Uitspraak
201601491/1/R2.
Datum uitspraak: 18 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob), gevestigd te Nijmegen, en anderen,
2. de Stichting Leefbaar Buitengebied (hierna: SLB), gevestigd te Ulicoten, gemeente Baarle-Nassau,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2015, heeft het college aan de maatschap [maatschap] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het oprichten van een veehouderij aan de Hondeveldsweg ongenummerd in Saasveld.
Bij besluit van 19 januari 2016 heeft het college het door Mob en anderen en door SLB hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben Mob en anderen en SLB beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Maatschap Munsterhuis en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2017, waar Mob en anderen, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, SLB, vertegenwoordigd door M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Puttenstein, mr. J. van Kippersluis en N.P.A.M. Schuurmans, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [maatschap], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft een vergunning verleend voor het oprichten van een nieuwe veehouderij met een veebestand van ruim 8.000 varkens, verdeeld over 3 stallen, op een nu nog onbebouwd perceel aan de Hondeveldsweg in Saasveld. Mob heeft samen met de Vereniging Leefmilieu (hierna: de Vereniging), [partij] en 15 andere personen die in de directe omgeving van de locatie van de nieuwe veehouderij wonen, beroep ingesteld. Zowel SLB als Mob en anderen betogen dat het college de Nbw-vergunning ten onrechte heeft verleend.
Toepasselijk recht
2. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
Ingetrokken beroepsgronden
3. Ter zitting hebben Mob en anderen de beroepsgrond dat sommige onderdelen van de depositieberekeningen, waarbij het gaat om de gebouwhoogte, uittreedsnelheid en locatie van de stalgebouwen, onjuist zijn uitgevoerd, ingetrokken.
Formele aspecten
Ontvankelijkheid
4. Voor zover [maatschap] betoogt dat het beroep van SLB niet-ontvankelijk is, omdat deze stichting geen feitelijke werkzaamheden verricht en als gevolg daarvan geen belanghebbende is bij het bestreden besluit, verwijst de Afdeling naar de uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431.
In die uitspraak overwoog de Afdeling onder andere dat bij een beoordeling van de feitelijke werkzaamheden in dit verband acht dient te worden geslagen op de periode voorafgaand aan het indienen van bezwaar, hetgeen in het voorliggende geval een beoordeling met zich brengt van de feitelijke werkzaamheden van SLB in 2015, maar dat ook werkzaamheden langer dan een jaar geleden van belang kunnen zijn, nu de continuïteit van de activiteiten ter beoordeling voorligt. Uit de door SLB verstrekte inlichtingen en het verhandelde ter zitting is gebleken dat SLB in de periode voor 1 oktober 2015 activiteiten verrichtte die onder meer bestonden uit het middels een website informeren van het publiek over de effecten van veehouderijen, het onderhouden van contacten met milieudefensie en het samenwerken tegen de vestiging van intensieve veehouderijen in onder andere Vroomshoop, het voeren van overleg met een raadslid en het bijwonen van diverse bijeenkomsten aangaande veehouderijen. Gelet op het vorenstaande verrichtte SLB tot 1 oktober 2015 feitelijke werkzaamheden ter behartiging van een belang dat rechtstreeks bij de besluiten is betrokken. Voorts overwoog de Afdeling dat - wat echter ook zij van de feitelijke werkzaamheden na 1 oktober 2015 - de periode tussen 1 oktober 2015 en de data waarop bezwaarschiften zijn ingediend, te kort is om aan te nemen dat sprake is van een zodanig duurzame onderbreking van de feitelijke werkzaamheden dat daaraan de conclusie kan worden verbonden dat SLB geen belanghebbende is.
4.1. Het voorgaande neemt niet weg - zoals in eerdergenoemde uitspraak ook is overwogen - dat de vraag of een rechtspersoon als belanghebbende kan worden aangemerkt op een zeker moment anders kan worden beoordeeld, bijvoorbeeld omdat geruime tijd geen relevante feitelijke werkzaamheden meer worden verricht. Maar nu de voorliggende zaak betrekking heeft op dezelfde tijdsperiode als in de eerdergenoemde uitspraak aan de orde was, ziet de Afdeling geen aanleiding om over de ontvankelijkheid van SLB in deze zaak anders te oordelen. Het beroep van SLB is derhalve ontvankelijk.
Artikel 6:13 Awb
5. Ten aanzien van het betoog van [maatschap] dat sommige beroepsgronden van Mob en anderen en SLB niet in bezwaar naar voren zijn gebracht en artikel 6:13 van de Awb eraan in de weg staat dat zij die in beroep alsnog aanvoeren, overweegt de Afdeling als volgt.
