Uitspraak
201504881/1/A2.
Datum uitspraak: 20 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna: [appellant C]), alle gevestigd te Leeuwarden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 mei 2015 in zaak nr. 14/3978 in het geding tussen:
[appellant A] en anderen
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 11 maart 2014 heeft de minister verzoeken van [appellant A] en anderen om schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 22 juli 2014 heeft de minister het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2016, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. E.F. van der Goot, advocaat te Leeuwarden, en door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.A. Scholten en mr. T. Bilker, beiden werkzaam bij Rijkswaterstaat, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2. [appellant A] en [appellant C] hebben in het voorjaar van 2007 het dichtbij de Hendrik Algraweg gelegen bedrijfspand aan de [locatie] te Leeuwarden (hierna: het bedrijfspand) gekocht. [appellant B] is exploitant van het in het bedrijfspand gevestigde autoschadebedrijf.
3. Bij besluit van 26 februari 2010 heeft de minister op grond van artikel 15, eerste lid, van de Tracéwet het tracébesluit Rijksweg 31 Leeuwarden (hierna: tracébesluit) vastgesteld. Het tracébesluit voorziet in de aanleg van Rijksweg 31 als dubbelbaans autoweg, inclusief reconstructie van het aansluitende wegvak Rijksweg 32 (aansluiting Wirdum-Werpsterhoek) en inclusief verbindende wegen naar het gemeentelijk wegennet.
4. Op 19 april 2013 hebben [appellant A] en anderen de minister afzonderlijk verzocht om vergoeding van de schade die zij als gevolg van het tracébesluit stellen te hebben geleden. Aan deze verzoeken hebben zij ten grondslag gelegd dat de zichtbaarheid en bereikbaarheid van het bedrijfspand na de aanleg en ingebruikname van Rijksweg 31 zijn verslechterd en dat dit tot een waardevermindering van het bedrijfspand en een omzetdaling van het autoschadebedrijf heeft geleid.
5. De minister heeft advies gevraagd aan de Schadecommissie Rijkswaterstaat (hierna: de commissie).
In een advies van 18 februari 2014 heeft de commissie onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012 in zaak nr. 201202309/1/A2 uiteengezet dat de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade in dit geval van overeenkomstige toepassing zijn. Onder verwijzing naar deze maatstaven heeft de commissie vervolgens uiteengezet dat de schade voor rekening van [appellant A] en anderen dient te blijven. Daartoe is volgens de commissie van belang dat de schade, gelet op de Startnotitie Rijksweg 31 Leeuwarden van Rijkswaterstaat van 19 augustus 2002 (hierna: de startnotitie) en de brief van de minister aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 november 2006 (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 883, nr. 1), voor [appellant A] en anderen ten tijde van de investeringsbeslissing in het voorjaar van 2007 voorzienbaar was, zodat zij worden geacht bij deze investeringsbeslissing het risico op de schade te hebben aanvaard.
De minister heeft dit advies aan het besluit van 11 maart 2014 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
6. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister in het besluit van 11 maart 2014 afdoende heeft gemotiveerd dat de schade ten tijde van de investeringsbeslissing voorzienbaar was.
Daartoe hebben zij in het hogerberoepschrift aangevoerd dat in het voorjaar van 2007, ten tijde van de investeringsbeslissing, om politieke, juridische en financiële redenen onzeker was of Rijksweg 31 zou worden aangelegd en bovendien onduidelijk was welke variant of route zou worden gekozen, zodat de schade slechts gedeeltelijk voorzienbaar was. In dit verband hebben zij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2010 in zaak nr. 201002921/1/T1/H2 gesteld dat bij het bepalen van de mate van voorzienbaarheid rekening dient te worden gehouden met de grootte van de kans ten tijde van de investeringsbeslissing dat de schade niet was ontstaan. Ter zitting van de Afdeling hebben zij aangevoerd dat, gezien de overschrijding door de minister van de wettelijke termijnen voor het bepalen van een standpunt en het vaststellen van een ontwerp van het tracébesluit, het beleidsvoornemen om de Rijksweg 31 aan te leggen niet meer serieus was te nemen. Voorts hebben zij aangevoerd dat zij voorafgaand aan de investeringsbeslissing navraag bij de gemeente Leeuwarden hebben gedaan en bij die gelegenheid van een ambtenaar te horen hebben gekregen dat hij Rijksweg 31 niet ziet komen. Verder hebben zij aangevoerd dat in het tracébesluit is vastgelegd dat de Hendrik Algraweg als doorgaande route vervalt en dat dit ten tijde van de investeringsbeslissing niet was te voorzien.
6.1. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat, op het tijdstip van investering, verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 30 juni 2010 in zaak nr. 200907840/1/H2, of op het tijdstip van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
6.2. In de startnotitie zijn verscheidene alternatieven voor het tracé van Rijksweg 31 beschreven. In zijn brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 november 2006 heeft de minister de uit die alternatieven gemaakte keuze voor een voorkeursvariant en de financiële dekking van de realisatiekosten van die voorkeurvariant toegelicht. In het tracébesluit is die voorkeursvariant overgenomen.
