stelling zij - en dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
De betogen falen.
8. De toegenomen stikstofdepositie ten gevolge van de vergunde activiteiten kan kwalijke gevolgen hebben voor de beschermde natuurmonumenten en Natura 2000-gebieden in de omgeving van de projectlocatie, stellen Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst. Zij wijzen erop dat de achtergronddepositie voor zowel de Natura 2000-gebieden als de beschermde natuurmonumenten veel hoger is dan de kritische depositiewaarde. De toename van de depositie ten gevolge van de bij het bestreden besluit vergunde activiteiten zal onaanvaardbare gevolgen hebben voor die gebieden, aldus Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst. Volgens hen verplicht artikel 7.2a van de Wet milieubeheer het college er daarom toe aan het bestreden besluit een milieueffectrapport (hierna: een MER) ten grondslag te leggen en heeft het college dat ten onrechte achterwege gelaten.
8.1. Ingevolge artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt een MER gemaakt bij de voorbereiding van een op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling vast te stellen plan waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998.
8.2. Ter onderbouwing van hun betogen dat een MER aan het bestreden besluit ten grondslag had moeten worden gelegd, hebben Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst gewezen op artikel 7.2a van de Wet milieubeheer. Zoals het college echter met juistheid heeft opgemerkt, heeft genoemd artikel betrekking op plannen. Het thans ter beoordeling voorliggende besluit is een beslissing op het bezwaar van onder meer Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst tegen het besluit van het college op grond van de Nbw 1998 een vergunning te verlenen. Artikel 7.2a van de Wet milieubeheer is op die situatie niet van toepassing. Het college heeft dan ook terecht in dat artikel geen aanleiding gezien een MER aan het bestreden besluit ten grondslag te leggen.
De betogen falen.
9. Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst betogen dat de verleende Nbw-vergunning ten onrechte niet overeenstemt met de vergunning die aan Twence B.V. is verleend op grond van de Wet milieubeheer. Hierbij wijzen zij erop dat in het bestreden besluit wordt uitgegaan van het aanleveren van maximaal 95.000 ton afval per jaar, terwijl eerder op grond van de Wet milieubeheer een vergunning is verleend voor het aanleveren van maximaal 190.000 ton afval per jaar. Volgens Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst brengt het voorgaande met zich dat bij de berekening van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden en beschermde natuurmonumenten en bij de saldering met saldogevende andere bedrijven is uitgegaan van een te kleine omvang van de activiteiten en daarmee van een te lage stikstofemissie en -depositie. Zij stellen daarom dat zich op de genoemde gebieden een sterke toename van de stikstofdepositie zal voordoen en dat dit in het bestreden besluit is miskend.
9.1. In de aanvraag heeft Twence B.V. gevraagd om een vergunning op grond van de Nbw 1998 voor onder meer het ontvangen en verwerken van 95.000 ton afval per jaar. Het is juist dat Twence B.V. beschikt over een in 2007 verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer voor het ontvangen en verwerken van 190.000 ton afval. In de in opdracht van Twence B.V. gemaakte "Effectenbeoordeling natuur - Mestverwerking bedrijfslocatie Elhorst-Vloedbelt" van Rombouw van 19 december 2014 (hierna: de Effectenbeoordeling) wordt uiteengezet dat Twence B.V. inzet op een sterke reductie van de hoeveelheid te ontvangen en te verwerken afval tot 95.000 ton. Daarvoor heeft zij ook een vergunning op grond van de Nbw 1998 gevraagd en met die hoeveelheid afval is bij de berekening van de stikstofdepositie en bij het nemen van mitigerende maatregelen rekening gehouden.
Anders dan Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst betogen staat de Nbw 1998 er niet aan in de weg een vergunning op grond van die wet aan te vragen voor een bedrijfsactiviteit met een kleinere omvang dan waarvoor in het verleden een vergunning op grond van de Wet milieubeheer is aangevraagd. Als Twence B.V. meer afval zou laten aanvoeren en verwerken dan de hoeveelheid waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, kan handhavend jegens haar worden opgetreden wegens overtreding van die vergunning. Het college heeft dan ook met juistheid bij het bestreden besluit geen rekening gehouden met de stikstofdepositie ten gevolge van het aanleveren en verwerken van meer dan 95.000 ton afval bij Twence B.V.
De betogen falen.
10. Voorts hebben Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst betoogd dat bij het bestreden besluit ten onrechte geen rekening is gehouden met Natura 2000-gebieden waarop zich een depositietoename van minder dan 0,05 mol N/ha/jaar voordoet. Daarom is volgens hen onvoldoende gesaldeerd om de toegenomen stikstofdepositie ten gevolge van de vergunde activiteiten te compenseren. Juist om rekening te houden met gebieden waarop zich een depositietoename van minder dan 0,05 mol N/ha/jaar voordoet is echter voor het nemen van het bestreden besluit een extra mitigerende maatregel van Twence B.V. gevraagd. De aanvullende gegevens die Twence B.V. daarover heeft aangeleverd zijn bij het bestreden besluit betrokken. Met de gebieden waarop zich een depositietoename van minder dan 0,05 mol N/ha/jaar voordoet is in het bestreden besluit wel degelijk rekening gehouden. Voornoemde betogen van Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst missen daarom feitelijke grondslag.
11. Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst betogen dat bij het bestreden besluit rekening had moeten worden gehouden met andere recent aangevraagde of verleende Nbw-vergunningen voor activiteiten die ook significante effecten kunnen hebben op de Natura 2000-gebieden waarop de effecten van de activiteiten van Twence B.V. zich kunnen doen gevoelen.