5.1. Artikel 6:13 van de Awb luidt: "Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld."
Uit artikel 6:13 van de Awb vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waartegen hij geen bezwaar heeft gemaakt, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Het betoog van [maatschap] miskent dat een besluit tot verlening van een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 geen voor de toepassing van artikel 6:13 te onderscheiden besluitonderdelen bevat. Dit heeft de Afdeling eerder geoordeeld in de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2319.
Voorts staat binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in bezwaar met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. Dat in beroep gronden zijn aangevoerd die als zodanig niet in bezwaar naar voren zijn gebracht, biedt dan ook geen grond om de beroepen van [partij] en anderen en SLB in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
Relativiteitsvereiste
6. Ingevolge artikel 8:69a van Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
6.1. De bepalingen van de Nbw 1998 hebben met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR1412) volgt dat de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Dit geval doet zich hier niet voor.
[partij] en de andere 15 omwonenden - die samen met Mob en de Vereniging beroep hebben ingesteld - wonen op een afstand van meer dan 1,5 kilometer van het Natura 2000-gebied "Lemselermaten", dat het dichtstbijzijnde gebied is. De Afdeling is gelet op deze omstandigheden van oordeel dat dit Natura 2000-gebied geen deel uitmaakt van hun directe leefomgeving. Gelet hierop bestaat geen duidelijke verwevenheid van hun individuele belang bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen. De betrokken normen van de Nbw 1998 strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [partij] en de andere 15 omwonenden.
Voor zover [partij] en de andere omwonenden stellen dat de voorliggende vergunning ten onrechte niet is gecoördineerd met de m.e.r.-procedure en zij als omwonenden een belang hebben bij een juist verloop van die m.e.r.-procedure, waardoor het relativiteitsvereiste niet aan hen kan worden tegengeworpen, overweegt de Afdeling als volgt. Dat voor dit project een m.e.r. dient te worden verricht betekent, nog daargelaten de juistheid van die stelling, niet dat daarmee door [partij] en de andere omwonenden een beroep kan worden gedaan op normen die niet strekken tot bescherming van hun belangen, in dit geval die van de Nbw 1998. Dat in artikel 19ka van de Nbw 1998 een procedurele bepaling is opgenomen die voorziet in de mogelijkheid van coördinatie van beide procedures maakt dat niet anders.
Artikel 8:69a van de Awb staat er dan ook aan in de weg dat het bestreden besluit naar aanleiding van de betogen van [partij] en de andere 15 omwonenden over de Nbw 1998 wordt vernietigd.
Kennisgeving besluit
7. SLB betoogt dat de kennisgeving van het besluit tot verlening van de vergunning ten onrechte niet heeft plaatsgevonden in Duitsland. Tevens betoogt SLB dat ten onrechte geen kennisgeving van dit besluit is gedaan in de gemeenten waarin de betrokken Natura 2000-gebieden liggen.
7.1. Ingevolge artikel 42, derde lid, van de Nbw 1998 wordt van een besluit tot verlening, wijziging of intrekking van de vergunningen als bedoeld in de artikelen 16 en 19d door het orgaan dat tot verlening van de vergunning bevoegd is kennis gegeven in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze. Volstaan kan worden met vermelding van de zakelijke inhoud.
7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1573, bestaat er geen wettelijke verplichting om van het besluit van 18 september 2015 tot verlening van een Nbw-vergunning kennis te geven in alle gemeenten waarin Natura 2000-gebieden zijn gelegen waarop zich mogelijk effecten zouden kunnen voordoen ten gevolge van de vergunde activiteit. Het college diende op de in artikel 42, derde lid, van de Nbw 1998 genoemde wijze kennis te geven van het besluit. De gestelde gebrekkige kennisgeving ziet niet op de inhoud van het besluit van 18 september 2015 tot verlening van de vergunning en evenmin op de voorbereiding daarvan, maar betreft een eventuele onregelmatigheid van na dit besluit. Reeds hierom kan een eventuele gebrekkige kennisgeving de rechtmatigheid niet aantasten van dit besluit noch van het bestreden besluit van 19 januari 2016. Indien deze grond in bezwaar naar voren zou zijn gebracht, zou het college het besluit van 18 september 2015 niet om die reden hebben hoeven te herroepen, maar zou het hebben mogen volstaan met een alsnog kennisgeven daarvan over de grens en in de gemeenten waarin de betrokken Natura 2000-gebieden liggen. Voorts kan de gestelde gebrekkige kennisgeving, voor zover hiervan sprake is, in voorkomend geval wel van belang zijn voor de verschoonbaarheid van het daardoor te laat tegen het desbetreffende besluit aanwenden van een rechtsmiddel door een in een omliggende gemeente of een in Duitsland wonende belanghebbende. Vergelijk de uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:166. Het betoog faalt.