Dat, zoals [appellant A] en anderen stellen, het ten tijde van de investeringsbeslissing in het voorjaar van 2007 om verschillende redenen niet zeker was dat de aanleg van de Rijksweg 31 zou doorgaan en bovendien niet uitgesloten was dat uiteindelijk voor een andere variant of route zou worden gekozen, laat onverlet dat de minister een concreet beleidsvoornemen had om de voorkeursvariant te realiseren. Verder kan aan het ruime tijdsverloop tot de vaststelling van het ontwerp van het tracébesluit op 14 april 2009 niet de door [appellant A] en anderen gewenste betekenis worden toegekend. Voor het antwoord op de vraag of de schade voorzienbaar was, is uitsluitend de situatie ten tijde van de investeringsbeslissing relevant. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013 in zaak nr. 201206263/1/A2). Voor zover [appellant A] en anderen bedoelen te betogen dat, gelet op de uitlating van een ambtenaar van de gemeente, de aanleg van de Rijksweg 31 destijds redelijkerwijs niet meer was te verwachten, is van belang dat niet is gesteld dat die ambtenaar heeft gezegd dat die aanleg niet doorgaat, nog daargelaten dat niet is gebleken dat die ambtenaar bevoegd was daarover bindende toezeggingen te doen. Aan de uitlating van die ambtenaar kan niet de door [appellant A] en anderen gewenste betekenis worden gehecht.
Het voorgaande betekent dat [appellant A] en anderen, als redelijk denkende en handelende ondernemers, bij de investeringsbeslissing het risico hebben genomen dat in een tracébesluit zou worden gekozen voor de - voor de waarde van het bedrijfspand en de exploitatie van het daarin gevestigde autoschadebedrijf ongunstige - voorkeursvariant. Indien dat risico zich vervolgens verwezenlijkt, kunnen de gevolgen daarvan niet op de overheid worden afgewenteld, maar dienen deze voor rekening van [appellant A] en anderen te worden gelaten.
6.3. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 27 maart 2013 in zaak nr. 201204628/1/A2) valt af te leiden dat, anders dan [appellant A] en anderen betogen, bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade geen betekenis toekomt aan de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan. Volgens die jurisprudentie is de meest ongunstige uitwerking van een concreet beleidsvoornemen beslissend voor het antwoord op de vraag of en zo ja in hoeverre de betrokkene het risico van de schade heeft aanvaard. Aan de door [appellant A] en anderen aangehaalde tussenuitspraak van de Afdeling van 10 november 2010 in zaak nr. 201002921/1/T1/H2 komt in dit verband geen betekenis toe. Die uitspraak ziet niet op de betekenis van de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zal ontstaan, maar op de toetsing van een door het bestuursorgaan gevoerd beleid bij het beoordelen van de mate van voorzienbaarheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel.
6.4. Ter zitting van de Afdeling is van de zijde van [appellant A] en anderen onweersproken gesteld dat de Hendrik Algraweg de belangrijkste toegangsweg tot het bedrijfspand is, dat in het tracébesluit is vastgelegd dat deze weg wordt afgesloten en dat deze afsluiting ten tijde van de investeringsbeslissing niet voorzienbaar was. Voor zover die afsluiting, zoals de minister heeft gesteld, in de lijn der verwachtingen lag, mede gelet op het beoogde doel om Leeuwarden verkeersluw te maken, is van belang dat voor voorzienbaarheid van planschade meer is vereist dan dat de planologische ontwikkeling niet onwaarschijnlijk was en belemmerende omstandigheden daarvoor ontbraken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012 in zaak nr. 201104750/1/A2.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank niet onderkend dat de minister, door de aanvraag onder verwijzing naar het advies van de commissie af te wijzen, ontoereikend heeft gemotiveerd dat de schade, voor zover die verband houdt met de afsluiting van de Hendrik Algraweg, voorzienbaar was.
6.5. Het betoog slaagt.
7. De conclusie is dat de minister, door de besluitvorming op het advies van de commissie te baseren, in strijd met de artikelen 3:9 en 7:12 van de Awb heeft gehandeld.
8. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding de minister op de voet van deze bepaling op te dragen het door haar vastgestelde gebrek in het besluit van 22 juli 2014 binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen, door dat besluit alsnog toereikend te motiveren en het zo nodig te wijzigen. Daartoe dient de minister een nader deskundigenadvies in te winnen, waarbij dient te worden beoordeeld of en zo ja, in hoeverre de afsluiting van de Hendrik Algraweg gevolgen voor de verkeersstromen van en naar het bedrijfspand aan de Morseweg heeft en bij [appellant A] en anderen schade heeft veroorzaakt. Indien zij schade hebben geleden, kan vervolgens worden onderzocht of en zo ja, in hoeverre die schade binnen het normale ondernemersrisico valt.
9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Infrastructuur en Milieu op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
a. met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 22 juli 2014 te herstellen, en
b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016
452.