Ook voert Behoud Elhorst aan dat bij het bestreden besluit ten onrechte geen rekening is gehouden met de significante effecten op Natura 2000-gebieden die zich kunnen voordoen in het geval van onvoorziene voorvallen en calamiteiten als een tankbreuk, waarbij in één keer veel mest vrijkomt en extra ammoniakemissie ontstaat.
11.1. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het college van gedeputeerde staten een besluit neemt, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
11.2. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:166, overweegt de Afdeling dat betreffende een betoog dat geen rekening is gehouden met de cumulatieve effecten van andere activiteiten van belang is dat de ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 vereiste beoordeling van cumulatieve effecten uitsluitend betrekking heeft op de cumulatie van effecten van de aangevraagde activiteiten en effecten van andere projecten of plannen. In dit geval is door toepassing van externe saldering verzekerd dat geen sprake is van effecten op de relevante Natura 2000-gebieden vanwege de aangevraagde activiteiten. Het college heeft dan ook geen onderzoek naar cumulatieve effecten in verband met deze activiteiten hoeven uitvoeren.
De betogen falen.
11.3. Behoud Elhorst heeft betoogd dat bij het bestreden besluit ten onrechte geen rekening is gehouden met de effecten op beschermde natuurgebieden in de omgeving van een calamiteit, zoals een tankbreuk waarbij in één keer een grote hoeveelheid stikstof vrij zou kunnen komen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarmee terecht geen rekening gehouden bij het bestreden besluit. Bij het besluit een vergunning op grond van de Nbw 1998 al dan niet te verlenen zijn de effecten van de aangevraagde activiteiten van een bedrijf als Twence B.V. op beschermde natuurgebieden in de omgeving van belang. Effecten van calamiteiten als een tankbreuk, die van de aangevraagde activiteiten geen deel uitmaken en naar alle waarschijnlijkheid nooit of zeer zelden zullen plaatsvinden, hoeven bij die beslissing niet te worden betrokken.
Het betoog faalt.
12. Behoud Elhorst betoogt dat ten onrechte een passende beoordeling met betrekking tot in Duitsland gelegen Natura 2000-gebieden achterwege is gebleven. Het college heeft zo volgens Behoud Elhorst niet de zekerheid verkregen dat ten gevolge van de activiteiten waarvoor bij het bestreden besluit een Nbw-vergunning is verleend de natuurlijke kenmerken van in Duitsland gelegen Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Voorts had het college volgens Behoud Elhorst de Duitse overheid moeten vragen of vergunningverlening mogelijk was en had het bestreden besluit ook in Duitsland moeten worden gepubliceerd.
12.1. Ingevolge artikel 2, zesde lid, van de Nbw 1998 betrekt het college van gedeputeerde staten bij een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, tevens de gevolgen die het project of de andere handeling kan hebben voor een in een andere provincie of een buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebied.
12.2. De meest dichtbij de locatie Elhorst-Vloedbelt gelegen Duitse Natura 2000-gebieden zijn de gebieden "Itterbecker Heide", op een afstand van ruim 21 kilometer, en "Gildehauser Venn", op een afstand van ruim 26 kilometer. Uit de Effectbeoordeling blijkt dat de toename van de depositie ten gevolge van de vergunde activiteiten op het op ruim 20 kilometer afstand gelegen Nederlandse gebied "Dinkelland" slechts 0,01 mol N/ha/jaar bedraagt. Bovendien wordt die toename volledig weggenomen door saldering. Onder verwijzing naar de Effectbeoordeling heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de effecten van de vergunde activiteiten op in Duitsland gelegen Natura 2000-gebieden, zo die er al zijn, zo gering zijn dat zich daarop ten gevolge van de vergunde activiteit geen negatieve effecten kunnen voordoen. Daarbij heeft het college ook van belang geacht dat een eventuele toename van de depositie op die gebieden net als op de Nederlandse gebieden zal worden weggenomen door saldering. Het college heeft op grond daarvan terecht geen reden gezien afstemming te zoeken met de autoriteiten in Duitsland. In hetgeen Behoud Elhorst heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college het standpunt dat zich geen negatieve effecten op de in Duitsland gelegen gebieden zullen voordoen, niet heeft mogen innemen. Gelet hierop kan ook het betoog dat het besluit in Duitsland bekend had moeten worden gemaakt, niet slagen.
De betogen falen.
Relativiteitsvereiste
13. Het college en Twence B.V. stellen dat Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst zich niet succesvol kunnen beroepen op bepalingen van de Nbw 1998, nu deze bepalingen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen en het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste daarom in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit naar aanleiding van de beroepen van Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst.
13.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
13.2. Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor is overwogen, slaagt geen van de door Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst ingediende beroepsgronden. Een vernietiging van het bestreden besluit naar aanleiding van een beroep van Gemeenschapsbelangen of Behoud Elhorst op een geschreven of ongeschreven regel of rechtsbeginsel is niet aan de orde. Aan beantwoording van de vraag of de regels of rechtsbeginselen waarop Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst zich beroepen strekken tot bescherming van hun belangen en of het relativiteitsvereiste hen moet worden tegengeworpen, wordt niet toegekomen.
Conclusie en proceskosten
14. De beroepen van Gemeenschapsbelangen en Behoud Elhorst, voor zover ontvankelijk, zijn ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de stichting Stichting Behoud Elhorst Vloedbelt en andere niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door de stichtingen Stichting Leefbaar Buitengebied, Stichting VROM? en Stichting Ruimtelijke Ordening en Milieu;
II. verklaart het beroep van de stichting Stichting Gemeenschapsbelangen Zenderen geheel en het beroep van de stichting Stichting Behoud Elhorst Vloedbelt en andere voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. J.G.C. Wiebenga, leden, in tegenwoordigheid van mr. G. Klapwijk, griffier.
w.g. Polak w.g. Klapwijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2016
726.