Artikel 19ka
8. Mob en de Vereniging voeren aan dat het college ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 19ka van de Nbw 1998. Voor de nieuwvestiging van de veehouderij moet volgens hen het geldende bestemmingsplan worden gewijzigd, waarvoor een m.e.r. moet worden uitgevoerd. Het college heeft de voorliggende vergunning verleend vooruitlopend op de uitkomsten van die m.e.r.-procedure. Daarmee wordt volgens Mob en de Vereniging afbreuk gedaan aan de onderzoeksplicht in het kader van de m.e.r.-procedure, omdat daarmee een voldongen feit wordt gecreëerd. Het college had derhalve moeten besluiten om de Nbw-vergunning te coördineren met de lopende m.e.r.-procedure, aldus Mob en de Vereniging.
8.1. Het college stelt dat het toepassen van artikel 19ka van de Nbw 1998 een bevoegdheid betreft en dat geen verplichting bestaat tot gecoördineerde besluitvorming. Voorts wijst het college erop dat met verlening van de Nbw-vergunning de vestiging van de veehouderij geen voldongen feit is, omdat nog andere toestemmingen benodigd zijn. Mocht daarbij blijken dat bijvoorbeeld minder dieren gehouden kunnen worden of een andere bedrijfslocatie moet worden gezocht, dan zal de Nbw-vergunning moeten worden gewijzigd, aldus het college.
8.2. Artikel 19ka, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Nbw 1998 geeft het college waarbij de initiatiefnemer een aanvraag heeft ingediend, in het geval dat voor het realiseren of verrichten van een project of andere handeling naast de bij dat college aangevraagde Nbw-vergunning andere besluiten vereist zijn, de bevoegdheid om in overleg met andere bestuursorganen de besluitvorming te coördineren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1063, komt het college beleidsruimte toe bij de beslissing over het al dan niet toepassen van deze bevoegdheid. In die uitspraak heeft de Afdeling tevens overwogen dat deze coördinatie geen inhoudelijke, maar enkel een procedurele afstemming inhoudt.
In hetgeen Mob en de Vereniging hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van coördinatie van de besluitvorming van de voorliggende vergunning en de m.e.r.-procedure ten behoeve van de bestemmingsplanwijziging. Voor zover Mob en de Vereniging ter zitting erop hebben gewezen dat het college niet heeft gemotiveerd waarom van de beleidsruimte bij toepassing van artikel 19ka van de Nbw 1998 geen gebruik is gemaakt, overweegt de Afdeling dat het college erop heeft gewezen dat daarvan is afgezien aangezien in dit geval de verlening van de Nbw-vergunning niet ertoe leidt dat het bedrijf reeds kan worden opgericht, omdat daarvoor nog andere besluiten nodig zijn. Tevens heeft het college in aanmerking genomen dat de uitkomsten van de m.e.r.-procedure eventueel tot gevolg kunnen hebben dat van de Nbw-vergunning geheel of gedeeltelijk geen gebruik kan worden gemaakt of dat deze vergunning eerst moet worden aangepast. Aan de keuze van het college om geen toepassing te geven aan artikel 19ka van de Nbw 1998 ligt derhalve wel een afweging ten grondslag. Dit betoog faalt.
Externe saldering
Berekening stikstofdepositie
9. Mob en de Vereniging betwisten dat per saldo de stikstofdepositie niet toeneemt als gevolg van de vergunning zoals het college stelt. Bij de vergunningverlening is gebruikt gemaakt van zogenoemde 'externe saldering', om zodoende een toename van de stikstofdepositie te voorkomen. Maar volgens Mob en de Vereniging is de vergunde situatie van één van de twee veehouderijen waarmee is gesaldeerd onjuist berekend. Hierbij wijzen zij erop dat bij de berekeningen is uitgegaan van een traditioneel stalsysteem, terwijl in de vergunde situatie uit 1991 sprake is van een Groen Label stalsysteem. Hierdoor is de stikstofemissie van deze veehouderij overschat en volstaat de externe saldering niet om de stikstofdepositie van de nieuwe veehouderij te compenseren, aldus Mob en de Vereniging.
9.1. Voor zover Mob en de Vereniging ter zitting op basis van een cijfermatige onderbouwing hebben gesteld dat in de vergunde situatie in 1991 het aantal dieren op basis van de destijds geldende emissiefactoren niet overeenstemt met de vermelde ammoniakuitstoot en uit die berekening zou volgen dat sprake is van een Groen Label stalsysteem, overweegt de Afdeling als volgt.
Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
Nu Mob en de Vereniging pas ter zitting een nadere onderbouwing van hun betoog over de aanwezigheid van een Groen Label stalsysteem hebben gegeven, waarvan niet valt in te zien waarom zij die cijfermatige onderbouwing niet eerder hebben kunnen geven en het college daardoor niet in staat was om op deze berekeningen op passende wijze te reageren, zal de Afdeling dit argument wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing laten.
9.2. De Afdeling constateert dat in de Hinderwetvergunning uit 1991 waarmee de saldering heeft plaatsgevonden niets is vermeld over een Groen Label stalsysteem. Nu Mob en de Vereniging in hun beroepschrift niet hebben onderbouwd waarop hun stelling is gebaseerd dat in 1991 een Groen Label Stal is vergund, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte bij de depositieberekeningen is uitgegaan van een traditioneel stalsysteem. Derhalve faalt dit betoog.
Samenhang
10. Voorts betoogt SLB dat de omvang van het veebestand van de saldogevende bedrijven aan de Langendijk en de Holscherdijk wisselde en daarom geen saldering van stikstofdepositie mogelijk is.
10.1. De Afdeling heeft eerder overwogen in de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, dat externe saldering slechts mogelijk is als er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning. Die directe samenhang wordt aangenomen als de vergunning voor het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken milieuvergunning. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd. Voorts is in die uitspraak overwogen dat het niet relevant is of tot het moment van intrekking van de vergunning, of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf, wel relevant is of het bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was. Dat is het geval als de hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voor de realisering van een project, is vereist.
Het betoog van SLB miskent dat de voorwaarde van een directe samenhang bij externe saldering zoals hiervoor uiteen is gezet, niet vereist dat het veebestand bij het bedrijf waarmee wordt gesaldeerd, altijd in exact dezelfde omvang aanwezig moet zijn geweest. Dit betoog faalt.
Voorschrift 5 en 6
11. Mob en de Vereniging voeren aan dat voorschriften 5 en 6 die aan de vergunning zijn verbonden tegenstrijdig zijn en onvoldoende zijn voor het beoogde effect. Met deze twee voorschriften is volgens Mob en de Vereniging kennelijk beoogd om het van kracht worden van de vergunning afhankelijk te stellen van het intrekken van de vergunningtitels van de twee veehouderijen waarmee externe saldering heeft plaatsgevonden. Beide voorschriften hebben echter slechts betrekking op de veehouderij aan de Holscherdijk en het college heeft verzuimd om ten aanzien van de veehouderij aan de Langendijk vergelijkbare voorschriften aan de vergunning te verbinden, aldus Mob en de Vereniging.
Ter zitting heeft SLB toegelicht dat met zijn betoog dat geen sprake is van voldoende samenhang bij de externe saldering wordt bedoeld dat de intrekking van de vergunning van het bedrijf aan de Langendijk niet op een juiste wijze is geregeld in de voorschriften van de vergunning.
11.1. Het college stelt dat de voorschriften adequaat zijn. Met betrekking tot de veehouderij aan de Langendijk zijn geen voorschriften nodig, omdat ten tijde van het verlenen van de voorliggende vergunning de vergunde bedrijfssituatie van dit bedrijf was aangepast. Daarbij wijst het college erop dat voor het bedrijf aan de Langendijk reeds een melding in het kader van het Activiteitenbesluit voor vermindering van het aantal te houden dieren is ingediend. Ook is de omgevingsvergunning beperkte milieutoets reeds bij besluit van 12 juni 2015 gedeeltelijk ingetrokken en is die gedeeltelijke intrekking onherroepelijk.
11.2. De Afdeling stelt vast dat de gedeeltelijke intrekking van de omgevingsvergunning van de veehouderij aan de Langendijk onherroepelijk was ten tijde van de verlening van de voorliggende Nbw-vergunning. In het kader van externe saldering is in een dergelijke situatie het niet nodig om voorschriften over de intrekking van die vergunning aan de Nbw-vergunning te verbinden. Het college stelt derhalve terecht dat met betrekking tot de veehouderij aan de Langendijk geen voorschriften aan de voorliggende vergunning hoeven te worden verbonden. Dit betoog faalt.
Overige beroepsgronden
12. De betogen van SLB over het achterwege laten van een beoordeling van de cumulatieve effecten, de mogelijke negatieve effecten op Duitse Natura 2000-gebieden en de gestelde strijd met de Richtlijn 2001/81/EG van het Europees parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PbEG L 309; hierna: de NEC-richtlijn) gaan, zoals ter zitting is bevestigd door SLB, uit van de veronderstelling dat het vergunde project leidt tot een toename van stikstofdepositie. Uit hetgeen hiervoor is overwogen blijkt dat daarvan geen sprake is. Reeds daarom behoeven de hiervoor vermelde betogen geen bespreking meer.
Conclusie en proceskosten
13. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Vreugdenhil
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
571.